דוח הביקורת השנתי של מבקר המדינה - מאי 2025 מונח על שולחן הכנסת על פי חוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב]. הדוח כולל את תוצאות הביקורת על משרדי ממשלה, מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידים ועל מערכת הביטחון.
מסוף אוקטובר 2023 נמצאת מדינת ישראל במלחמת חרבות ברזל בעקבות מתקפת הפתע הרצחנית שביצע ארגון הטרור חמאס על יישובי עוטף עזה והסביבה בשמחת תורה התשע"ד, שבעה באוקטובר 2023. כפי שהודעתי בעבר, משרדנו מקיים ביקורת מקיפה בנושאים הנוגעים לכשל בשבעה באוקטובר 2023 ולמלחמת חרבות ברזל. לדידי, קיימת חובה ציבורית וערכית לקיום ביקורת בנושא זה. משכך, בפברואר 2025 פורסם מקבץ דוחות ראשון על מתקפת הטרור ומלחמת חרבות ברזל בנושא הטיפול באוכלוסייה, שעסק בהיערכות המדינה לטיפול ולתמיכה הנדרשים באוכלוסייה עקב השפעת המתקפה והמלחמה, כדי להבטיח את חוסנה של האוכלוסייה האזרחית בישראל.
בד בבד עם הביקורת בנושא המלחמה משרדנו ממשיך לעשות ביקורת גם בתחומים אחרים. להלן סקירה של מקצת פרקי הדוח.
על פי סעיף 19 לחוק מבקר המדינה נבדקו הדוחות הכספיים של מדינת ישראל ל-31.12.23 תוך התמקדות בנושא קרנות הון ממשלתיות. שנת 2023 הסתכמה בגירעון חשבונאי נטו של כ-132 מיליארד ש"ח. יחסית לשנת 2022 גדל הגירעון החשבונאי נטו בכ-203 מיליארד ש"ח (מעודף חשבונאי נטו של כ-71 מיליארד ש"ח לגירעון חשבונאי נטו של כ-132 מיליארד ש"ח). הגירעון החשבונאי נטו בשנת 2023 נבע הן מגידול בהוצאות המדינה יחסית לשנת 2022, ובפרט גידול של כ-24.9 מיליארד ש"ח בהוצאות בגין מלחמת חרבות ברזל (ברבעון האחרון של שנת 2023), והן מירידה בהכנסות המדינה, על רקע העלייה החדה בהכנסות המדינה בשנת 2022. השפעות המלחמה התבטאו בעיקרן בירידה בשיעור התעסוקה, בקיטון ההוצאה הפרטית ובעלייה חדה בהוצאה הציבורית, בייחוד הוצאות ביטחוניות. בהיבט המוניטרי, האינפלציה המשיכה להצטמצם לטווח היעד, ועם זאת במישור הפיסקלי נרשם גירעון תקציבי בסך 77.1 מיליארד ש"ח, הגבוה מהגירעון המתוכנן (4.1% מהתוצר למול 3.7% ממנו). נוכח העלייה החדה בצורכי המימון גדל במידה ניכרת היקף גיוס החוב ברבעון האחרון של שנת 2023. בהתאם לכך, היחס בין החוב לתוצר עלה בשנת 2023 לשיעור של 61.9%, לעומת 60.5% בשנת 2022, אף שהיה צפוי כי מגמת הקיטון בו תימשך. על רקע התגברות חוסר הוודאות, כלל חברות דירוג האשראי הגיבו על ההתפתחויות הגיאו-פוליטיות ועל השינויים במדדים המקרו-כלכליים והפיסקליים של מדינת ישראל באמצעות הורדת דירוג האשראי והורדת אופק הדירוג. למלחמת חרבות ברזל השפעה שלילית מהותית על המדדים המאקרו-כלכליים של מדינת ישראל. התמשכות המלחמה טומנת בחובה הרעה נוספת במדדים אלה ומחייבת נקיטת מדיניות פיסקלית אחראית בהובלת משרד האוצר.
ככלל, כספים שהופקדו בקרנות הון משמשים בפועל את הממשלה למימון התחייבויותיה השוטפות, וכנגד פעולה זו נרשמות התחייבויות לטובתן, ולכן קרנות ההון הן רישומיות בלבד. בביקורת נמצאו פערים הנוגעים להסדרת מאפייני קרנות ההון אשר פוגעים בשימור מעמדן ובהשגת ייעודן במשך הזמן. פערים אלה נוגעים בעיקר לדרכי העברת עודפים ויתרות בין שנים, להבטחת ייעוד הכספים שנצברו בהן ולדרכי השמירה על ערכם הריאלי ועל השאתם. עוד נמצא כי היעדר מתווה מוסכם בין אגף התקציבים לאגף החשב הכללי (החשכ"ל) פוגע בשלמות הצגת המידע על קרנות הון ועלול לגרום לשימוש פסול בהן ככלי לעקיפת תקציב מדינה.
ראוי כי הנהלת משרד האוצר, ובכלל זה אגף התקציבים ואגף החשכ"ל, יבחנו מחדש את השימוש במנגנון הקרנות, את הצורך שהוא ממלא, את היקפו ואת הגידול הניכר שחל בשימוש בו בעשור האחרון. עוד ראוי כי אגף התקציבים ואגף החשכ"ל יפעלו לגיבוש מתווה אחיד להגדרת קרנות הון (תקציביות וחוץ-תקציביות), להקמתן, למאפייניהן ולשיתוף הדדי של מידע בכל הנוגע להיקפן ולמעקב אחריהן בכל עת, ובכלל זה אופן רישומן המלא. מתווה כאמור יקדם בהירות, ודאות ואמינות בכל הנוגע לתהליכי תקצוב קרנות ההון ורישומן בדוחות הכספיים ויבטיח כי קרנות הון יוקמו על פי כללים ברורים ושקופים, אך ורק רק במקרים המחייבים את הקמתן - ולא תתאפשר הקמתן שלא לצורך - וכי ייעודן יושג.
פיתוח בר קיימה (Sustainable Development) - מונח שנגזר מהמונח קיימות (Sustainability) - נועד למלא את הצרכים של הדור הנוכחי בלי לפגוע ביכולת של הדורות הבאים לספק את צורכיהם, והוא מבוסס על עקרונות של צמיחה כלכלית תוך שיפור איכות החיים, צמצום אי-השוויון החברתי ושמירה על משאבי כדור הארץ. בשנת 2015 הסכימו פה אחד כלל המדינות החברות באו"ם, ובהן ישראל, על אימוץ 17 יעדים אוניברסליים ובעלי חשיבות קריטית לאנושות ולסביבה, הכוללים יעדי משנה ומדדים לבחינת השגתם (אג'נדה 30). 17 היעדים סובבים סביב שלושה תחומים מרכזיים הקשורים זה לזה בהיבטי פיתוח בר קיימה - כלכלה, חברה וסביבה, והאג'נדה מעודדת להתבונן בהם כמערכת אחת בעלת השפעות הדדיות ולקבוע מדיניות משופרת בנוגע לקשרי הגומלין ביניהם. נקבע שתקופת הטמעת היעדים לפיתוח בר קיימה וביסוסם בעבודת הממשלות תהיה 2016 עד 2030.
ממצאי הביקורת בנושא מוכנות הממשלה להטמעת היעדים לפיתוח בר קיימה (SDGs) בעבודתה מלמדים כי ממשלת ישראל הביעה מחויבות ליישומה של האג'נדה (בקבלת החלטת הממשלה משנת 2019), אך מחויבותה זו נותרה הצהרתית ותו לא. כך, במועד סיומה של ביקורת זו - בסימן עשור מאז קיבלה עליה ישראל את היעדים, ובפתחו של השליש האחרון לתקופת ההטמעה - אין מנגנון שיש בו כדי להבטיח תהליך הטמעה מוצלח של ה-SDGs בעבודת הממשלה. בביקורת עלה כי החלטת הממשלה, שהאחריות למימושה הוטלה על שר החוץ והשר להגנת הסביבה (הג"ס), בתיאום עם ראש המועצה הלאומית לכלכלה, לא יושמה: (א) לא פותחו מדדי פיתוח בר קיימה הרלוונטיים למדינת ישראל; (ב) אין אינטגרטיביות בין גורמים בממשל ושיח בין הממשל לגורמים אזרחיים לשם הגברת המודעות לנושא; (ג) מנגנון היישום שנקבע אינו תואם את יכולות הגופים שעליהם הוטלה האחריות ואת הסמכויות שהופקדו בידיהם; (ד) לא הוקצו תקציבים ייעודיים למימוש התהליך; (ה) שרי החוץ והג"ס לא מסרו שום דיווח לממשלה בנושא, ולאו"ם נמסר דיווח יחיד (בשנת 2019); (ו) לא פותחו תוכניות להטמעת היעדים בעבודת הממשלה; (ז) קיימים פערים ביכולת איסוף המידע הנדרש לתהליך ההטמעה ובמדידת התקדמותו.
מומלץ למשרד ראש הממשלה, משרד החוץ והמשרד להג"ס לקבוע בראי הממצאים שהוצגו בדוח זה מנגנון ישים להטמעת היעדים לפיתוח בר קיימה בעבודת הממשלה בישראל. על מנגנון זה להבטיח תהליך הטמעה בר ביצוע - בהובלת גורם מתכלל, בעל סמכויות ויכולות מתאימות, תוך הקצאת המשאבים הנדרשים, במטרה לגבש תוכניות יישום קוהרנטיות ואינטגרטיביות שיקדמו שיתופי פעולה וייתנו מענה לצרכים רוחביים בראייה אסטרטגית. כן עליו להבטיח ניטור ומעקב מדויקים בנוגע להשגת היעדים ודיווח עליהם בהתאם. משרד מבקר המדינה מדגיש שעל משרדי ראש הממשלה, החוץ והג"ס לפעול למימוש אחריותם כקבוע בהחלטת הממשלה משנת 2019 עד אשר וככל שיקבעו מנגנון אחר להטמעת היעדים כאמור, ויפעלו לשינוי החלטת הממשלה בהתאם.
היעדים לפיתוח בר קיימה הפכו מרכזיים בשיח הבין-לאומי - 190 מדינות הגישו לאו"ם 366 דיווחים לגבי המידה והאופן של יישום האג'נדה בשנים 2016 עד 2024; ו-73 מוסדות ביקורת עליונים (SAIs) ביצעו ביקורות על המוכנוּת להטמעת היעדים. הצפי הוא שהערכים המגולמים ביעדים ימשיכו להנחות את השיח הבין-לאומי במישור החברתי, הציבורי והכלכלי למשך שנים רבות. לישראל פוטנציאל רב להיחשב מדינה מובילה בתחומים רבים, על פי אג'נדה 2030 והמדדים הקבועים בה, וראוי כי היא תמצה את התועלות הגלומות בהטמעת האג'נדה - למען הדור הנוכחי ולטובת הדורות הבאים.
התעשייה הצבאית (תעש) (להלן - תעש) פעלה במשך עשרות שנים במתחמים שונים ברחבי הארץ שהיקפם הכולל 80,000 דונמים, כיצרנית של חומרי נפץ, תחמושת, אמצעי לחימה ומערכות. תחילה היא פעלה כיחידת סמך במשרד הביטחון (משהב"ט) ולאחר מכן כחברה ממשלתית; בסוף דצמבר 2015 פוצלה החברה לשתי חברות: עיקר פעילותה העסקית הועברה לחברת "תעש מערכות בע"מ". יתר תחומי הפעילות נותרו בתעש, ובשנת 2016 שונה שמה ל"נצר השרון בע"מ". בין מטרותיה של נצר השרון, שהיא חברה ממשלתית, לעסוק בכל היבטי הגנת הסביבה הנוגעים למתחמי תעש. בנובמבר 2018 הושלמה מכירת תעש מערכות ל"אלביט מערכות" ובכך הושלמה הפרטת תעש.
מרביתם של מתחמי תעש, בעיקר באזור השרון, קרובים מאוד לשכונות מגורים. במהלך השנים התגלו במתחמים שבהם פעלה תעש זיהומים חמורים בקרקע ובמים וכן חומרים מסוכנים כגון חומרי נפץ, המסכנים את שלום הציבור, את הסביבה ואת החי והצומח. נוסף על כך אירעו פיצוצים ושריפות בחלק מהמפעלים והמתחמים: למשל ביולי 1992 אירע פיצוץ במפעל תעש שבמתחם נוף ים ועקב כך נהרגו שני עובדים ונפצעו 34 ונגרם נזק כספי בסך 24.5 מיליון דולר. באוגוסט 2023 אירע פיצוץ במפעל של תעש מערכות שבמתחם השרון, עקב תאונת עבודה. בעקבות הפיצוץ נהרג אחד העובדים.
בביקורת בנושא פינוי מקרקעי תעש ושיקומם עלו ליקויים ובהם חוסר בנורמות המוסדרות בחקיקה ראשית לקביעת האחריות לטיפול בקרקעות מזוהמות; נצר השרון ורשות מקרקעי ישראל (רמ"י) לא פעלו כנדרש לשמירה על שלום הציבור מפני הסכנות שבמתחם נוף ים; משרד האוצר, משהב"ט, המשרד להג"ס, רמ"י ורשות המים לא מימשו את התחייבותם לפני בית המשפט העליון לפינוי מתחם נוף ים ולטיהורו עד לאוגוסט 2019, ולכן יש בו זיהומים חמורים בקרקע ובמים; עד לפרוץ מלחמת חרבות ברזל חל עיכוב של כשנה וחצי בפינוי מתחמי תעש מערכות מאזור השרון, ובעקבות המלחמה מסתמנת דחייה של כשנתיים וחצי נוספות שבעטייה הייתה צפויה, לפי דברי מנהל רמ"י ממאי 2024, דחייה בקבלת הכנסות של כ-4 מיליארד ש"ח למדינה. נכון לדצמבר 2024 גובשה תוכנית לצמצום השפעת הדחייה במועדי הפינוי לאחר הסיכום בין רמ"י לבין משהב"ט על הקדמת מועדי הפינוי של מחנות צה"ל; כשנתיים וחצי לאחר המועד שנקבע טרם סיימה נצר השרון את חקר הקרקע במתחם אליהו שבמתחם השרון; ועדות המכרזים ברמ"י ובאגף החשכ"ל אישרו לרמ"י להתקשר עם תעש מערכות בפטור ממכרז בעילת "ספק יחיד" לשם פינוי מחוברים לקרקע במתחמים לפינוי שבמתחם השרון, אף שבמועד הדיונים בוועדות היה ספָּק פוטנציאלי נוסף אחד לפחות - נצר השרון. הליקויים שעלו בביקורת מעידים על אוזלת יד מתמשכת של הגורמים הנוגעים לפינוי מתחמי תעש ולטיפול בזיהומים שבהם ומגבירים את הסיכון לשלום הציבור ולבריאותו ולסביבה, לחי ולצומח.
על משרד האוצר, משהב"ט ורמ"י לתקן את הליקויים שעלו בביקורת, ובכלל זאת לפעול לקידום פינויה של תעש מערכות מהמתחמים באזורי השרון וטירת כרמל, בהתחשב בהשלכות מלחמת חרבות ברזל, לרבות בחינת האיזון הנדרש בין המשך הייצור במתחמים אלו במהלך המלחמה לבין פינוים. זאת כדי להסיר את הסכנות לציבור, כדי לקדם את התוכניות לבנייה של כ-36,600 יחידות דיור באזור השרון ולקבל הכנסות של כ-33 מיליארד ש"ח לקופת המדינה, וכדי להגדיל את היצע התעסוקה בנגב. כמו כן על משרד האוצר ורמ"י לפעול בשיתוף משהב"ט ובסיוע משרד המשפטים ומשרד ראש הממשלה לניקוים של כל מתחמי תעש - הפעילים ושאינם פעילים - מהזיהומים שבקרקע ובמי התהום, וכך גם לממש את התחייבותה של המדינה לבית המשפט העליון מספטמבר 2015 לגבי הטיהור של מתחם נוף ים וניקויו. על המשרד להג"ס לפעול בנחישות לקידום חוק לטיפול בקרקעות מזוהמות. בה בעת, עד לחקיקתו של החוק, על רמ"י לבצע ניתוח של הסיכונים הקיימים בקרקעות שזיהמו המדינה ומוסדותיה, ובהתאם לתוצאותיו יפעלו משרד האוצר ורמ"י לקביעת הסדר מימון או תוכנית מגובה בתקציב שיאפשרו לקדם את שיקום קרקעות אלה, לרבות במתחמי תעש, שלגביהן אין מתוכננות תוכניות לשיווק הקרקע.
דוח זה כולל גם שני פרקים בתחום הגנת הסייבר: מערכות המידע והגנת הסייבר בבחירות לרשויות המקומיות; אבטחת המידע והגנת הסייבר ברשות מקרקעי ישראל - תוצאות מבדק חוסן; פרקים אלה עברו תהליך חיסיון בוועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה על פי סעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב]. הוועדה החליטה לפרסם רק חלק מממצאי הפרקים הללו לציבור משיקולים המפורטים בסעיף האמור.
משרדי מקפיד לקיים ביקורת מעקב אחר תיקון ליקויים שהועלו בדוחות קודמים כדי לוודא כי הגופים המבוקרים אכן תיקנו את הנדרש. בדוח זה מובאים הממצאים של שלוש ביקורת מעקב - הנגשת ההשכלה הגבוהה לחברה החרדית, היבטים בשירות לציבור ברשות מקרקעי ישראל וההגנה מפני נזקי שיטפונות.
הכנתו של הדוח הצריכה מאמץ רב של עובדי משרד מבקר המדינה, והם עמלו על הכנת הדוח במלוא המקצועיות, היסודיות, ההגינות והקפדנות. עובדי המשרד ממלאים את תפקידם הציבורי, בעת שגרה ובעת חירום, מתוך הרגשת שליחות של ממש, ותודתי נתונה להם.
בהתאם לחוק מבקר המדינה פעולות חיוביות של גופים מבוקרים קיבלו ביטוי מידתי בדוח לשם הצגה מלאה של תמונת המצב העולה מן הביקורת.
חובתם של הגופים המבוקרים היא לפעול בדרך מהירה ויעילה לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה כדי לקדם את השירות הציבורי בישראל ובכך גם לשפר את איכות החיים של תושבי ישראל.
נמשיך להתפלל ולייחל לחזרת כל החטופים, לניצחון צה"ל ומערכת הביטחון בהגנה על ארצנו ולימים שקטים ושלווים.
מתניהו אנגלמן
מבקר המדינה
ונציב תלונות הציבור
ירושלים, אייר התשפ"ה, מאי 2025