המאבק לשוויון מגדרי נמצא בעיצומו, ודוח ביקורת זה, העוסק בהיעדר ייצוג הולם של נשים בתפקידים בכירים בשירות הציבורי, הוא הוכחה משמעותית לכך שעוד דרך ארוכה לפנינו. חרף מחויבותה של מדינת ישראל מימי ראשיתה לשוויון מהותי בין המינים, ולמרות ההצלחות הרבות שנקצרו בתחום זה, ממצאי דוח זה מעלים כי לא ניתן לנוח על זרי הדפנה. ערכי השוויון בין המינים, אשר הם כיום "חלק בלתי נפרד מן המערך הגֶנטי של כל כללי-המשפט כולם" , עדיין לא הוטמעו במטען הגֶנטי של החברה הישראלית על שלל רבדיה. לאפליה, גם אם היא סמויה מן העין, מתלווה תחושה קשה של השפלה הפוגעת באופן אנוש בכבוד האדם. בית המשפט הגבוה לצדק קבע בעניין זה כי "הפלייתה של אישה - באשר אישה היא - הינה הפליה גֶנֶרִית... הפליה גנרית... הינה הפליה הפוצעת אנושות בכבוד האדם. אין לו לאדם שליטה על מינו (נקבה או זכר), על צבע עורו (שחור, צהוב או לבן), על שלמות גופו (נכה או שלם בגופו). האדם עשה בחייו את כל שביכולתו כדי לרכוש חוכמה ודעת, להיות אדם טוב ומיטיב, נוח לבריות וישר-דעת. והנה נדחה הוא מפני אחרים אך בשל אותו מאפיין שאין לו שליטה עליו, מאפיין גנטי או אחר" . אולם אפליה אינה פוגעת רק באישה שנדחתה מפני הגבר בשל היותה אישה. אפליה שכזו פוגעת בבני החברה כולה, בייחוד כאשר היא נעשית על ידי רשויות השלטון. פקידי ציבור אשר נותנים יד לאפליה בין המינים, גם כאשר התוצאה המפלה מוצדקת לכאורה בשיקולים "ניטרליים", מפרים את החובה החלה עליהם לכבד את זכויות היסוד של האדם באשר הוא אדם. על כן, עלינו להמשיך במאבק קשה וחשוב זה ללא לאות ובמרץ רב, שכן היעדרו של שוויון מהותי בין המינים מערער את היסודות החברתיים של מדינת ישראל.
סוגיית השוויון בין המינים נלמדת גם מערכים יהודיים של מדינתנו. סיפור לידתו של העם ביציאת מצרים שזור כולו בסיפורן של נשים, וגם פרשת בנות צְלָפְחָד - אשר עמדו לפני כל שועי העם ומנהיגיו בתביעתן הנחרצת, ככתוב: "וַתַּעֲמֹדְנָה לִפְנֵי מֹשֶׁה, וְלִפְנֵי אֶלְעָזָר הַכֹּהֵן, וְלִפְנֵי הַנְּשִׂיאִם, וְכָל-הָעֵדָה פֶּתַח אֹהֶל-מוֹעֵד, לֵאמֹר" (במדבר, כז, ב) - מגלמת מהפכה פמיניסטית של ממש. עמידתן זו הביאה ליישום עקרון השוויון בחלוקת נכסים ובכך לקידום מעמדה של האישה בחברה. אמנם, עדיין אין שוויון מלא בין המינים ברבות מן הסוגיות שבתחום הרחב של יחסי דת ומדינה , אולם בשנים האחרונות אנו עדים להתפתחויות אף בתחום זה: נשים מכהנות במועצות דתיות, מופיעות כטוענות בבתי דין רבניים ומקיימות מנייני תפילה ברוב עם.
תמורות אלה משתלבות לאטן במגמות שחלו במעמד האישה ובמקומה בחברה בדמוקרטיות ליברליות מערביות. עוד בשנת 1869 כתב הפילוסוף הנודע ג'ון סטיוארט מיל בחיבורו המכונן "שעבודה של אישה" כך:
"…the legal subordination of one sex to the other… is wrong itself, and now one of the chief hindrances to human improvement; … it ought to be replaced by a principle of perfect equality, admitting no power or privilege on the one side, nor disability on the other" .
מאז התחוללו במדינות רבות בעולם תמורות רבות ומשמעותיות בכל הנוגע למעמדן של הנשים בחברה, בכלכלה, במשפט, בממשל ובתחומי חיים רבים נוספים. במאה העשרים מרבית המדינות הדמוקרטיות המערביות העניקו מה שנראה כיום בעינינו כמובן מאליו - זכות הצבעה לנשים, ולאחר מאבקים עיקשים התפיסה הפמיניסטית הכתה שורשים עמוקים והקרינה מאורה על החברה האנושית כולה. מדינות רבות בעולם החלו להעניק שוויון זכויות מלא לנשים בכל תחומי החיים. במקומות רבים בעולם חקיקה, פסיקה וכתיבה ספרותית ומדעית ענפה בדבר זכויות האישה יצרו תפיסה תרבותית, משפטית וחברתית מגובשת בדבר איסור אפליה לרעה של נשים.
ברם המאבק למען שוויון זכויות האישה לא היה קל ופשוט כלל ועיקר. שינוי התפיסה החברתית המסורתית בדבר מעמדה ומקומה של האישה דרש מאמצים רבים ביותר גם במדינות בעלות מסורת דמוקרטית ענפה. למשל, בשנת 1961 קבע בית המשפט העליון בארצות הברית כי חקיקה אשר מונעת השתתפות נשים בחבר מושבעים אינה מפרה את הזכות החוקתית לשוויון, מכיוון ש-"woman is still regarded as the center of home and family life". רק לאחר כעשור, בעקבות פרשת Reed v. Reed, 404 U.S. 71 (1971), נקבע כי הזכות החוקתית לשוויון חלה גם בכל הקשור לאפליית נשים. מבחינה זו מדינת ישראל החל ביום הקמתה שימשה במובנים רבים "אור לגויים", בין היתר בהתבסס על הערכים היהודיים והדמוקרטיים של מדינתנו. ההכרזה על הקמת מדינת ישראל וחוק שיווי זכויות האשה, התשי"א-1951, העלו על נס את עקרון השוויון בין המינים במדינת ישראל הצעירה. שופט בית המשפט העליון משה זילברג תיאר את חוק שיווי זכויות האישה כ"חוק אידאולוגי, מהפכני, משנה-סדרי-חברה" , וזו הייתה רק תחילתה של הדרך. בהמשך נוספו דברי חקיקה רבים אשר עיגנו את שוויון זכויות האישה בתחומים מגוונים, ואליהם היתוספו הלכות שיפוטיות אשר ביססו את איסור האפליה בין המינים לכדי עיקרון משפטי "מלכותי" במשפט הישראלי. מדינת ישראל חתמה על האמנה הבין-לאומית בדבר ביטול אפליית נשים לצורותיה, אשררה אותה והקימה רשות סטטוטורית לקידום מעמד האישה, שתפקידה בין היתר לפעול ליישומה של האמנה. לאחר כינון חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו אף קיבל עקרון השוויון בין המינים ביטוי חוקתי על-חוקי.
עם זאת, ההסדרים המשפטיים הרבים למניעת אפליה על רקע מגדרי אינם מבטיחים כי בפועל יושג שוויון מלא בין המינים. חסמים רבים, חלקם נסתרים מן העין, עומדים בין האישה ובין הגשמת עקרון השוויון המהותי בין המינים, בייחוד במקום העבודה. Carol Hymowitz ו- Timothy D. Schellhardt במאמר ידוע משנת 1986 עמדו לראשונה על המושג "תקרת הזכוכית" . תקרה בלתי נראית זו היא אותם חסמים מלאכותיים, המבוססים על עמדות מוטות ודעות קדומות, ומונעים מנשים בעלות הכישורים הנדרשים להגיע לעמדות הניהול הבכירות.
מדוח ביקורת זה עולה כי בשירות הציבורי במדינת ישראל תקרת הזכוכית עדיין לא נופצה. לנוכח הנתונים והניתוחים המעמיקים המוצגים בדוח לגבי תת-הייצוג של נשים בתפקידים בכירים במשרדי ממשלה, בבתי חולים, בחברות ממשלתיות, בתאגידים סטטוטוריים, באוניברסיטאות ועוד מצטיירת תמונת מצב עגומה ביותר. ממצאי הדוח מלמדים כי הלכה למעשה השירות הציבורי במדינת ישראל והעומדים בראשו, שרובם ככולם גברים, נכשלו ביישום עקרון השוויון המהותי בין המינים, ובמבחן התוצאה - שהוא החשוב - יש אפליה מגדרית בשירות הציבורי במדינת ישראל.
למשל, אם אין מביאים בכלל חשבון את הדירוג המשפטי בשירות המדינה, אזי שיעורן של הנשים בעמדות הבכירות ביותר הוא רק 13%; באיוש משרות מנכ"ל במשרדי הממשלה יש תת-ייצוג בולט של נשים, ובצמרת שירות המדינה שוררת הגמוניה מוחלטת כמעט של גברים; בבתי החולים שנסקרו בדוח אין אפילו אישה אחת המשמשת מנהלת המוסד הרפואי; בעת הביקורת עמדו גברים בראש כל מועצות התאגידים הסטטוטוריים שנבדקו; רק 10 מ-59 יושבי הראש בדירקטוריונים של חברות ממשלתיות היו נשים; רק ב-76 מ-113 הדירקטוריונים התקיים ייצוג הולם, ובתפקיד המנכ"ל של החברות הממשלתיות כיהנו גברים בלבד; המצב חמור אף יותר בחברות ממשלתיות גדולות. לדוגמה, בתעשייה האווירית אין שום אישה בתפקיד ניהולי בכיר; מן הדוח עולה גם כי במשטרת ישראל שוררת תרבות ארגונית מושרשת של הפליית נשים; גם באקדמיה יש תת-ייצוג בולט של נשים במשרות בכירות. לדוגמה, בעת הביקורת כיהנו 45 גברים בתפקיד דיקן לעומת 9 נשים בלבד בתפקיד זה; מן הדוח עולה מחדל ממשי של ממשלות ישראל לדורותיהן בכל הנוגע ליישום חובת הייצוג ההולם לנשים.
באתר האינטרנט של משרד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור פורסם, על פי חוק חופש המידע, דוח שנתי ובו נתונים בדבר ייצוג בני שני המינים במשרד שאני עומד בראשו. בבחינת נאה דורש נאה מקיים גם במשרד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור נפעל להמשיך ולהטמיע את החובה הבסיסית לשוויון בין המינים ולייצוג הולם של נשים בשדרת הניהול.
כפי שציינתי בכמה הזדמנויות מאז כניסתי לתפקיד, אני רואה במוסד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור גוף המגן על זכויות האדם במדינת ישראל. דוח זה, העוסק במימוש אחת הזכויות הבסיסיות ביותר במשטר דמוקרטי, ואשר מונח על שולחנה של הכנסת לקראת יום האישה הבין-לאומי, הוא תוצאה ישירה של מדיניותי להדגיש לפני הגופים המבוקרים כי החובות המושתתות על חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ועל האמנות הבין-לאומיות בתחום זכויות האדם המחייבות את מדינת ישראל, אינן אך אידאל נשגב או מטרה נעלה; מדובר בזכויות חוקתיות ובהתחייבויות בין-לאומיות המטילות חובות משפטיות על גופי השלטון.
העיתונאית והפוליטיקאית הצרפתייה פרנסואז ז'ירו (Françoise Giroud) אמרה: "ביום שבו נשים בעלות כישורים ממוצעים ומטה ימונו למשרות בכירות - אדע שהגענו לשוויון בין המינים" . איני בטוח שזה הוא המדד הנכון או היחיד, אולם אני בטוח כי לשוויון בין המינים עדיין לא הגענו. המשנה לנשיא בית המשפט העליון השופט מישאל חשין ביטא במילותיו היפות את המשימה המוטלת על כתפינו: "כנראה ענייננו בצופן הגנטי של החברה, צופן גנטי המורה אותנו כי אישה נחותה מגבר. ואם זה הוא אמנם הצופן הגנטי של החברה, נדרשים אנו, כמסתבר, למוטַציה מעשה ידי-אדם. מוטציה זו נעשה אנו - בתי-המשפט - בעקביות ובעקשנות, עד אם ידעו הכול כי זכויותיה של אישה הן כזכויות הגבר, אף לא כחוט השערה פחותות מהן. כך נעשה, כך נמשיך ולא נרפה. וַיִּבְרָא אֱלֹהִים אֶת-הָאָדָם בְּצַלְמוֹ בְּצֶלֶם אֱלֹהִים בָּרָא אֹתוֹ זָכָר וּנְקֵבָה בָּרָא אֹתָם (בראשית, א, כז)... כך היה - כך ראוי היה; כך הווה - כך ראוי הוא; כך יהיה - כך ראוי שיהיה. נזכור ונשמור".
גם אנחנו, משרד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור, נשתתף ב"משימה גנטית" זו וננסה להטמיע "מוטציה" של שוויון וייצוג הולם לנשים בתפקידים בכירים בשירות הציבורי במדינת ישראל. אנו נמשיך לעקוב אחר פעולותיהם של הגופים המבוקרים בתחום זה וננקוט את כל האמצעים העומדים לרשותנו על מנת להמשיך להטמיע את החובה הבסיסית להנהיג שוויון מהותי בין המינים, וכן נמשיך את הקשר עם ארגונים שונים העוסקים מדי יום ביומו בתחום זה. כפי שמצוין בדוח, על מנת להביא לשינוי משמעותי לא די בהצהרות חגיגיות ובמילים יפות. יש לעשות מעשים. על הבכירים בשירות הציבור לפעול מדי יום ביומו למען השגת השוויון בין המינים בבחינת "בקש שוויון ורדפהו".
יוסף חיים שפירא, שופט (בדימ')
מבקר המדינה
ונציב תלונות הציבור
ירושלים, אדר ב' התשע"ד
מרץ 2014