הדוחות הכספיים של מדינת ישראל ליום 31.12.24 - ערבויות המדינה

בסעיף 12 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], נקבע כי מדי שנה, במועד שיקבע המבקר אולם לא יאוחר משישה חודשים לאחר תום שנת הכספים של המדינה, ימציא שר האוצר למבקר המדינה "דין וחשבון כולל על ההכנסות וההוצאות של המדינה באותה שנה". עוד נקבע בסעיף כי במועד שיקבע המבקר, אולם לא יאוחר מתשעה חודשים לאחר תום שנת הכספים של המדינה, ימציא שר האוצר למבקר המדינה את "מאזן זכויותיה והתחייבויותיה של המדינה למועד תום שנת הכספים". הדוחות הכספיים המאוחדים של המדינה ל-31.12.24 הוגשו למבקר המדינה ופורסמו ב-29.6.25.

שנת 2024 הסתכמה בגירעון חשבונאי נטו של כ-241 מיליארד ש"ח. יחסית לשנת 2023 הגירעון החשבונאי נטו גדל בכ-101 מיליארד ש"ח. הגירעון החשבונאי נטו בשנת 2024 נבע מגידול בהוצאות המדינה יחסית לשנת 2023, ובפרט גידול של 112 מיליארד ש"ח בהוצאות בגין מלחמת חרבות ברזל (גם - המלחמה). התוצר בשנת 2024 צמח בשיעור של 0.9%. אומנם מדובר בהאטה לעומת שנים קודמות, אך בהתייחס לתחזיות של בנק ישראל והכלכלן הראשי, מדובר בשיעור צמיחה גדול, כמעט כפול מהצפוי (צפי צמיחה של 0.5%). 

שנה זו הייתה מאתגרת במיוחד למשק הישראלי ולממשלת ישראל, אשר התנהלה בצל השלכותיה הכלכליות, הביטחוניות והחברתיות של המלחמה. המלחמה שהחלה באוקטובר 2023 השפיעה באופן משמעותי על הכלכלה הישראלית ועל הוצאות הממשלה אשר גדלו באופן חד, בעיקר בעקבות תגבור תקציבי הביטחון, מתן מענה הומניטרי ונפשי לאזרחים בעורף, פינוי תושבים מיישובי עוטף עזה ומיישובים רבים בצפון וכן השקעה נרחבת בשיקום תשתיות אזרחיות וביטחוניות שנפגעו. 

מהבחינה המוניטרית התאפיינה שנת 2024 בתנודתיות בשער החליפין, בלחצים אינפלציוניים מוגבלים ובהמשך מדיניות ריבית מרסנת מצד בנק ישראל. בסוף השנה קצב האינפלציה השנתי היה 3.2%, ריבית בנק ישראל הייתה 4.5% ושער הדולר היה 3.65 ש"ח לדולר.

חוסר הוודאות הכלכלית הוביל לעלייה חדה בצורכי המימון בעקבות הימשכותה והתעצמותה של מלחמת חרבות ברזל, והדבר הביא לגידול ניכר בהיקפי גיוס החוב של שנת 2024. גיוסי חוב בוצעו בשוק המקומי הסחיר ובשווקים הגלובליים והסתכמו בכ-278 מיליארד ש"ח, לעומת גיוס של 160 מיליארד ש"ח בשנת 2023. בהתאם לכך, היחס בין החוב הממשלתי לתוצר עלה בשנת 2024 לשיעור של 67.9% לעומת 61.5% בשנת 2023. ברקע העלייה בחוסר הוודאות, שלוש חברות דירוג האשראי הבין לאומיות הורידו את דירוג האשראי ואת תחזית הדירוג. למלחמת חרבות ברזל השפעה שלילית מהותית על המדדים המקרו-כלכליים של מדינת ישראל. המשך התמשכות המלחמה בשנת 2025 מעבר למועד הכנת הדוחות הכספיים ולמועד סיום הביקורת טומן בחובו הרעה נוספת במדדים אלה, ולפיכך מתחייבת נקיטת מדיניות פיסקלית אחראית בהובלת משרד האוצר.

ערבויות המדינה הן כלי פיננסי ייחודי שמטרתו לסייע לפיתוח ולעידוד של ענפים בעלי חשיבות כלכלית במשק הישראלי. הערבויות ניתנות בהתאם לחוק ערבויות המדינה, התשי"ח-1958 (חוק ערבויות המדינה או החוק), ומנוהלות על ידי אגף החשב הכללי במשרד האוצר. כמו כן הערבויות ניתנות מכוח חוק הנכים (תגמולים ושיקום), התשי"ט-1959; תקנות הנכים (תגמולים ושיקום) (ערבויות למלוות נכים), התשי"ד-1954; תקנות הנכים (תגמולים ושיקום) (ערבויות להסכמים), התשט"ו-1955; וכן מכוח חוק משפחות חיילים שנספו במערכה (תגמולים ושיקום), התש"י-1950.

ערבויות המדינה הן כלי פיננסי ייחודי, מסוג התחייבות תלויה, שמטרתו לסייע לפיתוח ולעידוד ענפים בעלי חשיבות כלכלית במשק. כלי זה הוא ללא עלות עכשווית ועם "סבירות גבוהה" שגם לא יכלול עלות עתידית, הנותן מענה לכשלי שוק במנעד קשת האינטרסים הממשלתיים, ומעודד מנועי צמיחה כגון: הוזלת מימון לעסקים קטנים ובינוניים ותמיכה ביצואנים מקומיים. עם זאת, יש להביא בחשבון את חוסר הוודאות בנוגע למועד ולהיקף של התשלום (אם וכאשר יידרש). שימוש נרחב במתן ערבויות מדינה עלול לגרום להכבדה פיסקלית, להורדת דירוג האשראי ולפגיעה ביכולת הגיוס, כפי שקרה במדינות שונות באירופה לאחר המשבר הפיננסי של שנת 2008.

​בחודשים פברואר-נובמבר 2025 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בניהול ערבויות המדינה. הבדיקה נעשתה בעיקר באגף החשב הכללי שבמשרד האוצר (אגף החשב הכללי או אגף החשכ"ל). בדיקות השלמה בוצעו בין היתר באגף התקציבים שבמשרד האוצר (אגף התקציבים); בחברת ענבל חברה לביטוח בע"מ (חברת ענבל), ברשות החברות הממשלתיות ובאשרא, החברה הישראלית לביטוח סיכוני סחר חוץ בע"מ (חברת אשרא). 

​שנת 2024 הסתכמה בגירעון חשבונאי נטו של כ-241 מיליארד ש"ח. יחסית לשנת 2023 הגירעון החשבונאי נטו גדל בכ-101 מיליארד ש"ח. הגירעון החשבונאי נטו בשנת 2024 נבע מגידול בהוצאות המדינה יחסית לשנת 2023, ובפרט גידול של 112 מיליארד ש"ח בהוצאות בגין מלחמת חרבות ברזל. שנה זו הייתה מאתגרת במיוחד למשק הישראלי ולממשלת ישראל, אשר התנהלה בצל השלכותיה הכלכליות, הביטחוניות והחברתיות של המלחמה. המלחמה שהחלה באוקטובר 2023 השפיעה באופן משמעותי על הכלכלה הישראלית ועל הוצאות הממשלה אשר גדלו באופן חד, בעיקר בעקבות תגבור תקציבי הביטחון, מתן מענה הומניטרי ונפשי לאזרחים בעורף, פינוי תושבים מיישובי עוטף עזה ומיישובים רבים בצפון וכן השקעה נרחבת בשיקום תשתיות אזרחיות וביטחוניות שנפגעו.

בצד המוניטרי, האינפלציה המשיכה להצטמצם אך עדיין היתה גבוהה מיעד יציבות המחירים של הממשלה. בנוסף בצד הפיסקלי נרשם גירעון תקציבי גבוה מהגירעון המתוכנן. חוסר הוודאות הכלכלי הוביל לעלייה חדה בצרכי המימון בעקבות הימשכות והתעצמות המלחמה שהביאה לגידול במידה ניכרת בהיקפי גיוס החוב של שנת 2024. ברקע העלייה בחוסר הוודאות שלוש חברות דירוג האשראי הבין לאומיות הורידו את דירוג האשראי ואת תחזית הדירוג. 

ערבויות המדינה הן כלי פיננסי ייחודי, מסוג התחייבות תלויה, שמטרתו לסייע לפיתוח ולעידוד של ענפים בעלי חשיבות כלכלית במשק. הערבויות ניתנות ברובן מתוקף חוק ערבויות המדינה תשי"ח - 1958 ומנוהלות על ידי החשב הכללי במשרד האוצר. כלי זה הוא ללא עלות עכשווית ועם "סבירות גבוהה" שגם לא יכלול עלות עתידית, הנותן מענה לכשלי שוק במנעד קשת האינטרסים הממשלתיים, ומעודד מנועי צמיחה כגון: הוזלת מימון לעסקים קטנים ובינוניים ותמיכה ביצואנים מקומיים. עם זאת, יש להביא בחשבון את חוסר הוודאות בנוגע למועד ולהיקף של התשלום (אם וכאשר יידרש). שימוש נרחב במתן ערבויות מדינה עלול לגרום להכבדה פיסקלית, להורדת דירוג האשראי ולפגיעה ביכולת הגיוס, כפי שקרה במדינות שונות באירופה לאחר המשבר הפיננסי של שנת 2008.

בביקורת נמצאו ליקויים באופן חישוב מסגרת הערבויות על ידי אגף החשב הכללי. בנוסף נמצא כי אגף החשב הכללי לא עדכן משנת 2015 את גובה כתב הערבות לחברת אשרא העומד על 3.5 מיליארד דולר, ולא אישר לחברה שינוי במודל התקרות ופיתוח תכניות חדשות ליצואנים בשים לב שהמדינה בוחנת מזה מספר שנים את עתיד החברה ובכלל זה שינוי מבני והעברת פעילות החברה לחברת ענבל, דבר שמגביל את פעילות החברה, הגדלת הפעילות לביטוח סחר חוץ ותמרוץ היצואנים. עוד העלתה הביקורת כי בשנים 2024-2023 בקרן להלוואות לעסקים קטנים ובינוניים כ-75% מהבקשות שמוגשות במערכת נדחות ואינן מקבלות המלצה חיובית בוועדת האשראי להעמדת הלוואה. בנוסף הביקורת העלתה כי מאחר ותהליך הגשת ההלוואה כיום מלווה בבירוקרטיה סביב מילוי והגשת הטפסים בוחן האגף לייעל ולצמצם את מספר הטפסים הנדרשים להגשת בקשה באמצעות חיבור לבנקאות פתוחה. על אגף החשב הכללי לבחון את אופן קביעת מסגרת הערבויות ואת הצמדת מסגרת הערבויות לפרמטרים פיננסיים שונים, הממחישים את קושי גיוס החוב ואיכותו במשק ולא להצמידה רק לגובה התקציב. בנוסף, על אגף החשב הכללי לבחון את גובה כתב הערבות לביטוח סיכוני סחר חוץ ולשקול לעדכנו בהתאם למדדים הכלכליים הרלוונטיים ובהתאם למדינות ה-OECD בעלות מאפיינים דומים לישראל, וכן לבחון ביחד עם חברת אשרא את מנגנון התקרות לכל מדינה על מנת לאפשר עידוד מיטבי של סחר חוץ בישראל, ובנוסף לעודד חדשנות ופיתוח תוכניות חדשות לתמרוץ והגדלת הייצוא. בנוסף על אגף החשב הכללי לבחון כיצד מעלים את אחוז הבקשות המאושרות בקרן להלוואות לעסקים קטנים ובינוניים. עוד מומלץ להמשיך לפעול לחיבור המערכת לבנקאות פתוחה על מנת לצמצם את מספר הטפסים המוגשים. 

קיימת חשיבות לשימוש בערבויות המדינה במשק הישראלי ככלי הנותן מענה לכשלי שוק במנעד קשת האינטרסים הממשלתיים, ומעודד מנועי צמיחה כגון: הוזלת מימון לעסקים קטנים ובינוניים ותמיכה ביצואנים מקומיים, מומלץ כי אגף החשב הכללי יפעל להמשיך לפתח ולשכלל אותן בהתאם לצרכים המשתנים.