חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק חובת המכרזים), ותקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן - התקנות), מסדירים את תנאי ההתקשרויות של משרדי ממשלה, תאגידים ממשלתיים וגופים אחרים שנמנו בחוק לביצוע עסקאות בטובין או במקרקעין, לביצוע עבודה או לרכישת שירותים, לרבות התנאים לקבלת פטור ממכרז. שיטת המכרזים נועדה להבטיח למפרסם המכרז התקשרות בתנאים המיטביים, ולמציעים בכוח - שוויון הזדמנויות. השיטה אמורה להקטין את האפשרות של פגיעה בטוהר מידות ושל העדפה לא הוגנת של חברה או ספק.
משרד מבקר המדינה פרסם בעבר דוחות ביקורת בנושא ההתקשרויות של כמה מוסדות להשכלה גבוהה, שהם גופים הממלאים תפקיד ציבורי חשוב, וחלק ניכר מתקציביהם של רבים מהם מקורו בתקציב המדינה. בדוחות אלה פורטו ליקויים מהותיים רבים שאינם מתיישבים עם סדרי מינהל תקין, וצוין בהם כי המוסדות מיישמים את רוח חוק חובת המכרזים והתקנות באופן חלקי בלבד. בדוח מבקר המדינה משנת 2002 הומלץ "לשקול יוזמת חקיקה להחלת הנורמות הקבועות בחוק על המוסדות, בהתאמות הדרושות, כפי שהוחל על גופים אחרים שמחוץ לממשלה, כדי להבטיח שמירה על כללי מינהל תקין ומתן הזדמנות שווה למתחרים בכוח, והפקת מרב היתרונות לעושה המכרז. במסגרת התקנות יהיה צורך... לעשות התאמות המתחייבות מטיבם ואופיים של המוסדות כפי שהדבר נעשה למשל, בתקנות שנקבעו לקופות החולים". המלצה זו של מבקר המדינה הייתה מקובלת על משרד האוצר, המופקד על ביצוע חוק חובת המכרזים, והוא אמור היה לפעול לקידום יזמת החקיקה. במאי 2006 תיקנה הכנסת את חוק חובת המכרזים כדי שיחול על המוסדות להשכלה גבוהה, אולם רק באוגוסט 2008, במהלך הביקורת ובעקבותיה, אושרו התקנות הדרושות כדי להחיל בפועל את חובת המכרזים על התקשרויותיהם המשקיות והמינהליות של מוסדות אלה. ב-30.11.2008 פורסמו התקנות לאחר ששר האוצר ושרת החינוך חתמו עליהן, והן ייכנסו לתוקף חצי שנה לאחר פרסומן.
פעולות הביקורת
בחודשים מאי 2005 - נובמבר 2008 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, את הפעולות שנקטו משרד האוצר וות"ת, המשמשת גוף בלתי תלוי העומד בין הממשלה ובין המוסדות להשכלה גבוהה, לקידום יזמת חקיקה שתחיל את החוק על מוסדות אלה (להלן - בדיקת המעקב). בדיקות השלמה נעשו אצל ור"ה.
עיקרי הממצאים
1. ביולי 1991 הוגשה לכנסת הצעת חוק חובת המכרזים, התשנ"א-1991. האוניברסיטאות התנגדו להחלת החוק עליהן ופעלו, באמצעות ור"ה, למנוע את הדבר.
2. אף שכבר בשנת 2002 המליץ משרד מבקר המדינה למשרד האוצר לתקן את חוק חובת המכרזים כדי שיוחל גם על המוסדות להשכלה גבוהה, רק באוגוסט 2005, במהלך בדיקת המעקב של משרד מבקר המדינה, העלה משרד האוצר לפני הממשלה הצעה לתיקון החוק ובה אומצה המלצתו של משרד מבקר המדינה. ואכן באותו חודש החליטה הממשלה לתקן את חוק חובת המכרזים כדי שיוחל גם על המוסדות להשכלה גבוהה. בעקבות זאת הוכנה באוגוסט 2005 הצעה לתיקון החוק ולהחלתו על מוסדות אלה במסגרת הצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2006), התשס"ו-2005.
נמצא כי ור"ה אמנם לא הודיע בגלוי ובמפורש שהוא מתנגד ליזמה להחלת החוק על המוסדות להשכלה גבוהה ולהתקנת התקנות, אולם בפועל עשה כל שביכולתו כדי להקשות את תהליך החקיקה ולעכב את החקיקה ואף לסכל את מטרתה באמצעות ריקון התקנות מתוכן:
ור"ה הכין בנובמבר 2005 הצעה לשינויים בחוק, המותאמים למוסדות להשכלה גבוהה (להלן - הצעת התקנות של ור"ה), ולפיה סוגי התקשרויות רבים לא יהיו טעונים מכרז, ולפיכך היקף הפטור שהוצע בה נרחב לעומת המקובל בגופים ציבוריים, לרבות גופים בעלי מאפיינים ייחודיים (למשל: קופות החולים). מלבד זה פעל ור"ה באמצעות שדלן (לוביסט) ממשרד העוסק בשדלנות בקרב חברי הכנסת כדי "להתנות את כניסת תיקון החוק לתוקף בפרסומן של התקנות ובתקופת הסתגלות של שנה אחת". השדלן הודיע לוור"ה כי הביא להעברת הדיון בהחלת חוק חובת המכרזים על המוסדות להשכלה גבוהה מוועדת הכספים של הכנסת לוועדת החינוך, התרבות והספורט (להלן - ועדת החינוך), וכי "ההישג הוא מאוד גדול - השגנו דיון בוועדה אוהדת שתדון ביתר אריכות בסעיף ובה נוכל להעלות את כל הנקודות אותן אנו רוצים להעלות בניגוד לדיון בוועדת הכספים בו דנים על כל סעיף כ-5 דקות מפאת קוצר הזמן".
3. במאי 2006 החליטה ועדת החינוך כי הסעיף המחיל את חוק חובת המכרזים על המוסדות להשכלה גבוהה יישאר בחוק חובת המכרזים, אך ייכנס לתוקף רק לאחר ששרת החינוך ושר האוצר, בהתייעצות עם מל"ג ובאישור ועדת החינוך, יתקינו תקנות מתאימות ויגישו אותן לוועדה בתוך 12 חודשים. מאחר שהתיקון לחוק פורסם ב-15.6.06, היו שרת החינוך ושר האוצר אמורים להגיש את התקנות לוועדת החינוך לא יאוחר מ-15.6.07.
ור"ה העביר לוות"ת את הצעת התקנות שהכין עוד בנובמבר 2005, וות"ת גיבשה את הצעתה לתקנות והעבירה אותה למשרד האוצר רק בינואר 2007 (כעבור כ-13 חודשים, וכשבעה חודשים לאחר שהתקבלה החלטת ועדת החינוך). להצעה צירפה ות"ת מכתב שהעביר לה ור"ה, ובו פירט את הסתייגויותיו מהצעת ות"ת.
בדברי ההסבר להצעת התקנות של ות"ת נאמר כי יש מקום לקבוע תקנות ברורות וחד-משמעיות כדי לשמור על אופיים המיוחד של המוסדות להשכלה גבוהה ועל החופש האקדמי שלהם, אולם בהצעת התקנות של ות"ת ובהצעת התקנות של ור"ה נכללו, בין היתר, סעיפי פטור להתקשרויות שאין ביניהן ובין החופש האקדמי ולא כלום, כגון התקשרויות לצורך העסקת עובדים והתקשרויות הממומנות באמצעות תרומות. לדברי ור"ה, "ליבת פעילותם של המוסדות היא הפעילות האקדמית-מחקרית שנהנית ממעמד מוגן על פי חוק... המחוקק רואה את פעילותו המשקית של מוסד להשכלה גבוהה כחלק אינטגראלי ממהותו כמוסד מוכר להשכלה גבוהה וככזו היא אף חוסה תחת החופש האקדמי".
לדעת משרד מבקר המדינה, אין חולק על כך שליבת פעילותם של המוסדות להשכלה גבוהה היא פעילות אקדמית-מחקרית, אולם למרבית הפעילות המשקית-כלכלית הענפה שהם מנהלים אין כל קשר לחופש האקדמי. למשל, אין כל קשר בין בינוי ורכישת שירותי גינון, ניקיון, אבטחה או הסעדה ובין פעילותם האקדמית-מחקרית של המוסדות.
4. משרד האוצר הכין בפברואר 2007 נוסח חדש של תקנות, ובו הוטמעו מקצת ההצעות וההערות של ות"ת. שר האוצר דאז, מר אברהם הירשזון, ושרת החינוך פרופ' יולי תמיר חתמו על הנוסח החדש. ואולם התקנות בנוסח זה לא נכנסו לתוקף, בין השאר משום שלא הועברו במועד לעיונם של משרד המשפטים, ור"ה וות"ת, ומשום שגם לאחר חתימת השרים התגלעו מחלוקות מהותיות בין משרד החינוך ובין משרד האוצר בנוגע לתוכן התקנות.
5. משרד החינוך לא היה מעורב בשלבים הראשונים של התהליך, אף שלפי התיקון לחוק חובת המכרזים שפורסם ביוני 2006, נדרשה כאמור מעורבות כזו: משרד האוצר לא פנה אל משרד החינוך ולא התייעץ עמו בעת הכנת התקנות, ואילו משרד החינוך, למרות ההוראה האמורה ואף שידע על קיומו של התהליך, לא פנה מיזמתו למשרד האוצר ולא ביקש להיות מעורב בתהליך.
6. באוקטובר 2007 התקיים לבקשתו של מבקר המדינה דיון משותף של ועדת החינוך ושל הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת בנושא "החלת חובת מכרזים במוסדות להשכלה גבוהה". בסיכום הדיון נקבע, בין היתר, כי "החובה בחוק לפיה יובאו התקנות עד חודש יוני 2007 לא מולאה על ידי שני השרים, שרת החינוך ושר האוצר, וזאת בגלל התנהלות לא ראויה באשר לסוגיית ההיוועצות [עם מל"ג]... אנחנו תובעים שתוך 45 ימים [עד 15.12.07] יובאו התקנות לדיון לצורך אישורן בוועדת החינוך".
לאחר הדיון האמור בכנסת התקיימה היוועצות בכמה ישיבות בהשתתפות נציגים ממשרדי האוצר, החינוך והמשפטים ונציגים מוות"ת ומוור"ה, ורק ביוני 2008 - שנתיים לאחר חקיקת התיקון לחוק חובת המכרזים - לאחר שהושגה הסכמה בין הצדדים על נוסח התקנות, אישרה אותן ועדת החינוך בכפוף לכמה שינויים שהצדדים נדרשו לעשות. בסוף נובמבר 2008, לאחר שהסתיים ביצוע השינויים והשרים חתמו על התקנות, פורסמו התקנות, והן ייכנסו לתוקף כעבור חצי שנה.
סיכום והמלצות
בבדיקת המעקב התברר למשרד מבקר המדינה כי יותר מחמש שנים מאז המליץ ליזום חקיקה כדי להחיל על המוסדות להשכלה גבוהה את הנורמות הקבועות בחוק חובת המכרזים, טרם הושלם הליך החקיקה. מדובר בליקוי בפעילותם של כל גופי הביצוע הנוגעים בדבר, ועיכוב זה הוא חמור במיוחד נוכח הגירעונות הכבדים שצברו חלק מן המוסדות להשכלה גבוהה.
בנובמבר 2007 התריע משרד מבקר המדינה לפני הגורמים המעורבים בדבר - משרד האוצר, משרד החינוך, ות"ת וור"ה - שעליהם לפעול בנחישות ובנמרצות לסיום מהיר של ההליך, ולהגיש בהקדם האפשרי לוועדת החינוך, נוסח מוסכם של תקנות, שיחילו כנדרש את חוק חובת המכרזים על המוסדות להשכלה גבוהה.
רק בנובמבר 2008, כשש שנים מאז המליץ משרד מבקר המדינה ליזום את החקיקה האמורה, ויותר משנתיים לאחר שהכנסת תיקנה את חוק חובת המכרזים כדי שיוחל על המוסדות להשכלה גבוהה, הושלם ההליך. לדעת משרד מבקר המדינה, פרסום מכרזים פומביים לצורך התקשרויות, ובייחוד התקשרויות שיש להן אופי מינהלי-משקי מובהק, יוכל לשמש אבן בוחן ליישום החוק והתקנות וכל מוסד ומוסד ייבחן על פיה.