מדינות רבות שהקהילייה הבין-לאומית מגדירה כדמוקרטיות נבדלות זו מזו במידה רבה ביישום העקרונות הדמוקרטיים. בבסיס הגישות והתיאוריות השונות שמגדירות את המשטר הדמוקרטי עומדות שתי תפיסות עקרוניות לגבי מהותה של הדמוקרטיה. לפי האחת מדובר בשיטה שנועדה לאפשר הכרעות פוליטיות, ואילו לפי השנייה, המאפיין העיקרי של חברה דמוקרטית הוא השתתפות רחבה של האזרחים בניהול ענייני המדינה מתוך שוויון זכויות והדגשת האינטרס הציבורי . מקובל לראות את המשטר הדמוקרטי כשלטון העם המזוהה עם רצון הרוב, וכי הדבר בא לידי ביטוי בין היתר בכך שבית הנבחרים הוסמך לחוקק חוקים שעליהם מושתתת המדינה מהבחינה החוקית. הגדרת זכויותיהם וחובותיהם של אזרחי המדינה וקביעת מנגנוני פיקוח, ביקורת ואכיפה, נועדו להבטיח את השמירה על קיומם של הערכים הדמוקרטיים שבאמצעותם מתממש האינטרס הציבורי. כפועל יוצא מכך, מוסדות המדינה מחויבים לפעול על-פי הוראות החוק והכללים האחרים שקבעו הגורמים המוסמכים - כדי שהעשייה הציבורית תתבצע בהתאם לסדרי מינהל תקין, יושרה ואתיקה המהווים תנאי להבטחת האינטרס הציבורי.
לפיכך מטבע הדברים יגרום המאמר למידת מה של אי-נוחות, מאחר שהוא עומד לכאורה על מתח וסתירה אפשריים בין החוק ובין האינטרס הציבורי הנסמך על הרצון הכללי שהחוק אמור לייצג. אלא שהניסיון מלמד כי לעתים אכן נוצר מתח בין שני ערכים חשובים אלה, אשר מציבים את העובדים בשירות הציבורי בפני דילמות בתהליך קבלת ההחלטות. דילמות אלו מעלות בין היתר שאלות לגבי תפקידה של ביקורת המדינה, אשר בודקת ומשווה בין הנורמות המחייבות ובין העשייה (או היעדר העשייה) של מוסדות המדינה. לפיכך ולנוכח ההשפעה הרבה שנודעת לתחום זה על חיי הפרט והמדינה, לאור השינויים החשובים שחלו בשנים האחרונות בביקורת המדינה, בוחן המאמר כמה סוגיות בפעילותן של מוסדות התכנון והבנייה הנוגעות לדילמות אלו .
סמכויות ותחומי אחריות של מוסדות התכנון והבנייה
מהדיון הציבורי המבורך שהתעורר בנושא יוזמת הממשלה לבצע רפורמה במערכת התכנון והבנייה אפשר ללמוד, בין היתר, כי חוסר ידיעה וחוסר הבנה מספקת רווחים גם בקרב העוסקים בתחום . הדבר בא לידי ביטוי בין היתר בכך שהן התומכים ברפורמה והן המתנגדים לה התבטאו באופן שגוי בנוגע למרכיבים עיקריים בתהליך התכנוני. לדוגמה, נעשה שימוש שגוי בנוגע לתפקידים ולתחומי האחריות של מוסדות התכנון. לנוכח האמור לעיל, וכדי ליצור בסיס התייחסות לדיון בסוגיות שבהן עוסק המאמר, ניתן את הדעת על כמה עקרונות מרכזיים במערכת התכנון והבנייה. תחילה ראוי לציין כי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - החוק), והתקנות שהותקנו מכוחו, מעמידים את התשתית החוקית והנורמטיבית למערכת התכנון והבנייה. הם מגדירים, בין היתר, את מוסדות התכנון ברמות השונות ואת סמכויותיהם ודרכי עבודתם לרבות בתחומי הפיקוח ואכיפת הוראות החוק. השינויים הרבים שחלו בתחומים שנודעת להם השפעה על מערך התכנון והבנייה בישראל מלמדים על קשיים שמקורם בקבלת החלטות, המתבססות על הוראות חוק שנחקק כבר בשנות השישים מבלי שנערכה בחינה כוללת כדי להתאימו למציאות המשתנה.
נוסף על האמור לעיל יש להביא בחשבון כי מוסדות התכנון והבנייה במישור המקומי, המחוזי והארצי הם גופים ציבוריים המחויבים (ככל רשות מנהלית), לפעול מכוח הסמכויות שהוקנו להם בחוק התכנון והבנייה, וכי החוק האמור החליף את פקודת בניין ערים המנדטורית משנת 1936, שהתבססה על העיקרון ולפיו השלטון המרכזי הוא המופקד על רוב ענייני התכנון. אחד מתיקוני החקיקה הבולטים בהוראות חוק זה, שנועדו להתאים את הסמכויות, תחומי האחריות ודפוסי העבודה של מוסדות התכנון לשינויים שחלו בתחומים השונים, הוא הקמת מוסד תכנון חדש - המועצה הארצית לתכנון ולבנייה - מכוח הוראותיו של חוק התכנון והבנייה. גוף זה נועד לאפשר תכנון במישור הארצי על פי מדיניות כוללת במסגרת תכניות שמאשרת הממשלה. מטרה זו מושגת באמצעות תכניות מתאר ארציות לנושאים שונים שמאושרות על ידי הממשלה ומחייבות את הוועדות המחוזיות והמקומיות (תמ"א). שינוי חשוב אחר חל בתחום הרכב מוסדות התכנון ובחלוקה של הסמכויות ותחומי האחריות בין מוסדות התכנון ברמות השונות באופן שנוצרה היררכיה ביניהן (ארצית, מחוזית ומקומית).
מטבע הדברים, לנוכח השינויים שחלו בתחומים שונים בחיי המדינה התעורר הצורך לעשות במהלך השנים תיקונים בחוק התכנון והבנייה, כדי להתאימו לשינויים שחלו בתחומים בעלי השפעה ולעיתים כדי לתת מענה לבעיות שהתעוררו . כמו כן, שר הפנים התקין תקנות מכוח הסמכות המוקנית לו על פי סעיף 265 לחוק. לדוגמה, כבר בשנת 1966 (כשנה לאחר חקיקת החוק), הותקנו תקנות בעניין "הגשת ערר על סירוב לתת היתר או דחיית התנגדות", שמסדירות את נושא הערר על החלטת מוסדות התכנון - נושא שלא הוסדר בסעיף הרלוונטי (סעיף 153 ב') בחוק. אחד החשובים שבתיקוני החקיקה הוא תיקון 43 לחוק, שהתקבל בכנסת בשנת 1995, ונועד ביסודו להביא לקיצור ולייעול של הליכי התכנון והבנייה באמצעות העברת סמכויות מהוועדה המחוזית לוועדה המקומית. במסגרת תיקון זה, ניתנה ליזמים האפשרות להגיש תכניות בנייה לוועדה המחוזית במקרים שבהם הוועדה המקומית מסרבת לדון בתכנית שהגישו לה או להשיג בפני הועדה המחוזית על סירוב הועדה המקומית להמליץ על התכנית. מטרת התיקון האמור הוא לשמור על ערכים חברתיים ובכללם ערך השוויון והמינהל התקין וכך להבטיח את האינטרס הציבורי.
בהקשר זה יצוין כי תכליתו של התהליך התכנוני הוא ניצול מיטבי של משאב הקרקע לצורכי בנייה ולשימושים אחרים, תוך שמירה על האינטרסים השונים - של הציבור ושל הפרט. לפיכך הוראות החוק והתקנות שהותקנו מכוחו קובעות, בין היתר, שתכנון הבנייה והשימוש בקרקע יתבססו על תכנית מתאר שיאשרו מוסדות התכנון מכוח סמכותם ויהיו טעונים רישוי, כלומר היתר בנייה. כדי לאפשר התמודדות עם מקרים חריגים שבהם נדרשת שמירה על האינטרס הציבורי או הפרטי, נקבעו כללים שמאפשרים שימוש במבנה או בקרקע שלא על פי תכנית, אלא באמצעות "שימוש חורג", בהתאם להנחיות המוגדרות בסעיפים 148, 149, 151, ו-152 בחוק. לעניין זה ראוי לציין כי בתי המשפט שנדרשו לנושא זה הבהירו שהשימוש החורג, שהוא הליך הקבוע בחוק, צריך להתבצע בתנאים מסוימים והעיקרי שבהם הוא היעדר פגיעה ביכולת התכנון של השטח והחזרת המצב לקדמותו בתום תקופת השימוש החורג. אלא שהניסיון מלמד על מקרים שבהם נעשה שימוש בהליך זה לשם עקיפת ההליך התכנוני . בגלל חולשתה של מערכת האכיפה ולעתים בגלל פרשנויות שונות הניתנות להוראות החוק, נעשה לעיתים השימוש החורג לשימוש של קבע. במקרים בהם נעשה הדבר מתוך אילוץ, נפגעים ערכים חברתיים חשובים לרבות ערכים בתחום השוויון ואמון הציבור בשלטון החוק.
זאת ועוד, כדי להבטיח את עקרון השמירה על האינטרס הציבורי הוקנתה לציבור הרחב הזכות החשובה להשמיע את דעתו בעניינו של ההליך התכנוני. זכות זו באה לידי ביטוי באופנים שונים, כגון: השתתפות בחלק הפומבי של ישיבות מוסדות התכנון שבהן נידונה התכנית; הגשת התנגדויות לתכנית שהופקדה והצגת הטיעונים לפני ועדת המשנה להתנגדויות; הגשת ערעור על החלטת הוועדה המקומית לוועדת הערר המחוזית; וכן בקשה לערור למועצה הארצית על החלטת הוועדה המחוזית . נוסף על כך, הטבלה שלהלן המציגה את מספר נציגי הציבור החברים במוסדות התכנון העיקריים, מלמדת על החשיבות הרבה שמייחס המחוקק למעמדו של הציבור, בהליך התכנון והבנייה.