בכל העולם כולו נחשבת עצמאותה של הביקורת לאחד האלמנטים הנחוצים ביותר להבטחת ביקורת אמינה, יעילה ורלוונטית. השקפה זו באה לידי ביטוי גם במדינת ישראל, וכבר בחקיקה המקורית אשר באמצעותה נוצר התפקיד של מבקר המדינה נכללו הוראות שנועדו להבטיח למוסד החדש עצמאות של ממש.
במרוצת השנים, עם הרחבת סמכויותיו של מבקר המדינה ותחומי אחריותו, נוספו גם אלמנטים חקיקתיים שנועדו להרחיב את עצמאותה של הביקורת. גם יצירתו של מוסד אומבודסמן ישראלי - המכונה נציבות תלונות הציבור - כיחידה בתוך משרד מבקר המדינה, לפני כארבעים שנה, הובילה עם הזמן לצעדים שהעמיקו את עצמאות הביקורת על רשויות המדינה השונות.
בעמודים הבאים נדון בחשיבותה העקרונית והמעשית של העצמאות לביקורת על פעילותם של מנגנוני המגזר הציבורי ונסקור גם חלק מהסכנות האורבות לביקורת, ודרכה אף לציבור, במידה שתיפגע עצמאותה. לאחר שתובהר חשיבותה של העצמאות לפעילותה התקינה של הביקורת, נבחן וננתח אלמנטים שונים הנוגעים למוסד הישראלי המקורי של מבקר מדינה המשלב בתוכו גם את נציבות תלונות הציבור, ונראה איך הוראות חוק מתקופות שונות שזורות יחד ויוצרות מרקם ישראלי אותנטי, המבטיח עצמאות של ממש לביקורת על כל גווניה ודרגיה.
חשיבות העצמאות לביקורת
במציאות המודרנית המדינה או אחד מהאורגנים שלה מעורבים כמעט בכל פעולה או החלטה משמעותית של אזרחיה - מפעולות הדורשות היתרים, אישורים ורישיונות ועד החלטות המחייבות תשלומי מסים, אגרות והיטלים, וכמובן קנסות, הפרשי הצמדה וריבית; מפעולות הנוגעות לחינוך ולרווחה של האזרח או ילדיו ועד החלטות הנוגעות למעמדו האישי או המקצועי. אין כמעט תחום שאליו ידה של המדינה אינה מגעת.
במצב דברים זה הביקורת נחוצה יותר מתמיד. ככל שהחלטותיו של המגזר הציבורי מתקבלות רחוק יותר מעיני הציבור, קשה יותר לדעת אם הן עומדות בכללי מינהל תקין. למשל, אם יוענק לאזרח רישיון "מתחת לשולחן", תמיד יתעורר חשד שמא הועברה תמורה כלשהי בכיוון השני.
ביקורת יעילה עשויה להבטיח יחס שוויוני לתושבי המדינה, ללא משוא פנים מחד גיסא או קיפוח מאידך גיסא, ולהביא לחלוקה הוגנת של משאבי המדינה והשירותים שהיא נותנת.
הביקורת נועדה להאיר את הפינות האפלות של השירות הציבורי ולהפנות זרקור אף אל מתחת לשולחן. ואולם אם הביקורת היא הלפיד המאיר את הדרך לניהול ציבורי תקין, העצמאות היא החמצן המזין את לפיד הביקורת, ובלעדיו הלפיד עלול לכבות ולהותיר את הציבור בחשכה.
היעדר עצמאות מוביל, כמעט בהכרח, להיעדר יעילות ואפקטיביות של הביקורת. אם האדם או הגוף המבוקר, או מקורבים להם, יכולים להתערב בהחלטות הנוגעות להיקף הביקורת, לכמות המשאבים שתושקע בביקורת או לסוג המשאבים הללו, הרי ברור שהביקורת עצמה תינזק. אם יצליחו המבוקרים להכניס את מבצע הביקורת למצב של ניגוד עניינים, גם אז ייפגעו הביקורת והאמון של הציבור בה.
ככל שמתרחבים תחומי הביקורת וסוגיה, הופכת הביקורת לכוללנית יותר, ומתרבים הגורמים העלולים להיפגע ממנה. כך מתנהל מעין מאבק מתמיד שבו התחזקות הביקורת והרחבתה יוצרות מעגלים הולכים וגדלים של אנשים המעוניינים להסיט את הביקורת ממסלולה. דגש מיוחד הושם על התפתחותה של הביקורת בנושא היעילות כגורם מרכזי בהליך זה:
"Efficiency auditing potentially empowered the state auditor as never before. The greater the threat of exposure and publicity the more that those being threatened, politicians or departmental managers, would seek to capture the process and use it for their benefit or to debilitate it ."
ככל שגדֵל מספרם של המאוימים מהביקורת, כך מתעצם האיום לעצמאות הביקורת ולעצמאותה הנחזית . בעלי עצמה פוליטית או כלכלית עלולים לפעול באמצעים חקיקתיים, פרוצדורליים או תקציביים כדי לסכל ביקורת שהם חוששים ממנה; אחרים עלולים לנקוט אמצעים בוטים יותר, כמו פנייה ישירה למבצע הביקורת או לממונה עליו, על מנת לנסות להסיט את הביקורת לכיוונים בעייתיים פחות מבחינתם.
אשר על כן, כל ניסיון לשמור על עצמאות הביקורת באמצעים חקיקתיים חייב להביא בחשבון את הדרכים השונות והמגוונות שבהן ניתן לאיים על עצמאותם של הביקורת ושל מבצעיה. מעיון בדברי החקיקה הנוגעים לעניין בארץ נראה כי המחוקק הישראלי הצליח במידה רבה להתמודד עם האיומים הפוטנציאליים בתחום זה.
מבקר המדינה ועצמאותה של ביקורת המדינה
מרכזיותו של מוסד מבקר המדינה במערכת הציבורית הודגשה כאשר קיבל התפקיד מעמד חוקתי, עת נחקק חוק יסוד: מבקר המדינה (להלן - חוק היסוד) בשנת 1988. יתרה מכך, עצם העובדה שתפקיד מבקר המדינה נוצר חודשים בלבד לאחר תום מלחמת השחרור, משקף את החשיבות הרבה שייחסו לביקורת המדינה מייסדי הדמוקרטיה הישראלית עוד בראשית ימיה של המדינה.
כבר אז, כשנה לאחר שהוכרז על עצמאותה של מדינת היהודים, הכריזו המחוקקים הראשונים שלה על עצמאותה של ביקורת המדינה על ידי יצירת מנגנון חוקי שנועד להבטיח עצמאות זו מפני פגיעות פוטנציאליות.
העיקרון המנחה, מבחינת עצמאות הביקורת, מוצא את ביטויו כיום בסעיף 6 לחוק היסוד, וזה לשונו:
"במילוי תפקידיו יהיה מבקר המדינה אחראי בפני הכנסת בלבד ולא יהיה תלוי בממשלה."
בכך דומה מוסד מבקר המדינה הישראלי למוסדות ביקורת רבים בעולם, אשר פועלים תחת חסותו של הפרלמנט, כמשקיפים ומפקחים על פעילותה של הרשות המבצעת. הוראת סעיף 6 מדגישה את עצמאותו של מבקר המדינה כלפי הממשלה, אולם אין היא מבהירה עד תום את העובדה שמבקר המדינה גם אינו "כפוף" לכנסת, אף שעליו למסור לה דיווחים מפעם לפעם . עצמאות זו - מבית המחוקקים - חשובה אף היא, וזאת נוכח האינטרסים והשיקולים הפוליטיים של יושבי הבית.
המחוקק הישראלי ראה בעצמאותו של מבקר המדינה עניין חשוב, ולכן החליט לכלול בחוק היסוד - מסמך חוקתי לכל דבר - גם הוראות הנראות עקרוניות פחות, אך יש בהן כדי לתרום למרחב העצמאות העומד לרשות המבקר ועובדיו. כך, למשל, סעיף 10 לחוק היסוד קובע כי "תקציב משרד מבקר המדינה ייקבע לפי הצעת מבקר המדינה בידי ועדת הכספים של הכנסת". בדרך זו הובטח שתקציב המשרד של מבקר המדינה יוכן לא על ידי מבוקרים פוטנציאליים מהרשות המבצעת, אלא על ידי הצוות של מבקר המדינה עצמו. רק לאחר הכנת הצעת התקציב היא מועברת לוועדת הכספים של הכנסת לאישור סופי. הכנה אוטונומית של התקציב, על פי הוראה חוקתית של המחוקק, מקשה על בעלי קשרים לממשל או למי ממוסדותיו להשפיע על תכניותיה של הביקורת באמצעות מניפולציה של תקציב המשרד, המשמש כדם הזורם בתוך ורידי הביקורת ומאפשר את פעילותו התקינה של המשרד.
חוק היסוד מתייחס לעניין אחר אשר עלול להשפיע על העצמאות, או למצער העצמאות הנחזית, של ביקורת המדינה - והוא תקופת כהונתו של מבקר המדינה. כשנחקק חוק היסוד, נקבע בסעיף 7 שתקופת הכהונה תהיה של חמש שנים, אולם ניתן יהיה להעניק למבקר תקופת כהונה נוספת. בשנת 1998 הגיש חבר הכנסת מאיר שיטרית הצעת חוק שבאמצעותה ביקש להביא לתיקון בנושא זה . ח"כ שיטרית התנגד לאפשרות שמבקר מדינה מכהן יעמוד לבחירה לתקופת כהונה נוספת, שהרי הכנסת היא אשר מצביעה על המועמדויות של מבקרי מדינה פוטנציאליים. במצב כזה חברי הממשלה ועמיתיהם למפלגה או לקואליציה הם שמכריעים בשאלה מי יכהן כמבקר המדינה, וזאת כאשר חלק מהם עומדים בראש אותם משרדים הנתונים לביקורת מבקר המדינה. אם כן, כאשר נבחנת המועמדות של מבקר מדינה מכהן נוצר מצב שבו, בעת שעובדי הביקורת מבצעים ביקורות על משרדי ממשלה, העומדים בראש המשרדים הללו אוחזים בידיהם את גורלו של המבקר עצמו, ככל שמדובר בהמשך כהונתו בתפקיד.
הכנסת השתכנעה שמצב כזה עלול לגרום לזות שפתיים ולפגוע בעצמאות הנחזית של המבקר, של עובדי הביקורת ושל הביקורת עצמה, ולפיכך תוקן סעיף 7 לחוק היסוד: תקופת הכהונה של מבקר המדינה הוארכה לשבע שנים, אך בוטלה האפשרות לבחור בו לכהונה נוספת בתפקיד.
יוצא אפוא שהציבור יכול להיות סמוך ובטוח ששיקולים לא ענייניים בנוגע לתקופת כהונה נוספת לעולם לא ישפיעו על פעולת מבקר המדינה. כמו כן, כפי שלא ניתן להשפיע על עבודת הביקורת באמצעות ה"גזר" של הארכת כהונתו של מבקר המדינה, כך גם לא ניתן לאיים ב"מקל" של הפסקת כהונתו. לפי סעיף 13 לחוק היסוד, הכנסת אמנם מוסמכת להעביר את מבקר המדינה מתפקידו "מחמת התנהגות שאינה הולמת את מעמדו כמבקר המדינה", אולם הדחה כזו דורשת רוב מיוחד - הצבעה חיובית של שני שלישים מחברי הכנסת , רוב אשר לא בנקל ניתן להשיג בתנאים הקיימים של הדמוקרטיה הישראלית.
מבקר המדינה חסין אפוא במידה רבה מפני השפעותיהם של המבוקרים, לפחות ככל שהעניין נוגע להמשך כהונתו בתפקיד. ואולם ברור שמידה מסוימת של חסינות דרושה גם למועסקים במשרד מבקר המדינה - אלה המבצעים בפועל את הביקורת. המחוקק הישראלי הכיר בצורך הזה, ולכן בחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב] (להלן - חוק מבקר המדינה או החוק), כלל המחוקק הוראות ספציפיות הנוגעות לתחום הזה בהקשר של עובדי הביקורת עצמם. למשל, סעיף 22(א) לחוק קובע כדלהלן:
"עובדי משרד המבקר דינם כדין שאר עובדי המדינה, אולם בקבלת הוראות ולגבי פיטורים יהיו נתונים למרותו של המבקר בלבד."
באמצעות הוראה זו הבטיחה הכנסת שעובדי הביקורת יהיו אחראים כלפי מבקר המדינה בלבד, ובידיו הסמכות הבלעדית לקבל החלטות בנוגע להמשך העסקתו של כל עובד ועובד במשרד. בדרך זו נמנעת התערבות של גורמים ממשלתיים או בעלי שררה במגזר הציבורי בעניינים הללו, ועובד הביקורת חופשי לבצע את המטלות שלו בלי לחשוש מפגיעה במעמדו או במשכורתו מאת המבוקרים או מקורביהם.
גם הליכי מינוים וקביעת תנאי העסקתם של עובדי ביקורת אינם דומים לאלה של יתר עובדי המדינה. נציבות שירות המדינה, האמונה על פרסומם ומעורבת בביצועם של כל המכרזים במשרדי הממשלה, אינה מעורבת כלל בהליכים הנוגעים לבחינה, בחירה וקליטה של עובדי ביקורת במשרד מבקר המדינה. המשרד מנהל בעצמו את כל המכרזים הנוגעים למשרות בו - הן המכרזים הפנימיים והן המכרזים החיצוניים. העצמאות השמורה למשרד בעניין העסקת עובדי הביקורת וקביעת מעמדם ותגמולם, מקשה על מבוקרים פוטנציאליים להחדיר עובד מטעמם למערכת הביקורת או להשפיע על תפקידו או מעמדו של עובד ביקורת חדש או ותיק.
אם כן, נראה שהיכולת של מבוקרים להשפיע על ביקורת המדינה בישראל היא מוגבלת למדיי. לכאורה, אין באפשרותם להשפיע כלל על מעמדו או תנאי העסקתו של עובד ביקורת בתוך משרד מבקר המדינה. לעומת זאת, הדעת נותנת שלחלק מהמבוקרים השפעה לא מבוטלת במערכות שמחוץ למשרד מבקר המדינה. מבוקרים כאלה עלולים לנסות להשתמש בהשפעה זו כדי להימנע מביקורת שאינה רצויה עליהם או על בעלי בריתם, למשל, על ידי הצעת תפקיד מפתה במקום אחר במגזר הציבורי.
על מנת לנסות לסכל אפשרות כזו נחקק סעיף 22(ב)(2) לחוק, הקובע כי עובד ביקורת שפרש מעבודתו "לא יועסק בגוף מבוקר במשך שנתיים מיום שפרש, אלא באישור המבקר". ברי כי גם הוראה זו נועדה לחזק את עצמאותה של ביקורת המדינה.