על תרומתה של ביקורת המדינה // רו"ח בעז ענר, ליאורה שמעוני

​דוחות ביקורת רבים מלמדים על תרומה נרחבת של ביקורת המדינה בתחומים רבים הנוגעים למינהל הציבורי - הגברת השקיפות, חיזוק השוויוניות, השרשת טוהר המידות, המאבק בשחיתות והגברת היעילות והמועילות. במאמר זה נבקש להציג היבטים שונים של תרומת הביקורת. אנו מתבססים במאמר על הניסיון המצטבר בעבודתנו בחטיבה , ואנו מביאים דוגמאות מתוך דוחות ביקורת של החטיבה ושל חטיבות אחרות.

למשל, בתחילת שנת 2010 התפרסמה באמצעי התקשורת כתבה ולפיה רופאים מבית החולים הגריאטרי קפלן-הרצפלד יואשמו בכך שבשנים 2001-2004 הם ביצעו ניסויים בקשישים והתעללו בהם. בכתבה הודגש כי הפרשה נחשפה בעקבות פרסום דוח של מבקר המדינה שעסק בסוגיית "הפיקוח על ניסויים רפואיים בבני אדם" . בעקבות פרסום הדוח הקים משרד הבריאות ועדת בדיקה מטעמו. בהמשך לכך החלה היחידה הארצית לחקירות הונאה (יאח"ה) בשנת 2006 לחקור את הפרשה. נוסף על הטיפול בפן הפלילי של הסוגיה האמורה נעשה טיפול גם בפן המינהלי שלה - בעקבות פרסום ממצאי הדוח נקט משרד הבריאות פעולות ארגוניות לתיקון הליקויים שהועלו בדוח, ובין היתר הוא עדכן את נהליו הנוגעים לניסויים בבני אדם.

עניין זה הוא דוגמה להישג של דוחות מבקר המדינה: במקרה זה הביקורת העלתה לדיון ציבורי נושא רגיש - ניסויים בבני אדם, חסרי ישע ברובם, ובעקבות כך הוסקו מסקנות, ננקטו פעולות לתיקון הליקויים וכן פעולות התרעה וענישה. חלק מהפעולות שננקטו הן פעולות הנגזרות מתהליכים מתמשכים שחלקם מיושמים בטווח הקצר, ומרביתם בטווח הבינוני והארוך.

אמנם בחרנו לפתוח בדוגמה על הניסויים הרפואיים בבני אדם, אולם קיימות דוגמאות רבות המצביעות על תרומת הביקורת. המשותף לכולן הוא שראשיתן בדוח מבקר המדינה וסופן בפעולות שונות שנוקטים המבוקרים או גורמי האכיפה השלטוניים: ביצוע רפורמות, חקיקה או עדכון של חוקים, קביעת נהלים, ביצוע שינויים ארגוניים, סיום תפקיד של נושאי משרה וכן ביצועם של חקירות משטרה, הליכים משפטיים, הרשעות בדין ועוד מאפיינים מרכזיים בתרומת הביקורת לקידום האינטרס הציבורי בישראל סמכויותיו של משרד מבקר המדינה והמסגרת הנורמטיבית לפעילותו מעוגנים בחוק יסוד: מבקר המדינה ובחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב] (להלן - חוק מבקר המדינה) החוקים הללו מלמדים על היבטים שונים אשר למשרד מבקר המדינה נודעת השפעה רבה עליהם. למשל היבטים ערכיים ובכללם הצורך בשמירה על כללי מינהל תקין ועל טוהר המידות, חיזוק אמון הציבור במוסדות השלטון, שמירה על זכויות האזרח, על רווחתו וביטחונו; והיבטים ארגוניים ותפעוליים ובכללם חיסכון, יעילות ושמירה על משאבי המדינה.

ביקורת המדינה היא ביסודה ניתוח השוואתי (אשר פרידברג, התשנ"ה) כלומר השוואה בין הנורמות שנקבעו - נורמות בתחומי האתיקה, החוק, המינהל, היעילות, האפקטיביות וטוהר המידות - ובין הנעשה בפועל, דהיינו הפעולות שנקטו או שלא נקטו המבוקרים. דוחות הביקורת חושפים ליקויים, חולשות וכשלים של המינהל הציבורי, מתוך כוונה שהגורמים השלטוניים יפעלו לתקנם ולשפרם לטובת האזרח, החברה והמדינה. אף שייעודה של ביקורת המדינה נקבע בחוק ואף שהחוק מתיר למבקר המדינה לבקר תחומים ונושאים רחבים ביותר, סמכותו מוגבלת - הוא יכול להמליץ על התנהגות רצויה, אך אינו יכול לאכפה. נוסף על כך הוא אינו אחראי ליישום לקחי הביקורת.

בהדרגה אך בעקביות משנה ביקורת המדינה את הדגשיה; מדיניותו של מבקר המדינה הנוכחי, השופט (בדימוס) מיכה לינדנשטראוס, מתמקדת בחיזוק השפעתם של דוחות הביקורת: ביצוע דוחות בזמן אמת כך שיש בהם כדי להשפיע על תהליכים כבר בעת התרחשותם; פרסום שמות של מי שהביקורת נוגעת להם אישית ולפיכך יש להטיל עליהם אחריות אישית לליקויים ולמחדלים וכן ביצוע ביקורת בתחום הנגוע בשחיתות ובכך לסייע במיגורה. מדיניות זו יש בה כדי לייעל את הביקורת ולהגביר את השפעתם של דוחות מבקר המדינה.

מטרת המאמר

משרד מבקר המדינה הוא אחד הגורמים העיקריים במערכת "האיזונים והבלמים" שקיומם נדרש בממשל וחברה דמוקרטיים. מאמר זה אינו מבקש לרכז ולהציג, אחת לאחת, את התרומות החשובות של דוחות הביקורת; הוא גם אינו מבקש לנמק את הצורך בביקורת המדינה. הנחת היסוד של המאמר היא שבעקבות הביקורת ננקטות פעולות המטייבות את מערכות השלטון. במאמר עצמו ננתח ונאפיין את התרומה של ביקורת המדינה לאזרח, לחברה ולמדינה, על פי קטגוריות ומרכיבים, ומתוך כך נעמוד על הכיוונים שיש לאמץ בכדי להביא לחיזוק התרומה והתרחבותה.

ניתן לאפיין את תרומת הביקורת בכמה מישורים:

1.  הגברת השקיפות

השקיפות היא כלי חיוני לשמירה על כללי מינהל תקין. היא מסירה את המסך מעל פעולות בלתי תקינות, ליקויים ומחדלים. הצורך בשקיפות מקורו בחובת הנאמנות שנבחרי ציבור ועובדי ציבור חבים לציבור שהם מחזיקים בנאמנות בנכסיו וכן בחובת הגילוי הנאות כלפי הציבור המוטלת עליהם בעקבות כך. מילוי חובת הגילוי הנאות יאפשר לציבור לשפוט, לבדוק ולבחון את פעולותיהם ובכך לאפשר שקיפות של עשייתם - כלפי הציבור, הכנסת והממשלה. דוחות מבקר המדינה הם כלי ראשון במעלה להגברת השקיפות, ולמבקר המדינה הוקנו מרב הכלים המאפשרים לו לבצע משימה זו.

מתוך כך מתעוררת דילמה - האם לאחר פרסום הדוח שבמסגרתו נחשפו הליקויים מסתיים תפקידו של מבקר המדינה? האם בכך מילא מבקר המדינה את האחריות המוטלת עליו על פי חוק ומכאן עוברת האחריות לתיקון הליקויים למבוקרים עצמם ולכנסת ולרגולטורים האחרים כמפקחים עליהם. מבקר המדינה, השופט (בדימוס) מיכה לינדנשטראוס, סבור כי בידי המבקר יש מגוון של כלים המאפשרים לו להמשיך ולפעול גם לאחר שהדוח פורסם והוצג, ויתרה מזו - מחובתו לעשות כן. למשל באמצעות דוחות מעקב חוזרים ונשנים, פרסום מאמרים, מפגשים עם גורמי שלטון, שיתוף פעולה עם "כלבי השמירה" השונים של הדמוקרטיה כמו התקשורת ועמותות ייעודיות; לדעתו המטרה העיקרית של ביקורת המדינה היא להמשיך ולהפעיל את הלחץ הציבורי הנדרש על מנת לקדם את תיקון הליקויים שהועלו בביקורת. כמו כן יש לכוון לחקיקה של חוקים חדשים ולעדכון של חוקים שכבר נחקקו, לרבות חוק מבקר המדינה, ובכך להגדיל את מגוון הכלים העומדים לרשות הכנסת ולרשות ביקורת המדינה לצורך אכיפה ובקרה.

2.  תרומה ישירה - תיקון ליקויים

תרומה ישירה של ביקורת המדינה באה לידי ביטוי בכך שלאחר פרסום הדוח נוקטים הגופים המבוקרים בתוך פרק זמן סביר פעולות לתיקון הליקויים שנחשפו בדוחות.

נדגים זאת למשל בכמה היבטים הנוגעים לשירות לאזרח בתחום בריאות הציבור:

(א)  השתתפות הציבור במימון תרופות - הדוח על "סוגיות בנושא השתתפות עצמית של מבוטחים בתשלומים עבור שירותי בריאות"  (בנושא זה עסק גם דוח קודם ) עמד, בין היתר, על עיוותים בשיטת הגבייה של ההשתתפות העצמית של המבוטחים שהנהיגה קופת החולים "שירותי בריאות כללית" בשנת 1998. בעקבות פרסום הדוח שינה משרד הבריאות בנובמבר 2008, באישור ועדת הכספים של הכנסת, את שיטת הגבייה של קופת החולים האמורה לשיטה המקובלת בשאר הקופות. תרומתו של הדוח הייתה בכך שהוא הביא למניעת פגיעה במבוטחים רבים של הכללית שזכו להוזלה ניכרת, של עשרות מיליוני ש"ח, במחירי התרופות שהם צורכים, והדבר תרם גם לשיפור באיכות חייהם ולהגברת יעילותו של הטיפול הרפואי בהם.

(ב)  אספקת אביזרים, תכשירים ואמצעים רפואיים למבוטחים - בעקבות פרסום הדוח על "סדרי הקצאת אביזרים רפואיים למבוטחים בקופות החולים"  זכו עשרות אלפי חולים להוזלה ניכרת במחירי הציוד הרפואי שהם זקוקים לו.

3.  תרומה עקיפה באמצעות שימוש של גורמים אחרים בדוחות הביקורת

לעתים פעולת הביקורת אינה נושאת פרי מיד ובמישרין; לא פעם נדרשת פעולה מתמשכת, המחייבת הירתמות של כוחות משותפים הפועלים לקדם את תיקון הליקויים - בכך נוצרת מעין קואליציה של אותם כוחות, שלכל אחד מהם עניין בקידומו של הנושא שנבדק, והמטרה המשותפת מביאה לאיגום כוחותיהם לשם תיקון הליקויים. מטבע הדברים שיתוף פעולה שכזה הוא מורכב, ועל כן בדרך כלל נדרש לצורך כך תהליך מתמשך וארוך עד להשגת היעדים, במלואם או בחלקם.

שיתוף הפעולה בין כמה גורמים נוצר למשל כאשר דוחות מבקר המדינה משמשים כחומר תשתיתי עבור בעלי עניין לצורכיהם ולקידום מטרותיהם; למשל עבור חברי כנסת, כאשר דוח חושף בפניהם נושאים הראויים לטיפול או כשדוח משמש בידיהם לקידום פעולתם באותו נושא; עבור חוקרים אקדמיים בתחום התמחותם כאשר הדוחות משמשים להם בסיס נתונים אמין; עבור אמצעי התקשורת אשר משתמשים בדוחות כבסיס למידע בפרסומיהם, וחשוב לא פחות - עבור ארגונים ועמותות המסתמכים על עמדות מבקר המדינה לשם קידום מטרותיהם, עבור גורמים המצטטים מתוך דוחות הביקורת בעתירות שהם מגישים לבתי המשפט וכן עבור שופטים המצטטים גם הם מתוך דוחות הביקורת בפסקי הדין שהם מוציאים. נביא להלן דוגמאות מתחום המשפט:

(א)  במסגרת עתירה שהוגשה בשנת 2002  ביקשו העותרים שבג"ץ יורה למשיבים בצו ביניים להימנע מהבאתם לארץ של עובדים זרים נוספים כל עוד הסדר הכבילה למעסיק תקף, בטענה כי הסדר זה פוגע פגיעה חמורה בזכויותיהם של העובדים הזרים. בפסק הדין עצמו הובאו ציטוטים מארבעה דוחות של מבקר המדינה . כלומר, בג"ץ הסתייע בדוחות הביקורת הן כמקור מידע אובייקטיבי והן כאסמכתה מבוססת המלמדת על מצבם הקשה של העובדים הזרים.

(ב)  במאי 2005 עתרה התנועה לחופש המידע נגד רשות החברות הממשלתיות ונגד הוועדה לבדיקת מינויים על פי חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975. בעתירה היא ערערה על פסק דין של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב שקבע, בין היתר, כי פרסום שמו של מועמד לתפקיד דירקטור או מנכ"ל בחברה ממשלתית, לאחר שמועמדותו נדחתה או נפסלה, הוא בגדר פגיעה בפרטיות לפי סעיף 2(9) לחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981, ועל כן גם אסור לפי סעיף 9(א)(3) לחוק חופש המידע, התשנ"J-1988. התנועה לחופש המידע טענה כי יש לפרסם את השמות כדי שעבודת הוועדה תהיה שקופה וכדי לסייע במאבק בנגע המינויים הפוליטיים. בפסק הדין הובאו ציטוטים רבים מדוחות מבקר המדינה המלמדים על הכוח הרב שבידי השרים אשר עלול להיות מנוצל שלא כדין. למשל, כך נאמר בפסק הדין האמור: "בידיהם של שרים אלה הופקד אם כן כוח רב, כלכלי ופוליטי. הניסיון כפי שעולה מהפסיקה ובעיקר מדוחות מבקר המדינה לאורך שנים, מלמד כי נעשה שימוש בכוח זה למינויים של מקורבים שונים לתפקידים בכירים בחברות ממשלתיות כאמצעי לבניית כוח ועוצמה פוליטי, על ידי יצירת מעגל מקורבים שתוגמלו היטב". בפסק הדין הוזכרו גם דוחות אחרים  אשר עסקו במינויים הפוליטיים ואשר הודגש בהם הצורך במאבק בתופעה.

(ג)  בדצמבר 2008, עתרה תנועת אומ"ץ לבג"ץ בבקשה שבית המשפט ייתן צו על תנאי המורה ליו"ר הכנסת דאז, ח"כ דליה איציק, להסביר מדוע אינה משתמשת בסמכות שמקנה לה חוק מימון מפלגות, התשל"ג-1973, כדי לחייב את מפלגת "חץ", המפלגה הציונית החילונית, ובכלל זה את ח"כ לשעבר אברהם פורז להשיב לקופת המדינה כספים בסך כ-5.6 מיליוני ש"ח שהתקבלו מהמדינה. העתירה התבססה, בין היתר, על דוח מבקר המדינה  שבמסגרתו נבדקו חשבונות הסיעות והמפלגות בבחירות לכנסת ה-17. על פי הדוח מפלגת "חץ" הייתה חייבת לקופת המדינה כ-6.2 מיליוני ש"ח. בדצמבר 2008 הגישה הכנסת, בצעד חריג, תביעה נגד "חץ" להשבת הכספים האמורים.

(ד)  הדוח על "מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות"  העלה ליקויים בעבודתה של הוועדה לבדיקת מינויים של דירקטורים לחברות ממשלתיות. בעקבות פרסום הדוח ובהתבסס עליו עתרה התנועה לאיכות השלטון בישראל לבג"ץ בדרישה לקבל צו על תנאי המורה לממשלה, בין היתר, להסביר מדוע ועדת איתור חיצונית שאין לה זיקה לשרים לא תבחן את המועמדות לכהונת דירקטורים. בתשובה לעתירה (בג"ץ 301/09). הודיעה המדינה כי תחל לפרסם באינטרנט את שמות המועמדים לכהונת דירקטורים לחברות ממשלתיות. צעד זה יאפשר דיון ציבורי בכישורי המועמדים בזמן אמת וימנע זיקות פסולות שלהם לפני המינוי או מחטפים לא ראויים.

4.  תרומה למינהל הציבורי

איתור ליקויים בפעילותו של המינהל הציבורי אינו מטרה לכשעצמה של ביקורת המדינה; הוא פועל יוצא של המטרה לשפר את המינהל הציבורי לטובת האזרח, החברה והמדינה. כשגוף מבוקר מכיר בליקויים שעלו ונוקט צעדים לתיקונם יש בכך משום הישג של הביקורת ואות להצלחתה. למשל: החלטת הממשלה ממאי 2009 ולפיה תמונה ועדת שרים שתבדוק את נושא מינוים של מנכ"לים למשרדי ממשלה ותגיש המלצות בעניין. הממשלה קיבלה החלטה זו בעקבות כך שבאחת מהחלטותיה הקודמות נקבעו דרישות לכישורי סף של מנכ"לים במשרדי ממשלה; יצוין ששתי ההחלטות האמורות התקבלו בעקבות דוח מבקר המדינה שעסק ב"מינוי מנכ"לים למשרדי הממשלה" , שהיה דוח מעקב אחר דוח קודם של מבקר המדינה ..

5.  המאבק בשחיתות והפגיעה בטוהר המידות

המאבק בשחיתות הוא נושא מרכזי שמבקר המדינה עוסק בו בשנים האחרונות והוא אף זכה להישגים ניכרים בתחום זה. נוסף על עצם החריגה מכללי מינהל תקין, הפגיעה בשוויון ולעיתים גם הפגיעה בחוק מתלווה לכך לא פעם הפגיעה של נושאי משרה בטוהר המידות. תופעה זו עלולה לגרום לערעור יסודות החברה בישראל ולהביא לכדי זילות של ערכים ומוסר חברתי. על כן חשוב מאוד להיאבק בתופעה ולנקוט כל אמצעי אפשרי כדי למגרה. חשיפת השחיתות הציבורית לפני הציבור עשויה לחזק את המאבק בה ולעורר בגורמי המינהל הציבורי חשש ממשפט הציבור, שכן יש בדוחות אלה תרומה לגיבוש ולחיזוק של עמדות הציבור ושל יכולתו להתנגד למעשי שחיתות ציבורית.

לא פעם הביאו דוחות מבקר המדינה לפתיחה של חקירות משטרה, להגשת כתבי אישום ואף להרשעה בדין. נדגיש כי ביקורת המדינה מייחסת חשיבות בראש וראשונה להרתעה וליכולת למגר מעשי שחיתות ציבורית; התרומה שלה היא בעיצוב נורמות של התנהגות שלטונית ראויה, או לפחות קידום הפנמתן של נורמות כאלה כדי שבעתיד הן יעוצבו; הגשת כתב אישום והרשעה בדין אינם יעדיו של מבקר המדינה, הן אך תוצאה נלווית של פעילותו.

נביא להלן דוגמאות להיבטים שונים בתחום השחיתות הציבורית שבהם עסקה הביקורת וכן להישגיה ולתרומתה בתחום:

(א)  יחסי הון-שלטון - היחסים הלא ראויים בין הון לשלטון הם היבט חשוב במלחמה בשחיתות הציבורית. לא מעט דוחות ביקורת חשפו יחסי הון-שלטון ובכך תרמו להגנה על זכויות הציבור ובהרתעת בעלי תפקידים ונושאי משרה מלנצל את מעמדם וליצור אפליה. הדוחות מלמדים על היעדר שקיפות והיעדר תום לב בפעולותיהם של גורמי שלטון במסגרת קשריהם עם בעלי הון.