כללי
1. ב-11.11.08 התקיימו בחירות ב-163 רשויות מקומיות. ב-31 רשויות מקומיות שלא נבחר בהן ראש רשות באותו מועד, התקיימו בחירות חוזרות ב-25.11.08.
2. 11 מבין הרשויות המקומיות האמורות הינן רשויות מקומיות ביהודה ובשומרון הבחירות בהן התקיימו בהתאם לתקנון המועצות המקומיות (יהודה והשומרון), התשמ"א-1981, שבו אומצו, בין היתר, הוראות חוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג-1993, בשינויים המחוייבים.
3. חוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ"ה-1965 (להלן - חוק הבחירות) קובע בסעיף 35(א), כי "רשאיות להגיש רשימת מועמדים אחת בלבד כל קבוצת בוחרים המונה 200 איש או שני אחוזים ממספר הבוחרים שבמידע הפנקס ביום הקובע כהגדרתו בסעיף 16 (א), הכל לפי המספר הקטן יותר, וכן כל סיעה של הכנסת, כל מפלגה וכל סיעה של המועצה היוצאת".
4. בחוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג-1993 (להלן - החוק) הוסדר המימון הממלכתי למשתתפות בבחירות לרשויות המקומיות שעליהן נמנות: סיעות, רשימות, סיעות בת ורשימות בת של סיעות אם וכן רשימות מועמדים משותפות.
בסעיף 1 לחוק הן מוגדרות, כלהלן:
"סיעה" - סיעה במועצת הרשות המקומית שבה ייערכו בחירות ואשר אושרה כסיעה כאמור בסעיף 25(א) לחוק הבחירות;
"רשימה" - רשימת מועמדים בבחירות למועצת עיריה או למועצה מקומית למעט למועצה אזורית, שאינה סיעה;
בדוח זה יכונו סיעות ורשימות כהגדרתן לעיל - סיעות מקומיות.
"סיעת אם" - כל אחת מאלה:
1. סיעה מסיעות הכנסת;
2. מפלגה - כהגדרתה בסעיף 1 לחוק הבחירות, דהיינו מפלגה אשר רואים אותה לעניין סעיף 2(א) לחוק כסיעה נפרדת ויש לה לפחות נציג אחד בכנסת.
"סיעת בת" - סיעה שמסרה עד 14 יום לאחר היום הקובע הודעה בכתב לשר הפנים המציינת כי היא סיעת-בת במועצת רשות מקומית ומי היא סיעת-אם שלה; הודעה זו תישא אישור של בא כוח סיעת-האם בכנסת; יכול שלסיעת-אם תהיה יותר מסיעת-בת אחת;
"רשימת בת" - רשימה המוגשת מטעם סיעה אם ברשות מקומית שבה אין לסיעה האם סיעת בת;
החוק מתייחס בסעיף 8 גם ל"רשימת מועמדים משותפת" שהיא רשימת מועמדים שהוגשה לפי סעיף 35 לחוק הבחירות על ידי שתי סיעות או יותר של המועצה היוצאת או הכנסת.
5. סיעות, העונות על תנאי החוק, זכאיות למימון ממלכתי. במקביל להסדרת המימון הממלכתי מוטלות על סיעות אלה הגבלות בקשר להוצאותיהן ולהכנסותיהן.
6. על פי סעיף 30(א) לחוק על מבקר המדינה לקבוע הנחיות לסיעות בדבר הדרך לניהול חשבונותיהן ועל פי סעיף 21(ג) לחוק על הסיעות לנהל את חשבונותיהן לפי ההנחיות האמורות ולרשום בהן את כל הכנסותיהן והוצאותיהן. מערכות החשבונות של הסיעות עומדות לפי סעיף 21(ד) לביקורת מבקר המדינה.
7. עד ליום 8.9.08 היו בתוקף הנחיות מימון הבחירות ברשויות המקומיות (ניהול חשבונות), התשנ"ג-1993 ולמן יום 9.9.08 נכנסו לתוקף הנחיות הרשויות המקומיות (מימון בחירות) (ניהול חשבונות), התשס"ח-2008 (להלן - ההנחיות).
8. לפי סעיף 22(א) לחוק "לא יאוחר מתום שלושה חדשים אחרי הבחירות ימסרו הנציגים של סיעת אם, סיעה, רשימה... למבקר המדינה את חשבונותיהם לתקופת הבחירות וכן דוח כספי לאותה תקופה; מבקר המדינה רשאי לקבל את החשבונות והדוח האמורים גם אם הוגשו באיחור אם הוא סבור כי מן הצדק לעשות כן." המועד האחרון למסירת החשבונות והדוחות הכספיים לבחירות הנדונות היה 25.2.09.
9. על פי החוק חובה על הסיעות לקיים את ההוראות שנקבעו בו, לנהל את חשבונותיהן על פי הנחיות מבקר המדינה ולהגיש למבקר המדינה את חשבונותיהן ואת הדוחות הכספיים שלהן במועדים שנקבעו בו. אף שאין החוק מחייב את משרדי לעשות כאמור, שלח משרדי בתקופת הבחירות מאות רבות של מכתבים לנציגי הסיעות המקומיות בהם פורטו חובות המוטלות עליהם בהתאם לחוק. כמו כן פרסם משרדי מודעות בעיתונות היומית המתייחסות להנחיות מבקר המדינה בנוגע לניהול החשבונות, הדיווח והגשת הדוח הכספי. משרדי אף פנה לסיעות המקומיות שלא הגישו את חשבונותיהן והדוחות הכספיים שלהן והעמידן על הוראות החוק בדבר השבת כספי המימון הממלכתי אם לא יוגשו הדוחות הכספיים. חרף פניות אלה הגישו סיעות מקומיות רבות את חשבונותיהן באיחור, וחלקן לא הגישום כלל למרות שהן זכאיות, עקרונית, למימון ממלכתי.
10. במענה לפניות משרדי טענו סיעות מקומיות רבות כי לא היו מודעות להוראות החוק וההנחיות ועל כן לא פעלו לפיהן. השתתפות סיעות מקומיות בתהליך הדמוקרטי של בחירות מטילה עליהן חובות שתכליתן, בין היתר, הגנה על השוויון ועל טוהר הבחירות. ליקויים במילוי החובות שהטיל המחוקק פוגעים לא רק בסיעות האחרות, אלא גם באמון הציבור. מי שלוקח על עצמו להתמודד בבחירות חייב לקחת על עצמו ללמוד את החוקים וההנחיות הרלוונטיים ולהקפיד לקיימם כנדרש.
11. לפי סעיף 23(א) לחוק על מבקר המדינה למסור ליושב ראש הכנסת, לא יאוחר מתום שמונה חודשים אחרי הבחירות לרשויות המקומיות, דוח בדבר תוצאות ביקורת החשבונות של הסיעות והרשימות שהשתתפו בבחירות. המועד האחרון למסירת הדוח הנוגע לבחירות האמורות היה 25.7.09.
12. לפי סעיף 23 (ב) לחוק ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת רשאית להאריך, לבקשת מבקר המדינה, את מועד מסירת הדין וחשבון הכספי.
13. כשלושה חודשים לאחר הבחירות לרשויות המקומיות התקיימו הבחירות לכנסת ה-18. סמיכות המועדים הטילה מעמסה כבדה על סיעות האם שאף התמודדו בבחירות לכנסת
ה-18 ואלה פנו אל משרדי בבקשה להגיש את חשבונותיהן והדוחות הכספיים שלהן באיחור. החלטתי כי מן הצדק להאריך את המועד להגשתם עד 16.8.09. במקביל אישרה ב-1.7.09 ועדת הפנים והגנת הסביבה את בקשתי להגיש את הדוח בדבר תוצאות ביקורת החשבונות של סיעות האם וסיעות הבת ב-3.1.10.
14. בהנחיות שתחילתן בספטמבר 2008 נקבעו לראשונה הוראות בדבר רישום כל הפעילויות הכספיות של סיעות מקומיות הנוגעות למערכת הבחירות שבהן הן משתתפות ולדיווח עליהן באמצעות מערכת ממוחשבת לניהול חשבונות ולדיווח הנמצאת באתר האינטרנט של משרד מבקר המדינה (להלן - המערכת הממוחשבת). בהנחיות גם נקבעה מתכונת הדוח הכספי שתגיש כל סיעה מקומית אשר יופק באמצעות המערכת האמורה. משרדי נערך מבעוד מועד להגשת תמיכה ומתן הסברים למשתמשים במערכת. במבחן המעשה, הוכחה אמינותה ויעילותה של המערכת הממוחשבת, אם כי כמו כל מערכת חדשה היא לא הייתה נקייה מתקלות. לא נעלם מעיני כי, בשל הראשוניות שבה, הטילה ההנחיה לניהול החשבונות והדיווח כאמור עומס על הסיעות המקומיות, שכן היה עליהן לשנות את מתכונת ניהול החשבונות לה הורגלו.
15. חלק ניכר מהסיעות המקומיות מסרו את חשבונותיהן והדוחות הכספיים שלהן באיחור, חלקן אף באיחור ניכר. חרף ההכבדה שנגרמה בשל כך על סיכום מלאכת הביקורת, החלטתי כי בנסיבות שנוצרו מן הצדק לקבל את החשבונות והדוחות הכספיים האמורים.
16. סיעות מקומיות רבות מסרו את תגובותיהן לטיוטת ממצאי הביקורת שהועברה להתייחסותן באיחור, חלקן ביקשו ארכה למתן התייחסותן. בנסיבות אלה ובכדי שלא אדרש לתת לסיעות אלה דוח שאינו חיובי, שמשמעו שלילה של השלמת המימון הממלכתי, סברתי כי מן הצדק לאפשר לסיעות אלה למסור את התייחסותן ולבחון את תשובותיהן. זאת על מנת למנוע פגיעה משמעותית בהן, למרות ההכבדה על סיום מלאכת הביקורת.
17. כ-40 מהסיעות המקומיות שהגישו למשרדי את חשבונותיהן לא מסרו לשר הפנים את ההודעה הנדרשת על פי סעיף 11(א) וסעיף 12 לחוק ועל כן לא היו זכאיות למימון הממלכתי. נוכח הוראות חוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות) (הוראות שעה), התשס"ט-2009, (להלן - הוראת השעה) שתחילתו ב-29.7.09 באפשרותן של הסיעות המקומיות האמורות למסור לשר הפנים את ההודעה תוך 30 יום מתחילתו של חוק זה ואז תהיינה זכאיות לקבל את המימון הממלכתי. קבלת המימון הממלכתי תשנה את מצבן הכספי של הסיעות המקומיות האמורות, דבר שיש לו השלכה על התייחסות משרדי לתוצאות ביקורת חשבונותיהן.
18. נוכח האמור בקשתי מוועדת הפנים והגנת הסביבה להאריך את המועד להגשת דוח משרדי בדבר תוצאות ביקורת חשבונותיהן של הסיעות המקומיות האמורות וזו נענתה לבקשתי והאריכה פעם אחת את המועד להגשת הדוח לגבי חלקן עד 12.8.09 ופעם נוספת לגבי חלקן האחר עד 26.8.09.
19. ב-12.8.09 הוגש ליושב ראש הכנסת דוח על תוצאות ביקורת החשבונות של 493 סיעות מקומיות; העתק מדוח זה נמסר לשר הפנים.
20. עתה מוגש ליושב ראש הכנסת דוח על תוצאות הביקורת של 1,089 הסיעות המקומיות הכולל בתוכו גם את תוצאות הביקורת על 493 סיעות שהדוח בגינן הוגש ב-12.8.09. הנתונים והממצאים שבדוח זה מתייחסים לכלל הסיעות המקומיות.
21. דוח זה אינו עוסק, אפוא, בביקורת של:
(א) חשבונות סיעות אם - שבהם כלולים חשבונות של סיעות הבת ושל רשימות הבת שלהן - שהדוח לגביהן יוגש על ידי על פי החלטת ועדת הפנים והגנת הסביבה ב-3.1.10;
(ב) חשבונות רשימות מועמדים משותפות שאחת ממגישותיהן הייתה סיעת אם, שהדוח לגביהן יוגש ביחד עם הדוח על סיעות האם. זאת, משום שיש לבדוק את חשבונותיהן במקביל לבדיקת חשבונות סיעות האם;
(ג) חשבונות של 21 סיעות מקומיות שהגישו למשרדי את חשבונותיהן והדוחות הכספיים שלהן שלא על פי הנחיות מבקר המדינה, כלומר שלא באמצעות המערכת הממוחשבת; חלקן אף חזרו והכינום, על פי דרישות משרדי, באמצעות המערכת הממוחשבת, אך הגישו אותם באיחור ניכר. החלטתי כי יש לקבל את החשבונות והדוחות הכספיים של סיעות אלה למרות אופן ניהולם והגשתם, אולם מאחר שלא היה סיפק בידי משרדי לבדוק דוחות כספיים אלה עד להכנתו של דוח זה,ומאחר שבשל הוראת השעה עדיין לא תמה הביקורת על כלל הסיעות המקומיות, החלטתי כי מן הצדק שהם ייבדקו לאחר הגשת דוח זה והדוח לגביהם יימסר במועד מאוחר יותר.
(ד) סיעות הזכאיות למימון על פי תוצאות הבחירות ואשר הגישו לאחרונה (עד מועד סגירת דוח זה) בקשה לקבלת מימון ממלכתי, בהתאם להוראת השעה .
22. (א) בדוח שעל מבקר המדינה למסור לפי החוק, עליו לקבוע אם הסיעות ניהלו מערכת חשבונות בהתאם להנחיות מבקר המדינה; אם הוצאות הבחירות שלהן היו בגבולות התקרה שנקבעה בחוק; ואם ההכנסות שקיבלו היו בגבולות שנקבעו בחוק.
(ב) בחוק נקבע, כי על סיעות האם והסיעות המקומיות למסור למבקר המדינה את חשבונותיהן ואת הדוחות הכספיים לתקופת הבחירות בצירוף חוות דעת של רואה חשבון בדבר תקינותם ושלמותם ובדבר ניהול מערכת חשבונות בהתאם להנחיות מבקר המדינה.
(ג) על כל סיעות האם והסיעות המקומיות ברשויות המקומיות, שמספר בעלי זכות הבחירה בהן עולה על 5,000, הוטל למנות רואי חשבון בעצמן ועל חשבונן.
(ד) ברשויות מקומיות שמספר בעלי זכות הבחירה בהן אינו עולה על 5,000 - על מבקר המדינה למנות רואה חשבון לבקר את חשבונותיהן של כל הסיעות המקומיות בהן. שכרם של רואי חשבון אלה משולם מאוצר המדינה. לפיכך מיניתי 41 רואי חשבון לביקורת חשבונותיהן של הסיעות מקומיות ב-49 רשויות מקומיות שמספר בעלי זכות הבחירה בהן אינו עולה על 5,000.
23. לפי סעיף 7(ב) לחוק, סיעה מקומית הזכאית למימון ממלכתי תקבל 85% מסכום המימון הממלכתי המגיע לה מיד לאחר פרסום תוצאות הבחירות. אם הדוח של מבקר המדינה חיובי, זכאית הסיעה המקומית לקבל את יתרת המימון הממלכתי (15%) מיד לאחר מסירת הדוח. כאשר מבקר המדינה קובע, כי הדוח אינו חיובי (מחמת אי-עמידה באחד משלושת התנאים האמורים) - מוטלת על הסיעה סנקציה כספית (להלן - סנקציה), המתבטאת בכך, ששר הפנים מורה כי יתרת המימון הממלכתי לא תשולם לה. למבקר המדינה שיקול דעת להמליץ לשר להקטין את הסנקציה הכספית בהתחשב באופי החריגה, בהיקפה ובנסיבות המקרה, כך שחלק מיתרת המימון ישולם בהתאם להמלצת מבקר המדינה.
24. החוק קובע כי ההוראות בדבר ניהול חשבונות, ביקורת חשבונות, הגבלת ההוצאות וההכנסות וביקורת מבקר המדינה חלות גם על סיעות מקומיות שלא קיבלו מימון ממלכתי, בין שלא ביקשו ובין שלא היו זכאיות לו מחמת שלא מילאו תנאים מוקדמים מסוימים הקבועים בחוק. כך גם חלה על כל הסיעות המקומיות חובת הגשת דוח כספי למבקר המדינה. אולם בחוק לא נקבעה סנקציה שתינקט בגין אי הגשת דוח כספי או בגין דוח שאינו חיובי על תוצאות ביקורת החשבונות של סיעה שאינה זכאית למימון ממלכתי. כבר הוער בעבר כי מן הראוי שהמחוקק ייתן דעתו לעניין זה , עוד הערתי, באשר לסיעות שלא הגישו למשרדי דוח כספי כי מן הראוי שמי שמעמיד עצמו לבחירה לתפקיד ציבורי, יפעל בהתאם לדרישות החוק, ובשקיפות מלאה וכי על המחוקק ליתן דעתו על סנקציה מתאימה במקרים כגון אלה.
25. בסעיף 7(ג) לחוק נקבע, כי אם הוצאות הבחירות של סיעה מקומית היו קטנות מהסכומים המגיעים לה לפי החוק, תוחזר היתרה לאוצר המדינה. הוראה זו משפיעה על היכולת להטיל על סיעה מקומית סנקציה בנסיבות מסוימות, אם הדוח בעניינה אינו חיובי. הסנקציה שנקבעה בחוק במקרה שדין וחשבון על תוצאות ביקורת החשבונות של סיעה אינו חיובי היא, כאמור, מניעת תשלום יתרת המימון הממלכתי, על פי הוראת שר הפנים. במקרים שהוצאות הסיעה המקומית היו נמוכות מ-85% מהמימון ממילא לא תגיע לה יתרת המימון הממלכתי ועל כן במקרים כאלה אין סנקציה נגד הסיעה המקומית. על כך כבר הוער בעבר , כי מן הראוי שהמחוקק ייתן את דעתו על כך.
מצב כזה היה לגבי חשבונותיהן של 10 סיעות מקומיות שנבדקו על ידי משרדי ושהדוח בעניינן אינו חיובי.
26. 191 סיעות מקומיות לא מסרו כלל למשרדי חשבונות ודוחות כספיים לתקופת הבחירות, חרף פניות חוזרות ונשנות. 49 מהסיעות המקומיות האמורות קיבלו מימון מאוצר המדינה. לפי החוק עליהן להחזיר את כל הסכומים שקיבלו בתוספת הפרשי עליית המדד.
27. 27 סיעות מקומיות מסרו דוח כספי לאחר 1.6.09 החלטתי, אמנם, כי מן הצדק לקבל את הדוחות הכספיים במועד כה מאוחר, למרות שבדיקתם לא נתאפשרה בפרק הזמן הקבוע בחוק. זאת, עקב התוצאה הקבועה בחוק, לפיה על סיעה מקומית שלא מסרה דוח כספי להחזיר את כל הסכומים שקיבלה על פי החוק, אך השתמשתי בשיקול הדעת שהחוק מתיר לי להפעיל, וקבעתי כי מסיעות מקומיות אלה תישלל מלוא יתרת המימון המגיעה להן, ששיעורה, כאמור, 15% ממלוא המימון. יצוין, כי גם אילו הסיעות היו מגישות את הדוח הכספי במועד ודינן היה לקבל דוח שאינו חיובי, הרי שלא ניתן היה לקבוע כי תישלל יתרת מימון ממלכתי מעבר ל-15%.
28. פרק שני של דוח זה עוסק, כאמור, ב-1,089 סיעות מקומיות שהשתתפו בבחירות, מהן: 834 מסרו למשרדי דוחות כספיים לתקופת הבחירות בצירוף חוות דעת של רואה חשבון,
ו-59 מסרו למשרדי תצהירים, שלא היו להן הכנסות והוצאות בתקופת הבחירות.
29. לגבי 329 סיעות מקומיות, שהדוח בעניינן אינו חיובי והן זכאיות למימון, קבעתי כי תישלל מהן יתרת המימון בשיעורים המפורטים לגבי כל סיעה מקומית בפרק ב' להלן.
30. כאמור, בנוגע ל-217 סיעות מקומיות, שהדוח בעניינן אינו חיובי אולם הן אינן זכאיות למימון - בין מחמת שלא זכו במספר הקולות הדרושים ובין מחמת שלא מילאו תנאים מוקדמים מסוימים הקבועים בחוק ובין שהוצאותיהן היו קטנות מהמימון המגיע להן מאוצר המדינה ולכן עליהן להחזיר את היתרה לאוצר המדינה - לא הטלתי סנקציה, שכן, אין משמעות לסנקציה שתוטל עליהן.
עיקרי הממצאים
31. תוצאות ביקורת החשבונות של הסיעות המקומיות נקבעו על פי הדוחות הכספיים שהן מסרו; חוות הדעת של רואי החשבון שבדקו את החשבונות שנמסרו במצורף לדוחות הכספיים; בדיקות ובירורים משלימים שעשו עובדי משרדי; השלמות, תיקונים והסברים של הסיעות; ותצהירים של נציגי הסיעות שהתקבלו כראיה לפי סעיף 21(ה) לחוק.
הנתונים והממצאים המפורטים בדוח זה להלן כוללים גם את אלו שנכללו בדוח שהוגש ליושב ראש הכנסת ב-12.8.09.
קיומן של הנחיות מבקר המדינה
32. כאמור, לפי החוק, על הסיעות לנהל את מערכת החשבונות שלהן בהתאם להנחיות.
(א) קבעתי ש-267 סיעות מקומיות לא קיימו חלק מההנחיות. הדבר התבטא בכך שהן לא ניהלו את מערכת החשבונות שלהן בהתאם להנחיות: לא כל ההוצאות וההכנסות נכללו בחשבונות; הועלו מקרים שלא הוצאו קבלות בגין תרומות שנתקבלו; לא דווח על חלק מהחזרי התרומות; בוצעו תשלומים במזומן בסכומים העולים על המותר; לא נפתחו חשבונות בנק שיוחדו להוצאות ולהכנסות מערכת הבחירות; בוצעו תשלומים שלא באמצעות חשבונות הבנק שהסיעות המקומיות הודיעו עליהם לפי סעיפים 11 ו-12 לחוק ונתקבלו תרומות שלא הופקדו בחשבונות בנק אלו; חסרו הזמנות והתקשרויות בכתב הנוגעות להוצאות שסכומן הכולל עולה על 1,700 ש"ח; לא נערכו הסכמים בכתב לגבי הלוואות שנתנו לסיעות בהם פורטו תנאי ההלוואות, שיעורי הריבית ומועדי ההחזר; לא נשמרו העתקי שיקים והעברות בנקאיות שהתקבלו כתרומה; לא נשמרו עותקים של כל הפרסומים שפרסמו הסיעות המקומיות.
(ב) לגבי כמה סיעות מקומיות העלתה הביקורת, כי הוצאות רבות לא נכללו במערכת החשבונות שלהן. מדובר בעיקר בהוצאות על פרסומי תעמולה, סקרים, שכירת כלי רכב וכנסים. יצוין, כי אין המדובר רק באי-קיום הנחיות מבקר המדינה, שכן, בשל היעדר הרישום לא ניתן לדעת מה היו מקורות המימון להוצאות אלה. עקב כך, לא יכולתי לקבוע אם הסיעות המקומיות האמורות עמדו בהגבלות הנוגעות לקבלת תרומות והתוצאה הייתה דוח שאינו חיובי.
הוצאות
33. על פי דיווחי הסיעות מקומיות הכלולות בדוח זה הסתכמו הוצאותיהן במערכת הבחירות ב-153,881,280 ש"ח.
34. החוק קובע תקרה להוצאותיהן של הסיעות המקומיות לפי נוסחאות המפורטות בו.
ראוי לציין, כי תקרת ההוצאות של סיעות מקומיות מחושבת לפי הסכום הגדול מבין שלוש חלופות המנויות בסעיף 15(א) לחוק, הקובע:
"לא תוציא סיעה או רשימה להוצאות הבחירות סכום העולה על הסכום הגדול מבין אלה:
(1) סכום העולה על 200% מסכום המימון שהיה מגיע לה על פי סעיף 7(א) אילו זכתה הסיעה במספר מנדטים השווה למספר חבריה במועצה היוצאת ביום הקובע;
(2) סכום העולה על 200% מסכום המימון המגיע לסיעה או לרשימה על פי סעיף 7(א);
(3) סכום העולה על 150% מסכום המימון שהיה מגיע לה על פי סעיף 7(א) אילו זכתה הסיעה או הרשימה בבחירות בשלושה מנדטים."
35. 15 סיעות מקומיות חרגו מתקרת ההוצאות המותרת על פי החוק בסכומים שבין 2,474 ש"ח לכ-289,623 ש"ח.
36. חלק מסיעות מקומיות כללו בחשבונותיהן הוצאות שקבעתי שהן אינן הוצאות בחירות כהגדרתן בסעיף 1 לחוק, ולפיכך החלטתי לגרוע מסך הוצאותיהן בתקופת הבחירות הוצאות אלו. חלק ניכר מההוצאות האמורות היו בגין מודעות וכנסי תודה לפעילים שהתקיימו לאחר יום הבחירות. כמה מהסיעות הוציאו סכומים ניכרים על כנסים כגון אלה, העולים על הסכומים שהוצאו עבור כנסים שנערכו בתקופת הבחירות, כך לדוגמא אחת הסיעות כללה בחשבונותיה הוצאות בסך 17,550 ש"ח בגין שני כנסים בתקופת הבחירות והוצאות בסך 36,382 ש"ח בגין כנס תודה לפעילים שהתקיים לאחר הבחירות. כאמור, לא הכרתי בהוצאות אלה, שכן לא למטרה זו מיועדים כספי מימון בחירות.
37. הביקורת העלתה מספר מקרים של הוצאות שהן בלתי סבירות בעליל, שאין שום קשר בינן ובין הבחירות. ביניהן אפשר למנות רכישה של פרופילי אלומיניום על ידי סיעה אחת בסכום של 4,000 ש"ח ורכישת חומרי בנין על ידי סיעה מקומית אחרת בסכום של 12,500 ש"ח. חלק מרכישות אלה היו למוצרי מזון ומכולת, המאפיינים משק בית ולא מטה בחירות. לרכישות אלה לא ניתן על ידי הסיעות המקומיות הסבר מתקבל על הדעת. לא לשם כך נועדו כספי מימון הבחירות לרשויות המקומיות ואין שום הצדקה לכך שהוצאות כגון אלה יושתו על הקופה הציבורית. אינני מכיר אפוא בהוצאות אלה. הדבר יבוא לידי ביטוי בחשבונות הסיעות.
38. תופעה נוספת שעמדתי עליה במהלך ביקורת ההוצאות היא, כי הוצאות שניתן לקשרן למימון הבחירות נעשו באופן בלתי ראוי ולא מתוך גישה של צמצום העלויות וחסכון בכספי ציבור, כפי שראוי שיהיה. כך למשל, למרות שמדובר בציוד שאמור לשמש תקופה קצרה, בחרו סיעות מקומיות ברכישת ציוד - כגון: ציוד מחשבים, ציוד לצילום, ציוד להקרנה ומזגנים - במקום בשכירת הציוד. יצוין כי במספר מקרים, נעשו הוצאות מסוג זה בשלב מאוחר של מערכת הבחירות, כאשר השימוש בציוד שנרכש היה לתקופה קצרה ביותר. אין ידוע מה נעשה בציוד זה בסוף תקופת הבחירות וקיים חשש שהוא מגיע לידים פרטיות על חשבון הקופה הציבורית ועל חשבון כספי תרומות שנועדו למימון מערכת הבחירות. עוד מצאתי הלוואות בריבית או בעמלה לא סבירה, החורגת במידה ניכרת מהמקובל במשק. על כן אני קובע כי אכיר בהוצאות מסוג זה כהוצאות בחירות רק באופן חלקי ויחסי לפי הערכת סבירותן ועל הרוכשים יהיה לכסות את יתרת ההוצאה מכיסם. על המחוקק לתת דעתו לסוגיה זו ולקבוע כללים ברורים לצמצום ההוצאות והעמדתן על כללי חיסכון ויעילות.
39. תופעה נוספת היא הגדלה מלאכותית של ההוצאות, מה שנהוג לכנות "ניפוח", באופן שניכר בעליל שלא היה צורך ממשי בהוצאה, אלא היא נעשתה כדי למצות את המימון הממלכתי המגיע ולא להחזיר עודפים לאוצר המדינה, או כדי להטיב עם מקורבים לסיעה המקומית. אני רואה תופעה זו באור שלילי. מי ש"מנפח" הוצאות פועל בחוסר תום לב ופוגע בכספי ציבור שהופקדו בידו בנאמנות. תופעה זו עולה כדי פגיעה בטוהר המידות. בעיקר אני רואה בחומרה מקרים בהם הסכומים ה"מנופחים" הגיעו לידיו של המועמד עצמו או מקורבים לו. במקרה אחד שילמה סיעה מקומית לקרוב משפחה של מתמודד לראשות עירייה סכום של 430,000 ש"ח עבור ניהול מטה בחירות. מנתונים שאסף משרדי עולה כי זהו סכום "מנופח" ביותר לעומת הסכומים ששולמו בגין שירותים דומים. במקרה אחר שילמה סיעה מקומית למפלגה שמטעמה התמודדה בבחירות סכום של 50,000 ש"ח שאותו הציגה כ"עמלה" בגין סכום של 250,000 ש"ח שהעמידה המפלגה לרשותה לתקופה של כחמישה חודשים. התמורה ששילמה הסיעה המקומית תמורת הכסף שהועמד לרשותה על ידי המפלגה מהווה, אפוא, 48% בחישוב שנתי, סכום זה מוגזם ביותר בנסיבות אלו ומצביע על "ניפוח" ההוצאה על מנת להעביר מכספי הסיעה המקומית למפלגה המקורבת לה. גם הוצאות אלו אינן מקובלות עלי ואכיר בהן רק באופן חלקי יחסי ולפי הערכת סבירות ההוצאה.
40. תופעה נוספת היא תשלום "דמי הצלחה" לספקים ונותני שירות, על פי תוצאות הבחירות. בחלק מהמקרים הסתכמו "דמי ההצלחה" בסכומים הגבוהים באופן ניכר מההוצאה המקובלת בגין התקשרויות דומות במערכת הבחירות לרשויות המקומיות. מעבר להפרת החובה לנהוג בריסון ובחיסכון בכספים שמקורם במימון ציבורי, אני רואה בעייתיות עקרונית בשיטת תמחור זו. התניית התמורה לנותן השירות בתוצאות הבחירות עשויה אמנם להוות תמריץ למאמץ ולפעולות חיוביות, אך בד בבד היא עלולה לפתוח פתח לתופעות שליליות, עד כדי חשש לשחיתות ולפגיעה בטוהר המידות. לכן, ככלל, אני סבור שראוי להימנע מהתניה כזו. מכל מקום, אף אם נקבל במקרים חריגים שיטת תמחור זו, "דמי ההצלחה" צריכים להבחן על פי כלל הנסיבות ולהיות בסכומים שלא יעברו את גבולות הסביר. על כן אני קובע כי אכיר בהוצאות כאלה כהוצאות בחירות רק במקרים חריגים וגם בהם, באופן חלקי ויחסי לפי הערכת סבירותן.
41 מימון הוצאות הבחירות על חשבון הקופה הציבורית נועד לאפשר הליך דמוקרטי תוך שוויון בין המתמודדים ושמירה על טוהר המידות. בביקורת נבדקים באופן פרטני חשבונות הסיעות ונבחנת השמירה על ערכים אלה. התופעות שתוארו לעיל - ובהן הוצאות בלתי סבירות בעליל, הוצאות בזבזניות, התניית התשלום בתוצאות הבחירות, "ניפוח" הוצאות והעברת כספי מימון מפלגות לידי המועמד עצמו או למקורבים לו - הינן תופעות חמורות שאין להתייחס אליהן בסלחנות. לא לשם כך נועדו כספים אלה ואינני מוכן לתת להוצאות מסוג זה גושפנקה. הדברים יבואו לידי ביטוי בפרוט החשבונות של הסיעות המקומיות.
הכנסות
42. על פי דיווחי הסיעות מקומיות הסתכמו הכנסותיהן למימון מערכת הבחירות ב-108,309,619 ש"ח מזה: 90,993,339 ש"ח - מימון ממלכתי מאוצר המדינה; 17,316,280 ש"ח - תרומות.
43. (א) לפי החוק, הסיעות המקומיות זכאיות למימון הוצאות הבחירות שלהם מאוצר המדינה, לפי נוסחאות ועל בסיס יחידת חישוב הקבועות בחוק.
(ב) לסיעות מקומיות מותר לקבל תרומות בין בחירות לבחירות מאדם ובני ביתנו הסמוכים על שולחנו בסכום מירבי של 5,000 ש"ח.
(ג) לסיעות מקומיות, אסור לפי החוק, לקבל תרומה: מתאגיד בין בארץ ובין חוץ לארץ; מאדם שאינו רשום במרשם האוכלוסין; בעילום שם ובכלל זה תרומה ממי שזהותו ומענו לא נבדקו ולא אומתו בידי מקבל התרומה;
(ד) על פי ההנחיות אסור לסיעות מקומיות לקבל תרומה במזומן בלא תצהיר שהתרומה ניתנה מכספו של התורם.
44. הכנסות של 156 סיעות מקומיות לא היו בגבולות האמורים בחוק, הדבר התבטא כמפורט להלן:
(א) 23 סיעות קיבלו 43 תרומות שהסתכמו ב-427,783 ש"ח מתאגידים.
(ב) 28 סיעות קבלו 89 תרומות, בסכומים העולים על 5,000 שקלים חדשים, שהסתכמו ב-862,134 ש"ח, מאת אנשים ובני ביתם הסמוכים על שולחנם.
(ג) 7 סיעות קיבלו 21 תרומות שהסתכמו ב-59,606 ש"ח מאת אנשים שאינם רשומים במרשם האוכלוסין.
(ד) סיעה אחת קיבלה תרומה בעילום שם שהסתכמה ב-17,000 ש"ח.
(ה) 40 סיעות קיבלו 345 תרומות במזומן שהסתכמו ב-879,387 ש"ח בלא קבלת תצהיר מהתורם שהתרומה היא מכספו הפרטי.
(ו) 106 סיעות לא נתנו הסברים מניחים את הדעת על מקור הכספים לכיסוי הגירעון.
גירעון
45. בדיקת החשבונות והדוחות הכספיים של הסיעות המקומיות העלתה, כי 174 סיימו את תקופת הבחירות בגירעונות כספיים. 37 סיעות סיימו את תקופת הבחירות בגירעון של יותר מ-100,000 ש"ח. הסיעה "ירושלים תצליח בראשות ניר ברקת" מירושלים סיימה את תקופת הבחירות בגירעון 4,246,133 ש"ח.
46. לגבי סיעות מקומיות שלא הציגו הסבר שהניח את דעתי בדבר המקורות הכספיים שמהם יכוסה הגירעון, קבעתי, כפי שנקבע בעבר כי בגירעון עצמו יש משום תרומה בניגוד לסעיף 16 לחוק. חלק מהסיעות הסבירו כי יכסו את הגירעון באמצעות תרומות העומדות בהגבלות שנקבעו בסעיף 16 לחוק וליוו את הסברם בתיעוד - העתקי שקים שהתקבלו כתרומות והתחייבויות של תורמים להעברת תרומות. קיבלתי את הסברם ובכוונתי לבדוק בעתיד את אופן כיסוי הגירעון בידי סיעות אלה.
47. חלק מהסיעות הסבירו כי בכוונת נציגי הסיעה ומועמדים מטעמה לממן את הגירעון מכספם הפרטי בסכומים עולים על גובה התרומה המרבית שנקבעה בחוק, כאשר אין בידי הסיעה לכסות את הגירעון באמצעות מקורות כספיים העומדים במגבלות החוק, או כאשר נציגיה מממנים את הוצאות הבחירות בסכומים העולים על סכום התרומה המירבי הנקבע בחוק, יש בכך תרומה אסורה. גם על עניין זה הוער בעבר , והוסבר מדוע לאור עקרון השוויון בבחירות, כיסוי הגירעון באמצעות מימון עצמי של נציגי הסיעה אינו עומד במגבלות ההכנסות המותרות.
48. עוד הערתי בעניין זה כי כדי להבהיר את העניין וכדי למנוע מכשלות בעתיד מן הראוי שהמחוקק ייתן את דעתו לעניין המימון העצמי באמצעות תוספת לחוק (בדומה לתוספת לסעיף קטן (ב2) לסעיף 16), שבה ייקבע כי לעניין התרומה המותרת אין הבדל בין תרומה מגורם חיצוני לסיעה או למועמד לבין מימון עצמי של נציגי הסיעה,ומועמדים, לרבות מועמדים בבחירות מיוחדות לראש רשות או לראש מועצה אזורית.
סנקציות
במסגרת שיקול הדעת שהופקד בידי לקביעת הסכום שיופחת מיתרת המימון הממלכתי וזאת על פי ס' 23(א) (ג) לחוק הבאתי בחשבון, בין היתר, את מידת החומרה של כל הפרה, את מספר ההפרות, את תדירותן, ההיקף הכספי שבו מדובר ואת הסברי הסיעות ונציגיהן.