כללי
ב-17.3.15 התקיימו הבחירות לכנסת העשרים. לפי סעיף 10(א) לחוק מימון מפלגות, התשל"ג-1973 (להלן - החוק), על נציגיה של סיעה או רשימת מועמדים (שייקראו להלן יחד - סיעה) למסור למבקר המדינה, בתוך שישה עשר שבועות מהיום שבו פורסמו תוצאות הבחירות, את חשבונותיה לתקופת הבחירות. תוצאות הבחירות פורסמו ב-25.3.15, ולכן היו נציגי הסיעות אמורים למסור את חשבונותיהן למבקר המדינה עד 15.7.15.
סיעות רבות פנו אל משרדי ואל הכנסת בבקשה למסור את חשבונותיהן ואת הדוחות הכספיים שלהן באיחור בנמקן את בקשותיהן בלוח הזמנים הקצר הקבוע בחוק.
בתוקף סמכותה לפי סעיף 10(ו) לחוק החליטה ועדת הכספים של הכנסת, פעמים מספר, בעקבות בקשות של סיעות שונות ובהסכמתי להאריך את פרק הזמן שנקבע להגשת חשבונות הסיעות לתקופת הבחירות לכנסת העשרים, בתחילה עד 1.11.15, בהחלטה נוספת עד 31.12.15 ובהחלטה שלישית מיום 10.2.16, עד 22.2.16.
סיעת יחד - העם אתנו בראשות אלי ישי (להלן - יחד) פנתה לוועדת הכספים בבקשה להארכה נוספת. ועדת הכספים בהחלטתה מיום 10.2.16 אישרה לסיעת יחד למסור את חשבונותיה לתקופת הבחירות עד ליום 31.3.16.
לפי סעיף 10(ב) לחוק, על מבקר המדינה למסור ליושב ראש הכנסת, בתוך 22 שבועות מקבלת החשבונות האמורים, דין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונות אלה. לאור הדחייה של מועדי מסירת הדוחות על ידי הסיעות, ולאחר שחלק ניכר מהסיעות פנו למשרדי בבקשה לקבלת ארכה למתן תגובתן על הממצאים שהועלו בביקורת, ובשל הרצון לאפשר לסיעות להגיב על ממצאי הביקורת ולטעון את טענותיהן לפניי או לפני עובדי משרדי, ראיתי לנכון לפנות לוועדת הכספים ולבקש את דחיית מועד מסירת הדוח ליושב ראש הכנסת. בתוקף סמכותה לפי סעיף 10(ו) לחוק החליטה ועדת הכספים לדחות ל-14.10.16 את מועד מסירת דוח מבקר המדינה על תוצאות ביקורת החשבונות לתקופת הבחירות לכנסת העשרים.
דין וחשבון זה עוסק בתוצאות ביקורת החשבונות לתקופת הבחירות לכנסת העשרים - שתחילתה ב-11.12.14 וסופה ביום הבחירות 17.3.15 (להלן - תקופת הבחירות), של 26 הסיעות שהשתתפו בבחירות, ואלו הן לפי סדר הא'-ב':
1. אור;
2. אלאמל ללתג'ייר - התקווה לשינוי (להלן - אלאמל ללתג'ייר);
3. הבית היהודי בראשות נפתלי בנט (להלן - הבית היהודי);
4. הירוקים;
5. הליכוד בהנהגת בנימין נתניהו לראשות הממשלה (להלן - הליכוד);
6. המחנה הציוני בראשות יצחק הרצוג וציפי לבני (להלן - המחנה הציוני);
7. הפיראטים - הפתק הלבן (להלן - הפיראטים);
8. הרשימה המשותפת (חד"ש, רע"מ, בל"ד, תע"ל) (להלן - הרשימה המשותפת);
9. הרשימה הערבית;
10. השמאל של ישראל (להלן - מרצ);
11. התאחדות הספרדים שומרי תורה תנועתו של מרן הרב עובדיה יוסף זצ"ל (להלן- ש"ס);
12. ובזכותן - חרדיות עושות שינוי (להלן - ובזכותן);
13. יהדות התורה והשבת, אגודת ישראל- דגל התורה (להלן - יהדות התורה והשבת);
14. יחד - העם אתנו בראשות אלי ישי (להלן - יחד);
15. יש עתיד בראשות יאיר לפיד (להלן - יש עתיד);
16. ישראל ביתנו בראשות אביגדור ליברמן (להלן - ישראל ביתנו);
17. כולנו בראשות משה כחלון (להלן - כולנו);
18. כולנו חברים- נ נח;
19. מגינים על ילדינו;
20. מנהיגות חברתית;
21. מפלגת כלכלה בראשות האחים גולדשטיין (להלן - כלכלה);
22. נבחרת העם הזמנית (להלן - נבחרת העם);
23. עלה ירוק - גאה בבחירה שלי (להלן - עלה ירוק);
24. פרח - שפע, ברכה, חיים ושלום - נץ המהפך בחינוך, דיור ושלום אמת (להלן - פרח);
25. שכירות בכבוד;
26. תומכי מפלגת הדמוקראטורה (להלן - דמוקראטורה).
שבע סיעות לא מסרו למשרדי את חשבונותיהן ואת הדוח הכספי לתקופת הבחירות ואלו הן: אלאמל ללתג'ייר, הירוקים, ובזכותן, כולנו חברים-נ נח, כלכלה, נבחרת העם ודמוקראטורה.
שבע סיעות - אור, הפיראטים, הרשימה הערבית, מגינים על ילדינו, מנהיגות חברתית, פרח ושכירות בכבוד - הגישו למשרדי תצהירים והצהרות ולפיהם לא היו להן הכנסות והוצאות במערכת הבחירות.
הסיעות אשר לא מסרו למשרדי את דוחותיהן הכספיים כאמור אינן משתתפות בחלוקת המנדטים ואינן זכאיות לפי החוק למימון ממלכתי מאוצר המדינה להוצאות הבחירות שלהן (להלן - מימון ממלכתי), כיוון ששיעור הקולות הכשרים שקיבלו היה קטן מ-1% מכלל הקולות הכשרים, שהוא לפי החוק תנאי סף לקבלת מימון ממלכתי. יש לציין כי סיעות שאינן זכאיות למימון ממלכתי מחויבות אף הן למסור את חשבונותיהן למבקר המדינה, אולם החוק אינו קובע סנקציה כלפיהן בשל אי-מסירת חשבונותיהן.
מבקר המדינה כבר הביע את דעתו בעבר כי מן הראוי שהכנסת תיתן את דעתה לצורך בתיקון הוראות החוק בעניין זה. עוד יוער בעניין הסיעות אשר לא הגישו דוח כספי למשרדי, כי אין להסכין לכך שמי שמעמיד עצמו לבחירה לתפקיד ציבורי, ובכלל זה סיעה אשר התמודדה בבחירות לכנסת, וייתכן שאף גייס כספים מהציבור לצורך כך, לא יפעל בהתאם לדרישות החוק ובשקיפות מלאה.
תוצאות הביקורת
משרדי בדק את חשבונותיהן של 12 הסיעות שמסרו את חשבונותיהן לתקופת הבחירות. תוצאות ביקורת החשבונות נקבעו בהסתמך על בדיקת חשבונות הסיעות בשיטות ביקורת מקובלות; חוות דעת של רואי חשבון; השלמות, תיקונים והסברים שמסרו הסיעות במהלך הביקורת והצהרות של נציגי הסיעות שהתקבלו כראיה לפי סעיף 9(ג) לחוק.
קיום הנחיות מבקר המדינה
לפי החוק, על כל סיעה לנהל את מערכת החשבונות שלה לפי הנחיות מבקר המדינה ולרשום את הכנסותיה ואת הוצאותיה לפיהן. הנחיות מבקר המדינה מפרטות את אופן ניהול מערכת החשבונות של הסיעות בכנסת ושל הסיעות והרשימות המשתתפות בבחירות, עריכת דין וחשבון כספי ואופן הדיווח למבקר המדינה.
שש סיעות ניהלו את חשבונותיהן שלא לפי הנחיות מבקר המדינה. ואלו הן: הבית היהודי, המחנה הציוני, הרשימה המשותפת, ש"ס, יחד ועלה ירוק.
הדבר התבטא בעיקר בכך ששתי סיעות (הבית היהודי ועלה ירוק) לא כללו במערכת החשבונות שלהן את מלוא הכנסותיהן והוצאותיהן, ולפיכך מערכת החשבונות לא שיקפה את כל פעולותיהן הכספיות.
ארבע סיעות (הבית היהודי, הרשימה המשותפת, יחד ועלה ירוק) לא שמרו בידיהן את מלוא האסמכתאות הנוגעות להתקשרויות עם נותני שירותים, כנסים, שכירת מטות בחירות, העסקת פעילים, דלק והוצאות אחרות, וחלק מהאסמכתאות שהציגו היו חלקיות בלבד. לפיכך לא ניתן היה לאמת את הוצאותיהן ואת המקורות ששימשו למימונן ולוודא כי מלוא הוצאותיהן נכללו בחשבונותיהן.
כמו כן, שלוש סיעות (הבית היהודי, המחנה הציוני וש"ס) כללו בחשבונותיהן הוצאות בלתי תקינות, בגין תשלום קנסות בסכומים ניכרים על תליית מודעות תעמולה בניגוד להוראות חוקי העזר של רשויות מקומיות שונות, ובכך השתמשו בכספי המימון הציבורי בניגוד למטרה שלשמה נועדו, כפי שאף קיבל ביטוי בקביעות מבקר המדינה בעבר.
תקרת ההוצאות
סעיף 7 לחוק קובע תקרות הוצאות לסיעות המשתתפות בבחירות לכנסת. כפי שכבר צוין בדוח על הבחירות לכנסת השמונה עשרה ובדוח על הבחירות לכנסת התשע עשרה, קיימות גישות שונות לחישוב תקרת ההוצאות של רשימת מועמדים שהוגשה על ידי יותר מסיעה אחת. לפי גישה אחת, יש לחשב את תקרת ההוצאות לכל סיעה בנפרד, ותקרת הוצאות הבחירות של הרשימה תהיה חיבור תקרות ההוצאה של כל אחת מהסיעות. גישה אחרת מציעה לחשב את תקרת ההוצאות של רשימת המועמדים כאילו הוגשה על ידי סיעה אחת שמספר חברי הכנסת הכולל שלה הוא כמספר חברי הכנסת של הסיעות שהגישו את הרשימה. נוכח הוראות החוק בנושא, יישום כל אחת מהגישות מוביל לתוצאה שונה לעניין גובה תקרת ההוצאות המותרת. לצורך הדוח הנוכחי, התקרה חושבה לפי חיבור תקרות של כל אחת מהסיעות המרכיבות את הרשימה- חישוב המיטיב עם סיעות כאלו.
אני חוזר וקורא למחוקק ליתן דעתו לסוגיה, נוכח התוצאות השונות של אפשרויות הפירוש השונות של החוק בנוסחו הנוכחי.
על פי הוראות סעיף 7 לחוק מחושבת תקרת הוצאות של סיעה לפי מספר חברי הכנסת שהיו לה ביום הקובע, כהגדרתו בחוק. בעקבות פרישת 11 חברי סיעת ישראל ביתנו מהסיעה המשותפת הליכוד - ישראל ביתנו ביום 9.7.14, חדלה הסיעה המשותפת מלהתקיים והתפצלה לסיעות הליכוד וישראל ביתנו. לאחר פרישתם של שני חברי כנסת מסיעת הליכוד נותרו לסיעת הליכוד ביום הקובע 18 חברי כנסת. לפיכך, על פי סעיף 7(ג)(3) לחוק, חושבה תקרת ההוצאות של הסיעה בהתחשב בכך שביום הקובע מנתה הסיעה 18 חברי כנסת.
הסיעה טענה שהסתמכה על קבלת מימון ממלכתי מאוצר המדינה כנגזר מ-20 חברי כנסת, וזאת למרות פרישת שני חברי כנסת מהסיעה, ועל כן טעתה לחשוב שתקרת ההוצאות מחושבת אף היא בהסתמך על 20 חברי כנסת. הסיעה ביקשה להתחשב בנסיבות המיוחדות של מקרה זה ולא להיצמד ללשון החוק, הקובעת תקרת הוצאות כמתואר.
אין בידי לקבל את טענות הסיעה, שכן החוק קובע במפורש כי התקרה מחושבת בהתאם למספר חברי הסיעה ביום הקובע, ועל כן אין לי אלא לקבוע כי הסיעה, אשר מנתה ביום הקובע 18 חברי כנסת בלבד, חרגה מתקרת ההוצאות הקבועה בחוק.
הכנסות
סעיף 8 לחוק אוסר על סיעה לקבל, במישרין או בעקיפין, תרומה מתאגיד, בין בארץ ובין בחו"ל, וכן על קבלת תרומה בעילום שם או ממי שזהותו ומענו לא נבדקו ולא אומתו. כמו כן נקבע בסעיף 8 לחוק כי סכום התרומה המירבי מאדם ובני ביתו הסמוכים על שולחנו לא יעלה על 1,000 ש"ח לשנה, ובשנה שבה מתקיימות בחירות - 2,300 ש"ח.
לגבי ארבע סיעות קבעתי שהן לא עמדו במגבלות הקבועות בחוק בעניין קבלת תרומות, ואלו הן: הבית היהודי, הליכוד, יחד וישראל ביתנו.
ארבע הסיעות השתמשו בהוצאות ששילמו אחרים לארגון וקיום של עצרת המחנה הלאומי, לרבות באמצעות נאום שנשאו מועמדיהן, כדי להשפיע על ציבור הבוחרים. בכך קיבלו תרומות שאינן עומדות בגבולות שנקבעו בחוק (בעניין השימוש בתשתיות של עצרת המונים כקבלת תרומה על ידי סיעה ראו להלן).
סיעת הבית היהודי השתמשה בתוצרים (פרסומים, סרטונים, מסרים ואלמנטים פרסומיים) של תעמולת בחירות בלי שנשאה בעלויות הכרוכות בהכנתם. לא זו אף זו, הועלה כי תוצרים אלה מומנו מכספי התרומות שקיבל יו"ר מפלגת הבית היהודי, במסגרת התמודדותו בבחירות המקדימות לראשות המפלגה, לרבות תרומות מחו"ל, כך שבדרך זו נהנתה הסיעה בצורה עקיפה מתרומות שאינן עומדות בגבולות שנקבעו בסעיף 8 לחוק.
נוסף על כך, נציגי סיעה זו השתתפו בכנס אשר מומן בחלקו בידי עמותה, ובכך קיבלו תרומה שאינה עומדת בגבולות שנקבעו בחוק.
ערבויותיה של סיעת יחד ששימשו להבטחת פירעון הלוואות שנטלה, חולטו בידי הבנקים המלווים, לאחר שהתברר כי אין ביכולתה של הסיעה לפרוע את ההלוואות שנטלה, מכיוון שהיא לא זכתה במנדטים. מאחר שסכומי הערבויות עלו על תקרת התרומה שרשאית סיעה לקבל מתורם יחיד, קבעתי כי הכנסות הסיעה לא היו בגבולות האמורים בסעיף 8 לחוק לעניין קבלת תרומות.
ב-11.3.14 הועלה אחוז החסימה בבחירות לכנסת מ-2% ל-3.25% מכלל הקולות הכשרים שנמנו בבחירות. לפי סעיף 2(א1) לחוק "סיעה או רשימת מועמדים שקיבלה בבחירות מספר קולות כשרים העולה על 1%, אך אינה משתתפת בחלוקת המנדטים לפי סעיף 81(א) לחוק הבחירות, זכאית לקבל הוצאות בחירות בשיעור של יחידת מימון אחת".
יוצא שלמרות העלאת רף הכניסה לכנסת, מימון הוצאות הבחירות המשולם לסיעה שלא השתתפה בחלוקת המנדטים נותר כשהיה - יחידת מימון אחת. עקב כך סיעה שקיבלה למשל 3% מן הקולות הכשרים - שיעור שעל פי הוראות החוק קודם התיקון היה בו כדי לזכות אותה במנדטים - כיום, מכיוון שלא עברה את אחוז החסימה, זכאית גם היא על פי הוראות החוק לקבל יחידת מימון אחת בלבד כבעבר, אף שמספר הקולות הכשרים שקיבלה קרוב מאוד לרף החדש שנקבע ומשקף למעשה תמיכה לא מבוטלת בקרב ציבור הבוחרים.
ניסיון העבר בכל הנוגע לסיעות אשר אינן זוכות במנדטים ואשר מסיימות את הבחירות בגירעון, מלמד כי אין בידיהן לכסות את גירעונן ולפרוע את חובותיהן לנושיהן.
מוצע כי המחוקק ייתן דעתו לנושא זה וישקול להעלות את שיעור מימון הוצאות הבחירות לסיעות שלא השתתפו בחלוקת המנדטים אך קיבלו בבחירות מספר קולות כשרים העולים על 1%, או למצער התקרבו לאחוז החסימה החדש. זאת על מנת לאפשר להן לכסות נתח גדול יותר מהוצאות מסע הבחירות שזכה לתמיכה לא מבוטלת בקרב הציבור ולשלם לנושיהן את הכספים המגיעים להם.
סיעות שניתן להן דוח חיובי
ארבע מ-12 הסיעות שהגישו למשרדי את חשבונותיהן ניהלו בתקופת הבחירות מערכת חשבונות לפי הנחיות מבקר המדינה, הוצאות הבחירות שלהן היו בגבולות האמורים בסעיף 7 לחוק, והכנסותיהן היו בגבולות האמורים בסעיף 8 לחוק. לפיכך ניתן לכל אחת מהן דין וחשבון חיובי על תוצאות ביקורת חשבונותיהן, הכנסותיהן והוצאותיהן בתקופת הבחירות. ואלו הן: מרצ, יהדות התורה והשבת, יש עתיד וכולנו.
פרטים על סיעות אלה ראו להלן.
סיעות שניתן להן דוח שאינו חיובי
אני קובע כי הדוח על חשבונותיהן של שמונה סיעות אינו חיובי. ואלו הן: הבית היהודי, הליכוד, המחנה הציוני, הרשימה המשותפת, ש"ס, יחד, ישראל ביתנו ועלה ירוק.
פרטים על סיעות אלה, ופירוט של עיקרי הממצאים, ראו להלן.
נושאים בעלי היבטים עקרוניים
בדיקת חשבונותיהן של הסיעות העלתה כמה נושאים עקרוניים, עליהם מצאתי לנכון להרחיב את הדיבור.
המשך קריאת הדוח בקובץ המצורף