פינוי יזום הוא אחת השיטות להגן על שלומה של אוכלוסייה באזור סכנה. הפינוי מאופיין על פי משכו ומטרותיו - פינוי לפרק זמן ארוך נועד להגן על התושבים, ופינוי לפרק זמן קצר נועד לאפשר להם לצאת להפוגה. במצבי חירום האחריות לשלום האוכלוסייה באזור הסכנה מוטלת על הממשלה, גופי החירום והביטחון והרשויות המקומיות.
בשל המתקפה המתמשכת על יישובי הצפון בזמן מלחמת לבנון השנייה (להלן - המלחמה) עזבו תושבים רבים את יישוביהם בעצמם ואחרים פונו על ידי גופים מתנדבים ותורמים פרטיים.
פעולות הביקורת
פינוי תושבים מאזורי סיכון בזמן חירום מחייב התארגנות מקדימה של הגופים הממלכתיים והרשויות המקומיות. נקבעו שני מצבים בהם יתבצע פינוי אוכלוסייה: במצב הראשון הגופים המוסמכים לכך מכריזים על הפעלת מערך המשק לשעת חירום (להלן - מערך מל"ח, מל"ח) ובעקבות כך מופעל מערך פינוי, סעד וחללים (להלן - מערך פס"ח, פס"ח); במצב השני מחליטה הממשלה להפעיל תכנית לפינוי תושבים למתקנים מוגדרים (להלן - תכנית שעת פינוי).
בחודשים ספטמבר 2006-מרס 2007 בדק משרד מבקר המדינה את ההיערכות של משרדי הממשלה והרשויות המקומיות לפינוי האוכלוסייה בזמן המלחמה ואת תהליכי הפינוי לסוגיו ברשויות המקומיות צפת, קריית שמונה, חצור הגלילית, עכו חורפיש ושלומי. כמו כן נבדקו תהליך קליטת המפונים בעיריות תל אביב, הרצליה ורמת השרון ופעילותו של מרכז השלטון המקומי.
עיקרי הממצאים
סוגי מצבי חירום המחייבים פינוי
התכניות לפינוי תושבים אינן נותנות מענה לתרחישים שונים, בייחוד בהתחשב בכך שחלק מהמתקנים שלפי התכניות נועדו לקליטת מתפנים נמצאו באזורים מופגזים וחלקם לא היו זמינים היות ונתפסו על-ידי תושבים שהתפנו באופן עצמאי.
בהוראות הקיימות לא נעשתה הבחנה בין פינוי לזמן ארוך לפינוי לזמן קצר או קצוב (להלן - רענון).
בזמן המלחמה לא הופעלו תוכניות הפינוי. שר הבטחון, שבהתאם להחלטת הממשלה לגבי תכנית שעת פינוי הוא השר שהאירוע שבגינו מתבקש הפינוי נמצא באחריותו, ובסמכותו להורות על פינוי באישור הממשלה, לא הביא בפני הממשלה ולאישורה את הצורך בפינוי אוכלוסייה.
הממשלה לא דנה ולא קיבלה החלטה מערכתית בעניין פינוי אוכלוסייה במהלך המלחמה כולה.
לדעת משרד מבקר המדינה בהתחשב בכך שעל פי החלטת הממשלה מנובמבר 2001 שר הביטחון מוסמך להביא בפני הממשלה הצעת החלטה על פינוי אוכלוסייה, ראוי היה ששר הביטחון יעלה את עניין הפינוי לדיון בממשלה, דבר שלא נעשה.
בתשובתו של משרד ראש הממשלה למשרד מבקר המדינה מ-26.4.07 נאמר כי "...שני הכלים המרכזיים לפינוי אוכלוסיה לא עמדו לרשותם של מקבלי ההחלטות, לא בשל הזנחה או רשלנות, אלא מסיבות אובייקטיביות. בעוד תכנית 'שעת פינוי' הפכה לא רלוונטית במצב בו כמחצית מהמדינה נמצאת תחת איום הטילים, הרי שפתרונות פס"ח תוכננו ונועדו לקליטת אוכלוסייה ללא קורת גג, אשר זהו לה הפתרון היחיד".
עוד צוין בתשובה, בין השאר, כי ראש הממשלה סבר שלא נכון להביא את סוגיית הפינוי ככללה לדיון יזום בממשלה. החלטה זו היא ללא ספק בתחום הפרורגטיבה של ראש הממשלה. ראש הממשלה היה ועודנו בדעה, כי לפינויים של מאות אלפי תושבים מהצפון תהיה משמעות שלילית ביותר.
היות שבזמן המלחמה התבצעה עזיבה המונית של תושבים מהצפון וארגונים פרטיים פעלו להוצאת התושבים מאזורי הסכנה, ראוי היה שהממשלה תעלה את עניין פינוי האוכלוסייה לדיון במסגרת הערכת המצב הכוללת הנוגעת לעורף.
בתשובתו של משרד ראש הממשלה למשרד מבקר המדינה צוין, כי "משרד ראש הממשלה מסכים עם מבקר המדינה כי היקף ואיכות פתרונות הקליטה שהוכנו עד כה אינו הולם את מגוון הצרכים במצבי לחימה. ראש הממשלה הורה למשרד הביטחון לקיים עבודת מטה בנושא פינוי/ריענון".
בזמן המלחמה הוציאו הרשויות המקומיות שבאזורי הסיכון את התושבים לרענון של יום או כמה ימים במרכז הארץ או בדרומה, והדבר התאפשר בעיקר בזכות פעילותם של מוסדות וולונטריים וארגונים ללא כוונת רווח ובזכות מענה אד הוק של גופים ממלכתיים וכספי תרומות (ראו בפרק פעילות הגופים התורמים וההתנדבותים והתיאום בינם ובין רשויות השלטון בעת המלחמה).
בתשובת משרד ראש הממשלה צוין עוד, כי בשבוע השלישי למלחמה פנה מנכ"ל משרד ראש הממשלה, למשרד התיירות שייקח על עצמו לנהל את פעולות הרענון ובמקביל מימן וייצר פתרונות לאירוח בבתי מלון בסובב כינרת, טיול בארץ והקמת מאהל גדול בגני התערוכה בתל-אביב ופארק אוהלים בפארק אשכול.
לדעת משרד מבקר המדינה נוכח מספרם הרב של המתפנים כבר בשבוע הראשון של המלחמה היה ראוי להורות על סיוע לרשויות המקומיות בפינוי האוכלוסייה מתחומן בשלב מוקדם יותר.
הכנת מערך פס"ח ברשויות המקומיות
תדירות הביקורת שעשתה רשות פס"ח ברשויות המקומיות בעניין היערכותן למצב חירום הייתה נמוכה מהנדרש. לדוגמה, בעיריית קריית שמונה ובמועצה המקומית שלומי לא נעשתה כל ביקורת בשלוש השנים שקדמו למלחמה.
על רשות פס"ח עליונה לקיים את הנוהל שהיא עצמה הכינה ולעשות ברשויות המקומיות בעת שגרה תרגולים ובדיקות בעניין ההיערכות למצב חירום בתדירות שקבעה.
בביקורת שעשתה רשות פס"ח עליונה לאחר המלחמה בחודשים נובמבר-דצמבר 2006 ובינואר 2007 ברשויות המקומיות חצור הגלילית, נצרת, נצרת עילית, שלומי, נהריה, מטה אשר, טבריה וקריית שמונה נמצאו ליקויים במערך פס"ח בכל הרשויות שנבדקו.
על ראשי הרשויות המקומיות לפעול להכשרת מערך פס"ח לפי הנחיות רשות פס"ח עליונה.
טיפולן של הרשויות המקומיות בפינוי
עיריית קריית שמונה: העיר מונה כ-22,000 תושבים. על פי נתוני העירייה, בזמן המלחמה עזבו את העיר כ-75% מהתושבים לפרקי זמן שונים, חלקם התפנו בכוחות עצמם וחלקם פונו על-ידי גופים שונים.
לעירייה נוהל מוקד תיאום פינוי ומפונים שעודכן בנובמבר 2003 במסגרת נוהלי חירום שהכינה העירייה למצבי חירום.
אף שבעשרת הימים הראשונים למלחמה עדיין לא נפלו רקטות בקריית שמונה העירייה לא הייתה ערוכה לקיום הנוהל שהיא עצמה קבעה, ואף לא פעלה ליישומו בתקופה שבין תחילת המלחמה (12.7.2006) לבין נפילת הרקטות על העיר. מוקד תיאום פינוי ומפונים הופעל רק ב-9.8.06, שלושה שבועות לאחר פרוץ המלחמה. לא הועמדו לרשות בעלי התפקידים הציוד והעזרים המצוינים בנוהל.
מאחר שהעירייה לא הייתה ערוכה במועד לפינוי תושביה בזמן המלחמה התעורר צורך להסדיר בדחיפות את הפינוי, וגורמים פרטיים ומוסדות וולונטריים התגייסו לטפל בפינוי, במקום העירייה או בשיתופה. חלק מהמשפחות ניצלו הזדמנויות ליציאות חוזרות ונשנות לצורכי רענון ואילו משפחות אחרות לא יצאו לרענון כלל.
עיריית צפת: העיר מונה 30,000 תושבים. על פי נתוני העירייה, בזמן המלחמה פונו 3,000 תושבים לפרקי זמן ארוכים על ידי העירייה והחברה למרכזים קהילתיים בצפת בע"מ בסיוע תרומות, וכ-10,000 תושבים פונו לפרקי זמן קצרים של יום עד שלושה ימים. על פי הערכותיה של העירייה, בשבוע השלישי למלחמה נותרו בעיר כ-7,000 תושבים.
העירייה לא ניהלה רשימות מסודרות של תושבים שהתפנו באמצעותה, ועל כן לא היה ניתן לאתר משפחות שזכו ביציאות חוזרות ונשנות לרענון או לחלופין משפחות שעדיין לא זכו לצאת לרענון.
רק ב-10.8.06, כינסה העירייה ועדה בה הוחלט לפי אילו אמות מידה יפונו התושבים לרענון.
המועצה המקומית שלומי: המועצה מונה כ-6,000 תושבים, ועל פי הערכותיה כמחציתם פונו בזמן המלחמה.
ארגונים ותורמים פרטיים פנו ישירות לתושבים בהצעה לפנותם, בלא להודיע על כך למועצה. מאחר שכמה גופים טיפלו בפינוי התושבים בנפרד וללא תיאום, חלק מהמשפחות יצאו לרענון יותר מפעם אחת ואילו אחרות לא יצאו כלל, ובשל כך חשו חלק מהתושבים מקופחים.
המועצה המקומית חצור הגלילית: המועצה המקומית חצור הגלילית מונה כ-5,300 תושבים. מנתוני המועצה עולה כי פונו באמצעותה כ-3,000 תושבים לרענון של כמה ימים.
בזמן המלחמה המרכז הקהילתי "אוהל משה" ומחלקת החינוך במועצה פינו משפחות בלי תיאום ביניהם, וחלק מהתושבים ניצלו את המצב ויצאו פעמיים או יותר לרענון.
אימוץ רשויות מקומיות ושיפוי הרשויות המאמצות
71 רשויות מקומיות ממרכז הארץ ומדרומה אימצו 68 רשויות מקומיות שהיו נתונות לאיומי הרקטות וסייעו להן במגוון דרכים.
הרשויות המאמצות העלו לפני משרד הפנים את התלבטותן בדבר החוקיות של ניצול הארנונה ששילמו תושביהן לטובת תושבי רשויות מקומיות אחרות בלא ששופו על כך.
ראוי, כי משרד הפנים יבחן פתרונות לבעיות הנוגעות לשיפויין של רשויות מקומיות מאמצות בגין ההוצאות שנגרמו בשל פעולות אימוץ.
סיכום והמלצות
המלחמה המתמשכת חייבה לטפל בפינוים של תושבים רבים ששהו באזורי הסיכון . תכניות הפינוי שהכינה הממשלה לא הופעלו, חלק מהתושבים התפנו בעצמם וחלק פונו בסיוע גופי שלטון מרכזי ומקומי וגופים מתנדבים.
התכניות הקיימות לפינוי לא היו מעשיות וברות ביצוע; תוכניות שעת פינוי ופתרונות פס"ח לא היו רלוונטיים במצב בו כמחצית המדינה נמצאה תחת איום הרקטות.
מן הראוי שהשלטון המרכזי בשיתוף השלטון המקומי יפיקו לקחים מאירועי המלחמה ויבחנו את מכלול הפתרונות הנדרשים לפינוי בחירום על יסוד המגבלות שנחשפו בתחום זה.
על ממשלת ישראל להכין תוכנית המספקת פתרונות פינוי מידיים לאוכלוסייה הנמצאת באזורי סיכון, שתוכל לספק די הצורך מקומות קליטה שניתן יהיה להפעילה במצבי חירום כגון בשעה שמוכרז "מצב מיוחד בעורף ", וייקבעו בה הגופים האחראים להפעלת מערך ההיסעים, לפינוי האוכלוסייה ולתיאום בין הגופים הממלכתיים לבין הרשויות המקומיות.
ראוי שבמסגרת היערכותן של הרשויות המקומיות לפינוי אוכלוסייה בעת חירום הן יכינו בשיתוף עם משרד הפנים נוהל פינוי המגדיר את תפקידו של כל גורם בתהליך הפינוי, דרך ביצוע הפינוי על-ידי הרשות המקומית, לרבות תיעדוף סוגי האוכלוסיות המיועדות לפינוי, והכנת מערך ממוחשב לניהול מעקב וקשר עם המתפנים.
ככל שמדובר בפינוי תושבים באזורי סיכון, בעיקר בעיתות בהן לא מופעלות תוכניות הפינוי הממלכתיות, נודעת חשיבות רבה לשיתוף הפעולה בין הרשויות המקומיות לבין הגופים התורמים וההתנדבותיים. התיאום בין גורמים אלה, עשוי להגביר את היעילות והאפקטיביות של פעולות בתחום זה, ולהבטיח הקצאת משאבים למקומות הנזקקים לכך. ראוי כי הרשויות המקומיות יגבשו נוהל עבודה עם הגופים ההתנדבותיים.
לאור פעילות החברה למתנ"סים והמתנ"סים המקומיים, במהלך המלחמה בתחום הפינוי, מן הראוי לשקול שילובם במערך החירום ולשתפם בהכשרות ובתרגולים במטרה שיסיעו בפינוי האוכלוסייה במצבי חירום.