בעת מלחמת לבנון השנייה (להלן - המלחמה) פעלו בצפון הארץ מאות גופים "חוץ-ממסדיים", בהם ארגוני החברה האזרחית הידועים גם כארגוני המגזר השלישי, ארגונים מן המגזר העסקי וכן מאות בני אדם בעלי רצון טוב שפעלו בהתנדבות (להלן - הגופים התורמים וההתנדבותיים) . פעילותם של הגופים האלה התמקדה בשלושה תחומים עיקריים: מתן תרומות כספיות; אספקת מזון וציוד; ארגון קייטנות לילדי תושבי הצפון ופינוי תושבים להתרעננות במקומות אירוח במרכז הארץ ובדרומה.
פעולות הביקורת
בחודשים ספטמבר 2006 - מרס 2007 בדק משרד מבקר המדינה את פעילות הגופים התורמים וההתנדבותיים בעת המלחמה ואת התיאום בינם ובין רשויות השלטון - משרדי הממשלה והרשויות המקומית. נבדקו הנושאים האלה: היקף פעילותם של הגופים התורמים וההתנדבותיים ומאפייניה; פעילותם של הגופים האלה בתחומים שבאחריות רשויות השלטון; היערכות רשויות השלטון לפעילות מתואמת עמם בעת חירום; התיאום וההכוונה של פעילותם במישור הלאומי ובמישור המוניציפלי והשימוש שעשו הרשויות המקומיות בתרומותיהם; פעילות גופים תורמים והתנדבותיים בקרב יחידות וחיילים בצה"ל.
הבדיקה נעשתה במשרד ראש הממשלה ובשבע רשויות מקומיות: עיריות טבריה, נהריה, צפת וקריית שמונה, המועצות המקומיות מר'אר ושלומי והמועצה האזורית מרום הגליל (להלן - הרשויות המקומיות שנבדקו). כמו כן התקיימו פגישות עם בעלי תפקידים בכירים ב-15 גופים תורמים והתנדבותיים, ציבוריים ופרטיים שפעילותם הכוללת הייתה נרחבת ביותר והקיפה את מרבית תחומי הסיוע ומספר רב של רשויות מקומיות.
התברר כי בידי רשויות השלטון לא היה מידע מפורט על פעילותם של הגופים התורמים וההתנדבותיים בזמן המלחמה, היקפה ומאפייניה. לפיכך ריכז משרד מבקר המדינה מידע על פעילותם של כ-330 גופים כאלה שפעלו בעת המלחמה . לפי המידע שהתקבל מהגופים התורמים וההתנדבותיים השווי הכולל של תרומותיהם בכסף ובשווה כסף נאמד בקרוב למיליארד ש"ח.
עיקרי הממצאים
1. פעילות הגופים התורמים וההתנדבותיים בתחומים שבאחריות רשויות השלטון: מממצאי הביקורת עולה שחלק ניכר מפעילותם של הגופים התורמים וההתנדבותיים נעשתה בתחומים שהטיפול בהם מצוי באחריות רשויות השלטון הממלכתי והמקומי, לאחר שמצאו כי הרשויות לא עשו די למילוי צורכי התושבים באותם תחומים.
(א) אספקה וחלוקת מזון: אף שהרשויות המקומיות הן האחראיות לאספקת מזון לאוכלוסייה השוהה במקלטים, רשויות מקומיות בצפון לא עשו את פעולות ההיערכות שנקבעו בנוהלי החירום הרלוונטיים . עקב כך הן לא היו ערוכות בעת המלחמה לחלוקת מזון לאלפי תושבים, ועיקר הטיפול בחלוקת המזון לתושבי הצפון ששהו במקלטים נעשה בידי גופים תורמים והתנדבותיים. גופים אלה מימנו את עלות המזון וגם סיפקו בדרך כלל את האמצעים הלוגיסטיים וכוח האדם הנחוצים לחלוקתו.
(ב) פינוי תושבים: ככלל, האחריות לפינוי אוכלוסייה מאזורים מותקפים מוטלת על הממשלה, אולם הפינוי מחייב החלטת ממשלה. מאחר שהממשלה לא החליטה על פינוי אוכלוסייה מהצפון בימי המלחמה, אך רבים מתושבי הצפון ביקשו למצוא מפלט באזורים אחרים בארץ, בין היתר כתוצאה מפתרונות מיגון חסרים, עסקו הגופים התורמים וההתנדבותיים בחלק ניכר מפעולות הפינוי.
(ג) מקלטים: הרשויות המקומיות גם נושאות באחריות להכנת המקלטים ולתחזוקתם. המקלטים הקיימים, הציבוריים והפרטיים, אינם ערוכים לשהייה ממושכת בהם משום שנבנו לפי תפיסה שנקבעה בראשית שנות המדינה, ולפיה מקלט ישמש מקום מסתור לשעות אחדות עד יומיים-שלושה בלבד. במהלך ימי הלחימה בצפון נאלצו רבים מתושבי הצפון לשהות במקלטים זמן רב בימי הקיץ החמים, והתעורר צורך דחוף לספק למקלטים פריטי ציוד כדי להקל את השהייה בהם. הגופים התורמים וההתנדבותיים נרתמו לסייע גם בעניין זה.
בחינת תחומי פעילותם של הגופים התורמים וההתנדבותיים בעת המלחמה והיקפה מול תפקוד רשויות השלטון באותם תחומים מלמדת שפעילות זו היה בה כדי לפצות, ולו באופן חלקי, על מחדלי רשויות השלטון, שלא היו ערוכות לספק מענה הולם לצורכי אוכלוסיית הצפון בימי המלחמה.
2. היערכות משרדי הממשלה לפעילות מתואמת עם הגופים התורמים וההתנדבותיים: הגופים הממשלתיים לא נערכו כראוי מבעוד מועד לתיאום ולהכוונת פעילות הגופים התורמים וההתנדבותיים. לא נעשה תיאום מוקדם, על סמך מיפוי צרכים בסיסי, בנוגע לתחומים העיקריים שמומלץ שהגופים התורמים וההתנדבותיים יפעלו בהם כדי להשלים את הפעולה העיקרית של הגופים הממלכתיים שנועדו לטפל באוכלוסייה בעת חירום. עקב כך נפגעה אוכלוסיית הצפון שכן הגופים התורמים וההתנדבותיים לא יכלו במקרים רבים לספק את צורכיהם, ביעילות ובאפקטיביות המרביות על אף המשאבים הרבים שהקצו לכך.
3. היערכות הרשויות המקומיות לפעילות מתואמת עם הגופים התורמים וההתנדבותיים: בנובמבר 2002 הוציא המטה הארצי של מל"ח נוהל בין-משרדי שנושאו ארגון הפעלת מתנדבים ברשות המקומית בעת חירום, ועל פיו יש להקים בכל רשות מקומית מערך התנדבות הכולל בין היתר לשכה להכוונת מתנדבים שאחד מתפקידיה יהיה תיאום בין ארגוני מתנדבים. הביקורת העלתה כדלקמן:
(א) במרבית הרשויות המקומיות שנבדקו לא הוקם המערך הארגוני הנדרש בנוהל האמור, ולא הוקמו בהן לשכות התנדבות.
(ב) בכללים שנקבעו לתפקודן של הרשויות המקומיות בעת חירום לא הייתה התייחסות ממשית לנושא היערכותן של הרשויות לפעילות מתואמת עם הגופים התורמים וההתנדבותיים בעת חירום.
(ג) הרשויות המקומיות שנבדקו לא נערכו היערכות מוקדמת לפעילות מתואמת עם הגופים התורמים וההתנדבותיים בעת חירום.
4. פעילותם של גופים תורמים והתנדבותיים למען יחידות וחיילים בצה"ל: חלק מהגופים התורמים וההתנדבותיים סייעו בימי המלחמה גם ליחידות וחיילים בצה"ל. הסיוע ניתן בדרך כלל בעקבות פניות ישירות של מפקדים וחיילים שהצביעו על מחסור בציוד מבצעי, במזון ואף באמצעי לחימה. בפועל, הגופים האמורים תרמו ליחידות בצפון אלפי פריטים, ובהם ציוד רפואי חיוני להצלת חיים, ציוד מבצעי ואמצעי לחימה.
5. הכוונת פעילותם של הגופים התורמים וההתנדבותיים במישור הממלכתי ובמישור המקומי ותיאומה: היקף פעילותם של הגופים התורמים וההתנדבותיים בימי המלחמה, השטח הנרחב שבו התקיימה, והעובדה שחלק ניכר ממנה היה סיוע לתושבים שישבו באלפי מקלטים בעשרות רשויות מקומיות חייבו פעולות תיאום והכוונה במישור הממלכתי ובמישור המקומי.
לפי הנחיית ראש הממשלה, החל משרדו להפעיל ב-25.7.06, כשבועיים לאחר תחילת המלחמה, מרכז ניהול לאומי, שעל פי הגדרת מנכ"ל המשרד נועד, בין היתר, לרכז ולתאם את מתן הסיוע לתושבי הצפון. נמצא כי פעילותו של מרכז הניהול בכל הנוגע לתיאום פעילותם של הגופים התורמים וההתנדבותיים הייתה מצומצמת, וכי הוא לא היה ערוך לתאם ולכוון את פעילותם של מאות הגופים שפעלו בצפון, ופעמים רבות לא הייתה התאמה בין הפעולות שעשו הגופים התורמים וההתנדבותיים ובין צורכי האוכלוסייה.
בבחינת פעולות התיאום וההכוונה שעשו הרשויות המקומיות שנבדקו בכל הנוגע לפעילות ההתנדבותית נמצאו רוב הכשלים שנמצאו במישור הממלכתי.
הליקויים העיקריים ברשויות המקומיות בכל הנוגע לתיאום פעולות הגופים התורמים וההתנדבותיים היו היעדר מידע על גופים אלה, אי-מיפוי הצרכים והיעדר הכוונה של פעילות הגופים. ההיערכות הלקויה של הרשויות הייתה אחת הסיבות לכך שחלק מהגופים התורמים וההתנדבותיים בחרו לסייע לתושבים ישירות, בלי לפנות אליהן.
6. טיפולן של הרשויות המקומיות בתרומות שקיבלו: נמצא כי בשל היעדר תכנון והכנה מוקדמים לא היו הרשויות המקומיות שנבדקו ערוכות לקלוט אלפי פריטי ציוד ומנות מזון שתרמו לתושבי הצפון אנשים פרטיים וגופים תורמים והתנדבותיים, לרשום פריטים אלה, לאחסנם ולחלקם באופן מושכל, ועקב כך לא נוצלו התרומות ניצול מיטבי לטובת האוכלוסייה.
(א) לא תמיד הקפידו הרשויות שנבדקו על רישום מסודר ודקדקני של הפריטים שנתרמו, הפריטים שחולקו והפריטים שנותרו - כמתחייב מכללי מינהל תקין ומכמותם וערכם של הפריטים. עקב כך לא היה אפשר לפקח על הנעשה בתרומות, וממילא נפגעה היכולת לברר עשרות תלונות שהתקבלו על חלוקה לא שוויונית של תרומות, לרבות חלוקה למקורבים, על אי-התאמה בין הפריטים שחולקו ובין הצרכים, ואף על גניבת פריטים.
(ב) קליטה של אלפי פריטים, בכללם מכשירי חשמל, כגון טלוויזיות ומזגנים, דורשת מקום מתאים לאחסונם וכוח אדם מיומן לטיפול בהם. נמצא כי מרבית הרשויות המקומיות שנבדקו לא היו ערוכות כיאות לאחסון הפריטים שנתרמו להן.
(ג) פעמים רבות חולקו התרומות לתושבים בלא שהיה לרשויות המקומיות מידע עדכני בדבר צורכי התושבים ובלא שהתקיים קשר שוטף עם מוקד מידע המקבל הודעות בעניין זה. כמו כן לא נקבעו אמות מידה לחלוקת התרומות, וחלוקתן נעשתה ללא ניהול מערכת רישום שתבטיח שקיפות ותמנע כפילות בחלוקה.
(ד) יש שרשויות מקומיות השתמשו בתרומות שלא למטרה שלשמה נועדו.
(ה) הרשויות המקומיות לא חילקו את כל התרומות שקיבלו בימי המלחמה, ובכמה מהן נותרו מאות פריטים, לרבות מוצרי חשמל.
לדברי בעלי תפקידים בכירים בכמה גופים תורמים והתנדבותיים, בשל הליקויים האמורים בחרו מרבית הגופים לחלק את התרומות לאוכלוסיית הצפון שלא באמצעות הרשויות המקומיות.
סיכום והמלצות
פעילותם של הגופים התורמים וההתנדבותיים, בעיקר הגופים הנמנים עם המגזר השלישי, חשובה מאוד לקיומה ולחיזוקה של החברה בישראל. מציאות שבה גופים תורמים והתנדבותיים הם גורם מרכזי ומוביל באספקת צורכי האוכלוסייה בעת חירום ופועלים גם בתחומים שבאחריות רשויות השלטון, היא מציאות עגומה המשקפת כשל יסודי של הממשל.
האחריות לאספקת צורכי התושבים בעתות חירום מוטלת על רשויות השלטון המרכזי והמקומי, והן שאמורות לסייע לאוכלוסייה הנתונה במתקפה כדי להבטיח את הישרדותה. אין זה ראוי שאחריות זו תתחלק בינן לבין גופים התנדבותיים; ורצוי שעיקר פעילותם של גופים אלה תהיה פעילות משלימה בלבד לפעילות שבאחריות רשויות השלטון. כל סטייה מעיקרון זה עלולה להוביל לתוצאות לא רצויות כגון אלה שנגרמו בעת המלחמה.
לשיתוף פעולה בין רשויות השלטון ובין הגופים התורמים וההתנדבותיים נודעת חשיבות רבה בעתות שגרה ועל אחת כמה וכמה בעתות חירום, והוא עשוי להגביר את היעילות והאפקטיביות של פעולות הגופים האלה. הסדרת מערכת היחסים בין משרדי הממשלה לבין הגופים התורמים וההתנדבותיים בעת חירום מחייבת דיון משותף עם נציגיהם כדי לברר את השאלה העקרונית באשר למקומם במערך הסיוע לאוכלוסייה בעת חירום ולקבוע עקרונות מוסכמים להשתלבותם בו; והדיון צריך להוביל להקמת מערכת שתבטיח את קיומם של ערוצי תקשורת ותיאום בין הממשלה לגופים האמורים בעתות חירום. שיתוף פעולה זה חייב להיעשות תוך הקפדה על שמירת האוטונומיה של הגופים ההתנדבותיים.
מן הראוי שעל יסוד ההיערכות שתיעשה במישור הממלכתי בנושא האמור יגבשו גם הרשויות המקומיות נוהל לעבודה עם גופים תורמים והתנדבותיים בעת חירום.
טיפול לקוי של רשויות מקומיות בתרומות הניתנות כדי לסייע לאוכלוסייתן יש בו כדי לפגוע ביעילות השימוש בתרומות, ולעתים אף באמון התורמים והציבור בשלטון המקומי. לפיכך על הרשויות המקומיות להשקיע מאמץ רב גם בהיערכות לוגיסטית לטיפול בתרומות המתקבלות אצלן בעת חירום.