רקע כללי
ענף היהלומים הוא ענף חובק עולם, ומדינת ישראל היא מרכז סחר גדול ביהלומים. המחזור השנתי של הענף בארץ הוא כ-17 מיליארד דולר, ותרומתו לכלכלת המדינה במישרין ובעקיפין היא משמעותית. הענף הוא ייחודי, ומשטר הפיקוח הממשלתי עליו שונה ממשטר הפיקוח על ענפים מסחריים אחרים.
צו הפיקוח על היהלומים, יבואם ויצואם, התשל"ט-1979 (להלן - צו הפיקוח או הצו), מטיל את הפיקוח על הענף על המפקח על היהלומים (להלן - המפקח), שהוא ראש מינהל היהלומים במשרד הכלכלה . חוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000 (להלן - חוק איסור הלבנת הון), קובע חובת דיווח על עסקאות ביהלומים. פקודת מס הכנסה [נוסח חדש], התשכ"א-1961, קובעת מנגנון מיוחד לחישוב חבות המס של נישומים בענף ולדיווח עליה.
פעולות הביקורת
בחודשים אפריל-דצמבר 2013 בדק משרד מבקר המדינה היבטים מרכזיים הנוגעים לפעולותיהם של המשרדים הממשלתיים והגופים האחרים העוסקים בפיקוח על ענף היהלומים וכן היבטים הנוגעים בקידומו. הביקורת נעשתה במינהל היהלומים שבמשרד הכלכלה ובמכון היהלומים הישראלי (להלן - המכון). בדיקות משלימות נעשו במשטרת ישראל, ברשות המסים בישראל (להלן - רשות המסים), במשרד האוצר, ברשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור (להלן - הרשות לאיסור הלבנת הון), ברשות החברות הממשלתיות וברשות הגנת הצרכן וסחר הוגן.
הליקויים העיקריים
ליקויים ברישוי של העוסקים ביהלומים
המפקח אינו דורש ממבקשי רישיון עיסוק ביהלומים להוכיח כי הם ממלאים די תנאים מהותיים שיש בהם כדי להבטיח את התאמתם לעיסוק בענף.
בדצמבר 2013 (להלן - מועד סיום הביקורת), עדיין לא הייתה בידי המפקח רשימה של החברים הפעילים בבורסת היהלומים (להלן - הבורסה), וממילא נבצר ממנו לבדוק אם יש חברי בורסה שאין להם רישיון מטעמו.
ליקויים בפעולות מינהל היהלומים
במועד סיום הביקורת יהלומים הם בין הטובין היחידים הנשלחים מחברת השילוח באמצעות בית המכס בנתב"ג ישירות אל היהלומן, בלי בדיקה בבית המכס. זאת ועוד, למפקח על היהלומים, הממונה על תחנת המכס, אין סמכויות חקירה ואכיפה, וכמו כן אין בידיו כלים העומדים לרשות עובדי בית המכס בנתב"ג.
למנהל תחנת המכס של המינהל יש השפעה על הענף מתוקף סמכויותיו, והוא ומעריכי היהלומים עובדים מול קבוצה קטנה של בעלי השפעה בענף. במשך הזמן נוצרת היכרות אישית בין מנהל תחנת המכס והמעריכים ובין היהלומנים ונציגי חברות השילוח. למרות זאת אין פיקוח ובקרה על עבודתם.
המערכת הממוחשבת של המינהל אינה מתריעה בעצמה על יהלומן שנרשמו נגדו אירועים חריגים. המערכת אינה מאפשרת עיבוד של המידע הקיים במינהל ועיבוד של מידע מודיעיני ממקורות אחרים. אי-אפשר גם לייצא את המידע האגור בה לתכנת מחשב אחרת לשם ניתוחו ולשם איתור דפוסי פעולה חשודים.
לא נמצאו מסמכים המעידים כי המפקח מקיים בקרה על פעולות חברות השילוח המכינות את רשימוני היצוא של יהלומים מלוטשים. לא נמצאו גם מסמכים המעידים על כך שהמפקח מבקש מהמעריכים לבצע בדיקה מדגמית של חבילות היהלומים כדי לוודא שיש התאמה בין תכולתן ובין הפרטים ברשימון היצוא.
מיסוי ענף היהלומים
בשנים 2014-2011 דנה ועדה ברשות המסים בשינויים הנדרשים בשיטת המיסוי של הענף. במועד סיום הביקורת, דצמבר 2013, טרם סיימה הוועדה את עבודתה ומשום כך היא טרם החליטה אם לעשות שינויים בשיטת חישוב ההכנסה החייבת במס של היהלומן ובהקלות הניתנות לו כיום.
אי סדרים בפעולות מכון היהלומים
משרד הכלכלה, משרד האוצר ורשות המסים לא הציגו למשרד מבקר המדינה הסדר או מסמך רשמי שמכוחו מעבירה המדינה את כספי ההיטל על יהלומים מלוטשים מיובאים אל מכון היהלומים. ברבות השנים משרדים אלו לא נתנו דעתם על ההיגיון שבגביית ההיטל, ולא שקלו אם יש מקום להעביר את כספי ההיטל שנגבו לאוצר המדינה או לחלקם בין הגופים השונים בענף היהלומים, או אם ניתן להטילו גם על יהלומי גלם ועל יהלומים סינטטיים.
בינואר 2008 פנה מכון היהלומים לרשם ההקדשות כדי שירשום אותו כחברה לתועלת הציבור (להלן - חל"ץ). רק לאחר מועד סיום הביקורת, במאי 2014, כשש שנים וחצי לאחר הפנייה, רשם רשם ההקדשות את המכון כחל"ץ. עד אז לא הייתה בקרה מטעם הרשם על עסקאות רגילות של המכון עם בעלי עניין (הבורסה והתאחדות תעשייני היהלומים). חלק מהחברים בוועדת הביקורת של מכון היהלומים מתמנים מטעם גופים בענף היהלומים והם משתתפים בדיונים ובהצבעה על עסקאות שנוגעות לגופים שאליהם הם שייכים. בדירקטוריון יש נציגים של גורמים חיצוניים לענף היהלומים, דוגמת נציגי הממשלה, הסתדרות העובדים הכללית החדשה (להלן - ההסתדרות) והבנקים, אולם יותר ממחצית מחבריו הם נציגי ענף היהלומים. אישור עסקאות עם בעלי עניין בדירקטוריון המכון, בשעה שרוב חבריו הם בעלי עניין, מלמד כי הרכב הדירקטוריון איננו מאוזן.
ההמלצות העיקריות
במסגרת הדיונים על חוק היהלומים המתגבש, על משרד הכלכלה, בשיתוף גורמי האכיפה (משטרת ישראל, הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור ורשות המסים) וגורמים בענף היהלומים, לבחון את האפשרות לביצוע שינוי מהותי במשטר הפיקוח על הענף, כדי להפוך אותו ליעיל ואפקטיבי. נוסף על כך עליהם לבחון אם משרד הכלכלה הוא המשרד המתאים להפעלת תחנת המכס של היהלומים.
על משרד הכלכלה, משרד האוצר ורשות המסים, בשיתוף הגורמים השונים הפועלים בענף להידרש באופן מעמיק לנושא ההיטל על יבוא יהלומים מלוטשים ותכליתו. בין היתר, עליהם לבחון את הצורך בהיטל לנוכח צמצום ענף ייצור היהלומים בארץ ואת מטרותיו. כמו כן יש לבחון אם יש להמשיך להעביר את כל כספי ההיטל לידי מכון היהלומים דווקא. יש לייחס משנה חשיבות לצורך בבדיקת נושא ההיטל, לנוכח העסקאות המתבצעות עם בעלי העניין המיוצגים במכון. עסקאות אלו גם מגבירות את הצורך בקיומם של מנגנוני פיקוח חיצוניים: הפעלת סמכותו של רשם ההקדשות לבחון עסקאות וחיזוק הפיקוח של רשות החברות הממשלתיות. נוסף על כך על המכון לשקול את המשך פעילות חברת הבת IDT, שהפסיקה למלא את מטרתה העיקרית - קידום הפיתוח של טכנולוגיה בענף היהלומים.
סיכום
מדינת ישראל היא מרכז חשוב לסחר ביהלומים. הביקורת העלתה ליקויים של ממש במשטר הפיקוח על ענף היהלומים, שעלולים לפגוע בתחרותיות של הענף מחד גיסא ולאפשר שימוש ביהלומים כאמצעי להלבנת כספים מאידך גיסא. פעולות הפיקוח על הענף הן חלקיות ואינן מספיקות, הן מבוצעות לעתים בדיעבד, ולמפקח על היהלומים אין די סמכויות ואין כלים מספקים לחקירה ולאכיפה, שיאפשרו לו ביצוע פיקוח יעיל על הענף.