רקע כללי
בישראל קיימת פעילות כלכלית שאינה מדווחת, אשר ההכנסות ממנה מכונות "הון שחור". לפעילות זו יש בעיקרה שני מרכיבים: עיסוק בפעילות חוקית שהכנסותיה אינן מדווחות; ועיסוק בפעילות בלתי חוקית כגון סחר בנשים, סחר בסמים והימורים.
בדוח הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי בראשות הפרופ' מנואל טרכטנברג, שפורסם באוקטובר 2011, מצוין כי בישראל קיים פער משמעותי בין הפעילות הכלכלית המדווחת ובין הפעילות הכלכלית בפועל, וכי צמצום הפער עולה בקנה אחד עם הרצון ליצור מערכת מס "צודקת" יותר. דוח הוועדה מציין כי היקף הפעילות של ארגוני פשיעה בישראל מוערך על ידי ארגון ה-OECD בשלושה עד חמישה אחוזים מהתמ"ג, ולכן האומדן מתייחס ל-30 עד 45 מיליארדי ש"ח בשנה.
פקודת מס הכנסה [נוסח חדש], התשכ"א-1961 (להלן - הפקודה), אינה מתנה את חבות המס בחוקיות מקור ההכנסה או בחוקיות הפקתה.
לאי-תשלום מס או לתשלום בחסר עשויה להיות משמעות משפטית במישור האזרחי-מינהלי ובמישור הפלילי. כדי להבטיח גבייה מיטבית והרתעה מהעלמת מס יש צורך בתיאום בין המסלול הפלילי והמסלול האזרחי, תוך הסדרת נהלים להעברת היזון-חוזר בין המסלולים לגבי תיקי הנישומים והעוסקים המטופלים בכל אחד מהם.
רשות המסים בישראל (להלן - הרשות או רשות המסים) פועלת במתכונתה הנוכחית על בסיס איחוד בין שתי יחידות שפעלו בעבר בנפרד - משרדי מס ההכנסה ומשרדי המכס ומס ערך מוסף (להלן - מע"ם). בתחום החקירות הפליליות קיים שוני בין שיטות הטיפול במס הכנסה ובמע"ם, והטיפול נעשה בנפרד.
על תחום החקירות הפליליות ברשות מופקד סמנכ"ל בכיר לחקירות ומודיעין של רשות המסים. ברשות המסים ארבע יחידות אזוריות לחקירות במע"ם ובמכס, ארבעה משרדי שומה אזוריים לחקירות במס הכנסה (מישור פלילי) והיחידה הארצית לחקירות ומאבק בפשיעה (להלן-יחידת יהלום), שהוקמה על פי החלטת ממשלה ונועדה למאבק בפשיעה המאורגנת (החלה לפעול באפריל 2011).
בשנת 2012 נפתחו במס הכנסה תיקי חקר שהתייחסו ל-416 נישומים; ובאגף המכס ומע"ם נפתחו תיקי חקר שהתייחסו ל-317 עוסקים.
פעולות הביקורת
בחודשים מאי-דצמבר 2013 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות יחידות החקירות של רשות המסים בנוגע למיסוי הכנסות שלא דווחו ואת הטיפול האזרחי שנעשה בעקבות החקירות. הבדיקה בחלקה היא מעקב אחר דוח מבקר המדינה 62 בנושא חקירות מס הכנסה . הביקורת נערכה בהנהלת הרשות, במשרדים האזוריים של מס הכנסה, ביחידת יהלום ובמשרדים האזוריים של מע"ם. בירורים לצורך השלמה נעשו במשטרת ישראל ובמשרד המשפטים.
הליקויים העיקריים
העברת מידע בין היחידות במס הכנסה
העברת מידע על חשדות לכאורה על העלמת הכנסות ממשרדי השומה האזוריים, המטפלים בשומות במישור האזרחי-מינהלי (להלן - משרדי השומה האזרחיים), למשרדי השומה לחקירות (הפליליים) מתבצעת בהיקף קטן מהנדרש, ורוב תיקי החקירה נפתחו בעקבות מידע ממקורות אחרים.
אי-שיתוף מספק במידע בין מס הכנסה למע"ם
יחידות החקירות במס הכנסה אינן מעבירות את ממצאי החקירות שלהן למשרדי מע"ם האזוריים. גם יחידות החקירות של מע"ם אינן מעבירות את ממצאי החקירות שלהן למשרדי השומה האזוריים.
תמריץ שלילי לטיפול בחשדות פליליים
נוהל חדש בעניין סמכות החקירות של עובדי משרדי מע"ם האזוריים, הציף טענות של מנהלים במע"ם בפני צוות הביקורת, שמבקרי החשבונות יעדיפו לסיים במישור האזרחי טיפול בתיק שעולים ממנו חשדות להפרת הוראות החוק, מכיוון שהטיפול במישור הפלילי כרוך בקבלת אישור והנחיות מיחידת החקירות – דבר הגורם להכבדה נוספת על עבודתם השוטפת.
שימוש לא יעיל במידע
לא תמיד עשו המשרדים האזרחיים שימוש במידע על הכנסות הנישום שהועבר להם ממשרדי החקירות (הפליליים) לצורך קביעת שומה וחיובו של הנישום במס.
אי-קביעת שומות
ברוב תיקי החקירות של יחידת יהלום לא קבעו משרדי השומה האזרחיים שומות מס לנישומים וממילא לא גבו את המס המתחייב בגינם.
עיכוב בהגשת כתב אישום
משנת 2010, זה יותר משלוש שנים, סיימו פרקליטויות המחוז ויחידת הפרקליטות במע"ם את הטיפול ב-110 מ-183 תיקי החקר של מס הכנסה (כ-60%), וב-209 מ-339 תיקי החקר של המכס ומע"ם (כ-61%). כתוצאה מעיכובים בהגשת כתבי אישום קיים קושי לסיים את הטיפול השומתי בתיקים אלה ולגבות את המס המתחייב בגינם.
טיפול לקוי במי שאינו עומד בהסדר כופר
במקרים שבהם המירו נישומים את האישום הפלילי בכופר ולא עמדו בהסדר הכופר, לא הצליחה הרשות לגבות מהם את סכום הכופר או לנקוט נגדם אמצעי אכיפה לצורך גביית חובם.
ההמלצות העיקריות
1. על הנהלת רשות המסים לפעול לכך שמשרדי השומה האזרחיים יקיימו את ההנחיה בדבר העברת מידע שעניינו חשד בעברות מס פליליות למשרדי השומה לחקירות.
2. על הנהלת רשות המסים לעשות לכך שמשרדי השומה האזרחיים במס הכנסה יקבלו מידע על מי שנחקר בידי יחידות החקירה של מע"ם, ושמשרדי מע"ם יקבלו מידע על מי שנחקר בידי מס הכנסה. כל זאת במטרה להביא במהירות האפשרית לקביעת השומה ולגביית החוב של מי שנתפס בביצוע עברות מס.
3. על הרשות והפרקליטות לפעול לכך שניתן יהיה להגיש במהירות כתב אישום נגד נישום שלא עומד בהסדר הכופר שעליו סוכם עם הרשות, ועליהן לפעול לקידום חקיקה אשר תסדיר אפשרות לנקיטת אמצעי אכיפה נגד נישום במצב כזה.
סיכום
לטיפול הפלילי בנישומים החשודים בהעלמת הכנסות חשיבות רבה, שכן נוסף על מילוי התכלית של ענישת הנישומים העבריינים הוא משמש להרתעה של כלל ציבור הנישומים. גורם ההרתעה הוא יסוד חשוב בהפעלתה של מערכת מס יעילה וצודקת, אולם יסוד זה מאבד מעצמתו ככל שחולף זמן רב יותר ממועד תחילת החקירה כנגד נישום ועד לסיום ההליכים וגביית המס. בבדיקת משרד מבקר המדינה אותרו כשלים לאורך התהליך כולו, החל משלב קבלת מידע על נישומים החשודים בהעלמת הכנסות ועד לסיום הטיפול בעניינם בפרקליטות - דבר שגרם לעיכוב השלמת ההליכים הנוגעים אליהם.
החלטת הממשלה בדבר המאבק בפשיעה המאורגנת התייחסה אל רשות המסים כאל שותפה טבעית למאבק בפשיעה. אולם הממצאים שהובאו בדוח זה מראים כי רשות המסים פועלת בתחום זה באופן חלקי ומטפלת רק במספר מצומצם של תיקים הנוגעים לארגוני הפשיעה.