רקע כללי
ארגוני פשיעה עוסקים בתחומי עבריינות מגוונים ובתחומי פעילות חוקיים, ומטרתם השגת רווח כספי גדול. פעילותם של ארגוני הפשיעה ותופעות של פשיעה חמורה גורמים לפגיעה בסדר הציבורי, בביטחון האישי, בחוסן החברתי ובדמוקרטיה ולנזק כלכלי. הכספים הנכנסים לארגונים אלה משמשים לצורך מימון פעילות הארגונים ולהעשרת ראשיהם. על פי הערכת קרן המטבע העולמית היקף ההון המופק מפשיעה חמורה מוערך ב-5%-3% מהתוצר העולמי הגולמי. לפי הערכות גורמים שונים במשרד המשפטים, היקף כספי הפשיעה בישראל עומד על כ-15-10 מיליארד ש"ח בשנה.
ההכרה בצורך להיאבק בתופעה של הלבנת הון כאסטרטגיה העיקרית למלחמה בפשיעה החמורה ובפשע המאורגן על ידי שיתוף פעולה בין-גופי ובין-לאומי היא כיום נחלת רוב המדינות בעולם. גם בקרב כלל גורמי האכיפה בישראל קיימת הכרה כי הדרך האפקטיבית למלחמה בארגוני הפשיעה היא דרך שיתוק פעילותם הפיננסית.
בינואר 2006 קבעה ממשלת ישראל את המאבק בפשיעה החמורה ובפשיעה המאורגנת ובתוצריהן כיעד לאומי ארוך טווח, וכי השגת היעד תבוצע באמצעות חיזוק שיתוף הפעולה ושילוב יכולות בין כלל רשויות האכיפה העוסקות בתחום. על מנת להשיג את היעדים האמורים קבעה הממשלה, כי יוקמו פורומים שונים אשר יקבעו ויובילו את קידום יעדי התכנית (להלן - החלטת הממשלה למאבק בפשיעה).
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר 2015 עד יולי 2015 בדק משרד מבקר המדינה את שיתוף הפעולה בין הרשויות השונות וגופי האכיפה האמונים על המאבק הכלכלי בפשיעה המאורגנת והחמורה; את התמודדות רשויות הפיקוח והאכיפה עם נותני שירותי מטבע (להלן - נש"מים) בשירות עברייני הפשיעה החמורה והמאורגנת; ואת נושא חילוט כספים ורכוש שמקורם בפשיעה המאורגנת והחמורה. הבדיקה נערכה במשטרת ישראל (להלן - המשטרה), ברשות המסים, ביחידת הפיקוח על נש"מים שבאגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון במשרד האוצר (להלן - אגף שוק ההון), ברשות לאיסור הלבנת הון ומניעת טרור (להלן - הרשות לאיסור הלבנת הון), במשרד המשפטים ובמועצת החילוט. בדיקות השלמה נערכו אצל היועץ המשפטי לממשלה.
הליקויים העיקריים
התוויית מדיניות לפעילות גופי האכיפה במאבק הכלכלי בפשיעה
ועדת ההיגוי, שתפקידה לשמש גוף-על בהתוויית מדיניות למאבק בפשיעה החמורה ובפשיעה המאורגנת ובתוצריהן, ולהיות גוף מנחה הנותן פתרון בראייה מערכתית כוללת, שמשה הלכה למעשה כגוף שבעיקר מגיב על סוגיות נקודתיות המועלות לדיון. דיוני הוועדה לא כללו אישור של תכניות עבודה רב-שנתיות או שנתיות, ולא כללו מתווה של סדרי עדיפות לפעולה לטווח ארוך.
בביקורת נמצא, כי לוועדת השרים למאבק באלימות, האחראית לגיבוש תכנית לאומית כוללת לשיפור הביטחון האישי ולמאבק בתופעות האלימות בחברה הישראלית, לא נמסרו דיווחים שוטפים בנוגע להיבטים הנוגעים למאבק הכלכלי בפשיעה החמורה ובפשיעה המאורגנת ובתוצאותיו, לפי הקבוע בהחלטת הממשלה למאבק בפשיעה.
ליקויים בשיתוף הפעולה בין גופי האכיפה האמונים על המאבק הכלכלי בפשיעה
"כוחות משימה" הנם יחידות חקירה משימתיות המורכבות מכוח אדם ואמצעים מרשויות חוקרות שונות המופעלות נגד ארגוני פשיעה מוגדרים או תופעות פשיעה מוגדרות. בכל כוח משימה מוצבים ופועלים, כחלק הומוגני ממנו, נציג אחד או שניים של רשות המסים. אנשי המס המוצבים בכוחות המשימה יושבים פיזית במשטרה עם כוחות המשימה כחלק אינטגרלי מהצוות. כוחות המשימה הוקמו במטרה למסד שיתוף פעולה מלא למען השגת היעד של תקיפה כלכלית לצד תקיפה פלילית ביעילות.
מהביקורת עלה, כי במקרים מסוימים קיים בתוך כוחות המשימה היעדר שיתוף של אנשי רשות המסים במידע ובחקירות. מאידך, בהיעדר כפיפות ארגונית למפקד כוח המשימה, אנשי רשות המסים בכוחות המשימה לעיתים מעכבים את חקירות הכוח בשל אילוצים פנים-ארגוניים של רשות המסים.
כוחות המשימה מלווים על ידי פרקליט מלווה, שתפקידו ללוות את התיק מתחילת החקירה הסמויה, דרך החקירה הגלויה ועד לגיבוש ראיות והגשת כתב אישום. בפועל קיים מחסור של פרקליטים מלווים בכוחות המשימה. הדבר גורם לעיכוב החקירות ולאי-מיצוי פוטנציאל החקירה של כוחות המשימה.
התמודדות רשויות הפיקוח והאכיפה עם נותני שירותי מטבע בשירות עברייני הפשיעה החמורה והמאורגנת
בקרב גורמי האכיפה השונים קיימת הערכה ולפיה חלק ניכר מהפעילות הפיננסית של ארגוני הפשיעה נעשה באמצעות נש"מים. תחום נותני שירותי המטבע מאופיין בחוסר רגולטורי, והוא מהווה מצע נוח לחדירת גורמי פשיעה בהיקף נרחב, ולביצוע עברות הלבנת הון ועברות מס. התוצאה הבולטת של היעדר ההסדרה היא כניסת גורמים עברייניים לענף ויצירת תשתית להעלמת מסים ולהלבנת הון בהיקף נרחב. לעיתים משמשים הנש"מים כצינור החמצן הכלכלי של ארגוני הפשע.
כפי שעלה מדוחות קודמים של מבקר המדינה משנת 2010 ומשנת 2015, הנוגעים לנש"מים, וכן מדוח ביקורת זה, קיימים ליקויים מתמשכים בכל הנוגע לפיקוח ובקרה של המדינה על הנש"מים:
קיים מספר לא מבוטל של נש"מים הפועלים ללא רישום בניגוד לחוק, והמשטרה אינה פועלת נגדם; דרישות הסף המינימליות לרישום נותן שירותי מטבע מקלות על ארגוני הפשיעה לחדור לתחום זה. בפועל נרשמים אנשי קש כנש"מים שעה שהנהנה מהפעילות הוא ארגון פשיעה; יחידת הפיקוח על נש"מים עורכת מספר ביקורות מועט, דבר היוצר פרצה המקלה על חדירת ארגוני פשיעה ועברייני פשיעה חמורה לתחום; הגוף האמון על פיקוח ובקרה על הנש"מים אינו זה שמקבל מהם את הדיווחים הדרושים לצורך ביצוע פיקוח ובקרה אלה, בשל כך אין זרימת מידע יעילה ומהירה בין הגופים; התמשכות תהליכי קבלת ההחלטות במשרד האוצר ובמשרד המשפטים בנוגע למיקומו הרצוי של הגורם המטפל בפיקוח ואכיפה על הנש"מים, פוגעת במאבק במקורות המימון של הפשיעה המאורגנת.
היקף וחומרת פעילות נש"מים בקרב גורמי פשיעה, והיותם גורם מרכזי להלבנת הון של ארגוני הפשיעה, היו ידועים היטב. אף על פי כן, עד למועד סיום הביקורת לא ניתן מענה מערכתי לטיפול באיום זה.
תפיסת רכוש וחילוטו
אמנם לאורך השנים נרשמה עלייה ניכרת בהיקף תפיסת הרכוש המיועד לחילוט על ידי המשטרה, עם זאת מדובר בהיקפים נמוכים ביותר ביחס להיקף כספי הפשיעה ולרכוש הקיים בידי ארגוני הפשיעה או הקשור לפשיעה החמורה.
היעדר סנכרון בין נתוני המשטרה והפרקליטות בנוגע לנתוני תפיסת רכוש לחילוט
קיימת בעיה של היעדר סנכרון בין נתוני המשטרה לבין נתוני הפרקליטות בכל הנוגע לרכוש התפוס לצורך חילוט. כל גוף אוסף ומרכז את הנתונים ומנהל עבור עצמו את המידע. אין נוהל או הליך עבודה מסודר של העברת מידע בין הגופים ובין המערכות המחשוביות שלהם. כתוצאה מכך נוצר פער משמעותי בין נתוני תפיסות הרכוש שבידי הגופים.
אמדן שווי רכוש שנתפס
רכוש שנתפס נרשם על ידי המשטרה לפי שוויו ביום התפיסה. בעת מימוש הרכוש בפועל, לאחר קבלת צו בית משפט המורה על החילוט הסופי, שווי השוק של הרכוש שונה, והוא מגלם בתוכו את גורם הזמן והשפעותיו. כתוצאה מכך, במקרים רבים נוצר מצב שבו ערך הרכוש שנרשם בעת התפיסה ובכתב התביעה מנותק לחלוטין מערכו בעת המכירה, ואינו משקף את הערך שהתקבל בסופו של התהליך. למציאות זו ישנן השלכות על תכנון לקוי של תקצוב גופי האכיפה הניזונים מכספי החילוט, הואיל ולא ניתן לאמוד את השווי הכספי של הרכוש שיתקבל בסופו של התהליך.
אופן קביעת יעדי התפיסות לחילוט במשטרה
אין למשטרה תכנית סדורה ומחושבת לקביעת יעדי חילוט; בפועל, תפיסות המשטרה של רכוש לצורך חילוט עולות באופן ניכר על היעד שנקבע להן. הגדרת יעדים נמוכים מהתפיסות בפועל בשנים קודמות, אינה מספקת אתגר אמתי ליחידות המשטרה להגביר את התפיסות לצורך חילוט, ובכך להילחם מלחמה כלכלית אפקטיבית בפשיעה.
חילוט בתביעות משטרתיות
90% מהתביעה הפלילית במדינת ישראל נעשית באמצעות מערך התביעה המשטרתית (10% הנותרים נעשים בידי הפרקליטות). במערך התביעה המשטרתית אין תיעוד וממילא אין מעקב או ניתוח של סכומי התפיסות לעומת סכומי החילוט בפועל בסופו של תהליך התביעה המשטרתית. משכך, המשטרה אינה יודעת למדוד את אפקטיביות התפיסות ואת יעילות התביעה המשטרתית.
תהליכי אישור תקציבים במועצת החילוט
תקצוב מול מימוש
הגופים המתוקצבים מקרן החילוט (המשטרה, רשות המיסים והרשות לאיסור הלבנת הון) נוהגים לבקש הקצבות המהוות את מרבית הסכום העומד לרשות קרן החילוט, כשבפועל הם מממשים רק חלק מהתקציב שאושר להם. עולה חשש כי הגופים המתוקצבים מגישים בקשות תקצוב מנופחות, המסתמכות על היקף הכספים העומד לרשות קרן החילוט, ומנותקות מהצרכים של הגופים בפועל, מתוך מטרה לנצל את מלוא הכספים שבקרן.
אופן הגשת בקשות הגופים המתוקצבים למועצת החילוט
בקשות המוגשות על ידי הגופים אינן כוללות את הפירוט הנדרש על פי נוהל מועצת החילוט. בקשות לפרויקטים חדשים שבהן דרישות לתקצוב במיליוני שקלים, מוגשות בהסבר כללי קצר. מועצת החילוט דנה ומקצה כספים בסכומי עתק, ללא הסבר וללא פירוט, בניגוד לנוהל מועצת החילוט.
הליכי אישור תקציבים במועצת החילוט
על אף שרשות המסים לא הגישה למועצת החילוט, במשך שנים, דוחות ביצוע כנדרש, המשיכה המועצה להעביר לרשות מקדמות ותקציבים מקרן החילוט. התנהלות זו עומדת בניגוד לנוהל מועצת החילוט הקובע כי: "בבואה לדון ולהחליט בבקשות תתחשב המועצה, בין היתר, בשיקולים אלה: ... כספי הקרן שהועברו לגוף בעבר, השימוש שנעשה בהם והתרומה שהייתה לשימוש זה לקידום מטרות החוק ותכליתו".
שימוש בתקציבים שלא למטרה לשמה הוקצו
מועצת החילוט אינה ממלאת אחר הנחיות נוהל מועצת החילוט, הקובעות את הליך אישור תקצוב הגופים הממומנים על ידי קרן החילוט, אינה מקיימת את הבדיקות הנדרשות על מנת להבטיח שימוש בתקציבים למטרה שלשמה הוקצו, ומקצה כספים, שהם כספי ציבור, באופן כמעט אוטומטי וללא כל מדדי יעילות ומועילות.
בקרה על השימוש בכספים שהוקצו לגופים המתוקצבים
מנגנון הפיקוח והבקרה על השימוש בכספים שהוקצו לגופים המתוקצבים לוקה בחסר. הלכה למעשה אין פיקוח אפקטיבי על הסכומים המאושרים לתשלום.
ההמלצות העיקריות
על ועדת ההיגוי, שתפקידה לשמש גוף-על בהתוויית מדיניות למאבק בפשיעה החמורה ובפשיעה המאורגנת ובתוצריהן, להיות גוף מנחה הנותן פתרון בראייה מערכתית כוללת.
על כלל רשויות האכיפה הפועלות בכוחות משותפים (כוחות משימה וצוותי חקירה משותפים) להקפיד על שיתוף פעולה מלא.
לצורך חסימת מקורות המימון של ארגוני הפשיעה ועברייני הפשיעה החמורה, יש להשלים בהקדם האפשרי את התהליך שהוחל בו להסדרת ענף נש"מים, בין היתר באמצעות חקיקת חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (שירותים פיננסיים חוץ מוסדיים), התשע"ה-2015; יש לפעול לרישום כל נותני שירותי המטבע בארץ, ולהקמה, תפעול וניהול של המרשם ויש לקיים ביקורות פיקוח ואכיפת הוראות החוק לאיסור הלבנת הון, תש"ס-2000 (להלן - החוק לאיסור הלבנת הון), על הגופים המפוקחים.
על המשטרה ועל הפרקליטות למסד את שיתוף הפעולה ביניהן בכל הנוגע לתפיסות רכוש וחילוטו. ראוי שתוקם מערכת ממוחשבת שתסנכרן בין מאגרי המידע של המשטרה והפרקליטות בכל הנוגע לתפיסות וחילוט רכוש.
משרד מבקר המדינה ממליץ למשטרה להגדיר יעדי תפיסה לחילוט לאחר עבודת מטה ותכנון כמקובל לגבי יעדים בתחומים אחרים במשטרה, ולתרגם את מדיניות הפיקוד בעניין זה להישגים מדידים, המספקים אתגר אמתי ליחידות המשטרה; להגביר את התפיסות לצורך חילוט, ובכך להילחם מלחמה כלכלית אפקטיבית בפשיעה.
לאור החלטת הממשלה למאבק בפשיעה, לאור הכרת המשטרה באפקטיביות המלחמה הכלכלית בפשיעה באמצעות חילוט כספי פשיעה, ולנוכח היקף התביעות הפליליות המתנהלות במערך התביעה המשטרתית, מצופה מהמשטרה לקיים מעקב וניתוח של סכומי התפיסות לעומת סכומי החילוט בפועל בסופו של תהליך התביעה לצורך הפקת לקחים וייעול התהליך.
בכל הנוגע להקצאת כספים מקרן החילוט על ידי מועצת החילוט, ראוי כי השימוש בכספי ציבור יהיה יעיל, ויוקצה לגופים לאחר עיון והבנה מעמיקים בצרכיהם ובתרומתם. יש לבצע מעקב אחר השימוש שנעשה בכספים, התקדמות הפרויקטים ובחינת יעילות ומועילות הביצוע להגשמת תכלית החוק לאיסור הלבנת הון וליישומו, ולקידום המאבק הכלכלי בפשיעה.
על הממשלה לערוך ללא דיחוי חשיבה מחודשת בכל הנוגע לאופן הקצאת כספי קרן החילוט ולפיקוח עליהם. במסגרת זו, משרד מבקר המדינה ממליץ לשקול להוסיף את הפרקליטות כגוף שזכאי ליהנות מכספי הקרן לצורך תקנון פרקליטים מלווים לכוחות המשימה.
ההבנה של כלל גופי האכיפה בדבר האסטרטגיה למלחמה בפשיעה החמורה ובפשיעה המאורגנת באמצעות מלחמה בתופעת הלבנת ההון, צריך שתבוא לידי ביטוי באימוץ חקיקה המאפשרת את יישומה של מלחמה זו. בהיעדר צעדי התארגנות חוקיים במדינת ישראל להתמודדות עם התופעה, עלולה ישראל לשמש כר נרחב להלבנת הון, דבר העלול לפגוע קשות במוניטין של המערכת הכלכלית והבנקאית של המדינה, וכן באמון הציבור בישראל במערכות אלה.
סיכום
פעילותם של ארגוני הפשיעה ותופעות של פשיעה חמורה גורמים לפגיעה בסדר הציבורי, בביטחון האישי, בחוסן החברתי ובדמוקרטיה ולנזק כלכלי. ההכרה בצורך להיאבק בתופעה של הלבנת הון כאסטרטגיה העיקרית למלחמה בפשיעה החמורה ובפשע המאורגן על ידי שיתוף פעולה בין-גופי היא כיום נחלת רוב המדינות בעולם. גם בקרב כלל גורמי האכיפה בישראל קיימת הכרה כי הדרך האפקטיבית למלחמה בארגוני הפשיעה היא דרך שיתוק פעילותם הפיננסית.
בשנים האחרונות הורחב במידה רבה, ביחס לעבר, המאבק בארגוני הפשיעה ובפשיעה החמורה, ובכלל זה גם בהיבט הכלכלי. במסגרת זאת הוקמו פורומים שונים, מוסדה שגרת פעילותם ונרשמה גם עלייה ניכרת בהיקף הרכוש המיועד לחילוט אותו תופסת המשטרה. עם זאת, הביקורת הצביעה על ליקויים בשיתוף הפעולה בין גופי האכיפה האמונים על המאבק הכלכלי בפשיעה; על כשלים מתמשכים בהתמודדות רשויות הפיקוח והאכיפה עם נש"מים בשירות עברייני הפשיעה החמורה והמאורגנת; על כך שערך הרכוש המחולט בסופו של תהליך הינו נמוך משמעותית ביחס להיקף כספי הפשיעה ולרכוש הקיים בידי ארגוני הפשיעה; על היעדר תיאום ושיתוף פעולה מספיקים בין המשטרה לפרקליטות בנוגע לתפיסת רכוש; ועל ליקויים בניהול כספי החילוט ותקצוב גופי האכיפה. בכל אלה יש בכדי לפגוע במאבק הכלכלי האפקטיבי בפשיעה החמורה והמאורגנת.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ההכרה הקיימת, כי הדרך האפקטיבית למלחמה בארגוני הפשיעה ולצמצום תופעות של פשיעה חמורה, היא דרך שיתוק פעילותם הפיננסית ונטרול יסוד הרווח מעסקאות עברייניות, חיוני כי כלל גורמי האכיפה יפעלו להגברת שיתוף הפעולה הכולל ביניהם; על המשטרה ועל הפרקליטות לנקוט צעדים לשיפור האפקטיביות של תהליך תפיסת הרכוש של ארגוני הפשיעה ושל עברייני הפשיעה החמורה וחילוטו של רכוש זה; כמו כן יש לתקן את הליקויים המתמשכים בכל הנוגע לפיקוח ואכיפה על נש"מים, המהווים כר נוח לפעילותם של ארגוני הפשיעה; בכל הנוגע לניהול ולהקצאת כספי החילוט, ראוי כי השימוש בכספי ציבור יהיה יעיל, ויוקצה לגופים לאחר עיון והבנה מעמיקים בצרכיהם ובתרומתם לקידום המאבק הכלכלי בפשיעה.
יש לערוך ללא דיחוי חשיבה מחודשת בכל הנוגע לאופן הקצאת כספי החילוט ולפיקוח עליהם.
חיזוק שיתוף הפעולה ואכיפה משולבת של כלל רשויות האכיפה העוסקות בתחום, יש בהם כדי להרחיב את הפגיעה הכלכלית בארגוני הפשיעה ולצמצם תופעות של פשיעה חמורה.