רקע כללי
מתחילת המאה העשרים ואחת ואילך דימויה הציבורי של ישראל נתון למתקפה מתמדת, גם במדינות שעמן יש לה יחסים פוליטיים תקינים. לאחר פרוץ האינתיפאדה השנייה בספטמבר 2000 מזוהה ישראל בתקשורת העולמית באופן עקבי עם דימויי קונפליקט ולחימה.
על תחומי ההסברה המדינית, יחסי הציבור של המדינה ושיפור תדמיתה התקשורתית בקרב קהלי יעד שונים ברחבי העולם (להלן ביחד - הדיפלומטיה הציבורית) מופקד משרד החוץ (להלן גם - המשרד). את האחריות לניהול הפעילות המשרדית בתחומי ההסברה המדינית, הדוברות הלאומית, קידום יחסי הציבור של ישראל, פיתוח קשרי החוץ בענייני תרבות ומדע, טיפוח קשרים עם הקהילות היהודיות בתפוצות, עם הכנסיות הנוצריות ועם גורמי האסלאם המתון בחו"ל מרכז מערך הדיפלומטיה הציבורית. גם האגפים הגאוגרפיים המרחביים הפועלים במסגרת המערך המדיני שבמטה המשרד עוסקים באופן שוטף בפעילות בתחומי הדיפלומטיה הציבורית ומפקחים באופן ישיר על עבודת הנציגויות בתחומים אלה.
בשנת 2015 העסיק משרד החוץ במערך הדיפלומטיה הציבורית 68 עובדים במעמד של קבע, עשרה עובדים נוספים (סטודנטים, מתנדבות בשירות הלאומי-אזרחי ומתמחים בעריכת דין) ושמונה יועצים חיצוניים בשלוש יחידות מטה: אגף תקשורת והסברה, אגף קשרי תרבות ומדע (להלן - אגף קשתו"ם) וחטיבת תפוצות ודתות. נוסף על כך הועסקו 30 עובדים בתפקידים בתחומי הדיפלומטיה הציבורית ב-15 נציגויות בחו"ל, ובהם עשרה דוברים בעשר הנציגויות המרכזיות בחו"ל (ניו יורק, וושינגטון, ניו דלהי, בייג'ינג, מוסקבה, ברלין, פריס, רומא, מדריד ולונדון).
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ-אוגוסט 2015 בדק משרד מבקר המדינה את פעילות מערך ההסברה והדיפלומטיה הציבורית במשרד החוץ, ובכלל זה את אופן היישום של חלק מהמלצות הביקורת שפורסמו בשנת 2011 בדוח מבקר המדינה בנושא זה (להלן - הדוח מ-2011). הבדיקה התמקדה בשנים 2015-2011 ונעשתה במשרד החוץ ובמשרד ראש הממשלה. בדיקות השלמה נעשו במשרד התפוצות ובחטיבת דובר צה"ל.
הליקויים העיקריים
עבודת המטה בתחומי ההסברה והדיפלומטיה הציבורית
המערכה התדמיתית המאומצת שמנהל בשנים האחרונות מערך הדיפלומטיה הציבורית בתקשורת העולמית ובמדינות שבהן פועלות נציגויות ישראל, אינה מצליחה לסכל את העוינות המופגנת של גורמים בחו"ל המטילים ספק בזכות קיומה כמדינת לאום יהודית. המסרים שהם מפנים לציבור הרחב מחלחלים גם לקהלים שתמכו בעבר ללא סייג בישראל.
פעילות חטיבת דו"ץ בקרב גורמי התקשורת הבין-לאומית וגורמי הדיפלומטיה הציבורית בחו"ל חופפת בהיבטים מסוימים לתחומי פעילותו של אגף תקשורת והסברה במשרד החוץ. תחקירי משרד החוץ וחטיבת דו"ץ על פעילותם במבצע הצבאי ברצועת עזה שהחל ביולי 2014 (להלן - מבצע "צוק איתן") מלמדים כי אין בין הגופים האמורים תיאומי ציפיות לגבי המידע שכל אחד מהם נדרש להעביר לעמיתו, וכי ממשק העבודה החיוני ביניהם בעתות חירום לא הופעל כראוי.
זה שנים רואה הדרג המדיני בפעילות הממשלתית בתחום הסברת החוץ מרכיב חיוני בביטחון הלאומי ובחוסן הלאומי. הפעילות בנושא זה הוסדרה כבר בהחלטת הממשלה משנת 2007, הקובעת, בין היתר, כי משרד החוץ הוא הגוף האמון על ההסברה המדינית ועל מיתוג ישראל בחו"ל. אף על פי כן, המשרדים החדשים שהוקמו החל ב-2009 והוסמכו לעסוק אף הם בהסברה ובדיפלומטיה הציבורית לא קיבלו את הסכמת משרד החוץ לכל הפעולות שהם עשו בתחומים אלה.
אף שהממשלה והנהלת משרד החוץ הכירו בחשיבות הרבה שיש לפיתוח השיח עם הציבור דובר הערבית במדינות המזרח התיכון באמצעות הוספת דוברים לאמצעי התקשורת בערבית, המשרד מתקשה לאייש משרות פנויות המיועדות לכך בחטיבת דוברות - הן בעובדי המשרד והן בעובדים שמחוצה לו. יוצא אפוא כי המשרד נעדר יכולת ממשית למלא תפקיד מערכתי בכל הנוגע לשיח עם גורמי התקשורת הישראלית והזרה בערבית.
חטיבת הדוברות מתקשה למלא את תפקידה ולספק דוברים שיתראיינו לערוצי תקשורת ממדינות ששפתן גרמנית וצרפתית.
בשנת 2015 פרסמו במרחב המקוון כמה עובדי משרד החוץ ביקורת על הממשלה ועל מדיניותה. פרסומים אלו אף נחשפו באמצעי התקשורת.
מיזמי הדיפלומטיה הציבורית בניהול משרד החוץ
על אף המלצת מבקר המדינה בדוח מ-2011, משרד החוץ לא הקים פורום רב-משרדי בהשתתפות נציגים מכל הגופים הממלכתיים העוסקים הלכה למעשה בתחומי הדיפלומטיה הציבורית.
למשרד החוץ יש קשיים בביצוע מיזמים מערכתיים הנובעים, בין היתר, עקב התלות בתוספות לבסיס התקציב המיועדות לפרויקטים, אשר מועברות לו אד-הוק ולטווח הקצר בלבד. עקב חוסר הוודאות מהבחינה התקציבית המשרד מנוע מהתקשרויות ארוכות טווח עם שותפים, ואף נאלץ להפסיק לתקצב מיזמים שכבר הוחל בביצועם. הדבר גורם לעיכוב באישור תכניות העבודה ולוחות הזמנים שנקבעו מלכתחילה לפרויקטים, וכך נפגעת העשייה המשרדית בתחומי הדיפלומטיה הציבורית.
ההשקעה בפרויקט המיתוג - הן באמצעות פעילות מערך הדיפלומטיה הציבורית בארץ והן באמצעות היענות הנציגויות בחו"ל לאתגרי המיתוג - שיפרה את הדימוי החיובי של ישראל במדינות שונות ובאמצעי תקשורת בין-לאומיים. אף על פי כן, ההשקעה הכספית של המשרד בפרויקט הלכה ופחתה, ובכל אחת מהשנים 2013
ו-2014 הסתכם תקציב הפרויקט בכ-1.7 מיליון ש"ח בלבד לעומת כ-3 מיליון ש"ח בממוצע בשנתיים שקדמו להן. יתר על כן, תכנית המיתוג כוללת את הפעילות המשרדית לשנים 2015-2010 בלבד, והמשרד לא גיבש תכנית עבודה נוספת ליחידות המטה ולנציגויות בחו"ל המפרטת את המשך הפעילות בשנים הבאות.
מיזם "מורשה בניין" התבצע בשנים 2013-2011 בעלות של כ-15 מיליון ש"ח. רק כשנתיים לאחר השקתו המליץ מערך הדיפלומטיה הציבורית למנהלי המיזם על קביעתם של "מטרות ברורות, מדדים להצלחה ומנגנון ברור להיבטי התכנים השיטה והערכה". אף שהוברר לאגף תקשורת והסברה כבר בעת שהוחל בביצוע המיזם כי הוא חסר את כל הרכיבים האמורים, המשרד המשיך לתקצב את "מורשה בניין".
מהדוח שהגישו למשרד בשנת 2015 עובדי החברה לתועלת הציבור (החל"ץ) שעמה התקשר המשרד לצורך ניהול מיזם משותף "הפנים של ישראל" בעלות של ארבעה מיליון ש"ח, עולה כי היו כשלים מהותיים בניהול המיזם המשותף שמקורם בין היתר בהיעדר פעילות בקרה של משרד החוץ.
אגף קשתו"ם לא קבע שום מדדים להערכת פוטנציאל ההצלחה של אירוע תרבות ישראלי במדינות השונות שיוכלו לשמש את הנציגויות לצורך הזמנת האמנים להציג את יצירותיהם בחו"ל.
ההמלצות העיקריות
על משרד החוץ להתאים את תכניותיו לאתגרי השעה בתחומי ההסברה המדינית והדיפלומטיה הציבורית תוך בחינה מקצועית, תקציבית וניהולית של התכניות לנוכח תמונת המצב שהציג אגף תקשורת והסברה ביולי 2015 בעניין מעמד ישראל בדעת הקהל בעולם.
על ראש המערך לדיפלומטיה ציבורית ועל דובר צה"ל להגדיר את החסמים המונעים שיתוף פעולה מלא בין הגופים בעתות שגרה ובעתות חירום, ועליהם לפעול יחד להסרת החסמים ולגיבוש כל אלה: נוהל פעילות משותף, תכניות עבודה שנתיות ותכניות פרויקטליות. כמו כן, על מטה ההסברה הלאומי לשקף בנהליו את חלוקת התפקידים והאחריות בין משרד החוץ ובין חטיבת דובר צה"ל בתחומי החפיפה והשיתוף בהתאם להסכמות שיגובשו ביניהם.
לאור החשיבות הרבה שהמשרד מייחס לפיתוח השיח עם הציבור דובר הערבית, עליו לפעול לתגבור חטיבת הדוברות בעובדים מקצועיים שימלאו תפקידי דוברות בשפה הערבית.
ראוי שמטה ההסברה הלאומי יגבש עם הגופים החברים במערך ההסברה הלאומי כללים מחייבים עבור כלל העובדים בגופי ההסברה הממשלתיים לגבי גבולות הפעילות המקצועית והאישית המותרת להם במרשתת בכלל וברשתות החברתיות בפרט. כמו כן ראוי שמטה ההסברה הלאומי ומשרד החוץ יביאו לידיעת גופים רלוונטיים נוספים את הצורך לשקול להטמיע כללים אלו בהוראות התקשי"ר. נוסף על כך ובשים לב לייחודיות התפקידים של עובדי משרד החוץ הממונים על ההסברה והדיפלומטיה הציבורית בחו"ל, על משרד החוץ לנקוט פעולות אפקטיביות שימנעו מעובדים שחרגו מהנחיותיו לגבי גבולות השימוש במרחב המקוון לפרסם להבא מידע במרשתת העלול לגרום נזק תודעתי לתדמית המדינה, לתושביה ולרשויותיה.
כדי לחדש את פרויקט המיתוג באופן יעיל וממוקד על המשרד להגדיר לו מסגרת תקציבית רב-שנתית לשנים הבאות, להכין תכניות פעולה בנות יישום, לקבוע אבני דרך ולוחות זמנים לביצוען, ולקבוע מערכות של דיווח ותיאום פנים-משרדי לצד מנגנוני פיקוח ובקרה על ניהול הפרויקט, יישום תכניותיו וניצול המשאבים שיוקצו לו.
כדי להגשים את היעד שקבע המשרד - להביא ארצה סטודנטים יהודים מארה"ב לשם קבלת הכשרה חינוכית-תרבותית ולפתח את זיקתם לישראל וליהדות, על מערך הדיפלומטיה הציבורית והנציגויות בארה"ב להדק את קשריהם עם פעילי הארגונים היהודים בקמפוסים ואת הקשר בינם ובין תלמידים מארה"ב שבחרו ללמוד מרצונם במוסדות חינוך והשכלה גבוהה בישראל.
על הנהלת המשרד לבצע בדיקה מקיפה ובלתי תלויה בנושא הפעלת המיזם בשיתוף החל"ץ והגורמים אשר תרמו להפסקתו. כמו כן, לאור עמדת מערך הדיפלומטיה הציבורית השוללת שיתוף פעולה עתידי עם החל"ץ ומעדיפה "שותפויות בפורמטים אחרים", על המערך לגבש מתווה להשגת המטרות שהוגדרו למיזם המשותף, ובראשן פישוט וייעול של תהליכי העבודה של המערך, ולהציגו לפני הנהלת משרד החוץ, כדי שתוכל לקבוע מדיניות ברורה בעניין זה.
נוכח היעד שגיבש אגף קשתו"ם - לבחור יצירות הראויות לייצג את מדינת ישראל בחו"ל - על המשרד לשקף את הסיבות לבחירת אמנים וגופי תרבות שישתתפו באירועי חשיפתם בארץ והטסתם לחו"ל, תוך התייחסות לביקוש שיש ליצירות האמורות במגוון מדינות ותרבויות, ולמתן הזדמנות לאמנים ויוצרים המייצגים את הרב-תרבותיות בחברה הישראלית.
סיכום
בשנים 2015-2010 פעל משרד החוץ לקדם את מעמד ישראל בקרב קהלי יעד בחו"ל, בלי שהממשלה אצלה לו סמכויות ייעודיות שיסייעו לו בכך. בתקופה האמורה הקימה הממשלה משרדי הסברה חדשים והסמיכה אותם לעסוק בסוגיות תדמיתיות ותודעתיות בזירה הבין-לאומית, הנוגעות במישרין לביטחון הלאומי ולחוסן הלאומי של מדינת ישראל. במבחן התהליך ובמבחן התוצאה - לא זו בלבד שלא היה שיתוף פעולה בין המשרדים הללו ובין משרד החוץ, אלא שהם ניהלו ביניהם מאבקים ממושכים על סמכויות, על תחומי אחריות ועל משאבים.
לנוכח זאת, וכדי לתעל את הפעילות הרב-משרדית בתחום הסברת החוץ, על מטה ההסברה הלאומי ליישם במלואם את כל רכיבי החלטת הממשלה מיולי 2007: לעדכן את נהליו בנוגע לחלוקת האחריות בין הגופים הממשלתיים החברים במערך ההסברה הלאומי ובנוגע לממשקי העבודה ביניהם; ולפעול לאסדרת השימוש בכלי המדיה החדשה בידי עובדים המורשים לכך.
על אף המלצות קודמות בדוחות מבקר המדינה, לא עלה בידי משרד החוץ לטייב את תפקודו בתחום הדוברות הלאומית לאמצעי התקשורת בשפה הערבית בארץ ובמזרח התיכון. בשנים 2015-2011 לא עשה משרד החוץ די למינוף פרויקט מיתוג ישראל, ולא פעל לאיגום המשאבים של כלל משרדי הממשלה העוסקים בפעילות דומה, כדי להשיג את ניצולם המיטבי. יודגש כי מצב שבו המלצות לתיקון ליקויים שהועלו בדוחות קודמים של מבקר המדינה לא יושמו, אינו תקין וחמור, ועל כן יש לתקן ליקויים אלה לאלתר.
במיזמים שהפעיל אגף תקשורת והסברה באמצעות הנציגויות בחו"ל שנועדו לשפר את תדמיתה האזרחית של ישראל בקרב קהלי יעד ברחבי העולם, נמצאו ליקויים במישורי התכנון, הניהול והביצוע, והם לא מוצו ולא נחלו את ההצלחה המיוחלת מהם.
הסקרים והמחקרים שביצע אגף תקשורת והסברה במשרד החוץ בשנים אלו בנוגע למעמד ישראל ולתדמיתה בקרב קהלי יעד שונים ברחבי העולם מלמדים כי המשרד נדרש בעיקר לשדרג את פרויקט המיתוג והמיזמים הנלווים לו, לטפח את קשריו עם מגזרי החברה האזרחית במדינות המערב ולקדם את יכולת הביטוי, הניטור והמעקב שלו במרחב המקוון. בסופו של דבר, פעילות ההסברה והדיפלומטיה הציבורית היא פעילות ליבה הנוגעת ליעדים המרכזיים של משרד החוץ. משום כך, וכדי לאפשר לו להתמודד עם האתגרים המורכבים בתחום זה תוך יישום תכניות רב-שנתיות, ראוי שמשרד החוץ יבחן עם הגורמים הממשלתיים הרלוונטיים לעגן בבסיס התקציב של המשרד את תוספות התקציב הייחודיות הניתנות לו לאחר אישור התקציב השנתי.