רקע כללי
משרד התיירות מופקד על פיתוח התשתיות הציבוריות לתיירות בישראל. החברה הממשלתית לתיירות בע"מ (להלן - חמ"ת) היא הגוף הביצועי המרכזי של משרד התיירות ליישום מדיניות פיתוח התשתיות הציבוריות לתיירות בהתאם להזמנות עבודה שהיא מקבלת ממשרד התיירות.
מנתוני משרד התיירות עולה כי בשנים 2014-2007 הושקעו כ-77.5 מיליון ש"ח בפיתוח ובקידום של פרויקטים שונים בעיר טבריה. אחד הפרויקטים המרכזיים והאטרקטיביים, שבו הושקע סכום כולל של כ-7 מיליון ש"ח, היה "מופע המים בכינרת" (להלן – הפרויקט או המופע) - פרויקט שהופעל באמצעות דוברה, שהוצבה על ארבעה עמודים שננעצו בקרקעית הכינרת (להלן - מזרקה). במופע הופעלו פעלולי מים, אפקטים של תאורה ופעלולי אש והוקרנו בו, באמצעות מגדל שנבנה על הטיילת הסמוכה (להלן - מגדל הקרנה), תמונות שונות על מסכי ענק.
הפרויקט פעל בהצלחה רבה מאוקטובר 2010 עד ינואר 2013, מעט יותר משנתיים בלבד. בתקופת הפעלת הפרויקט התקיימו שלושה מופעים בכל ערב להנאת צופים רבים, בהם תיירים. סביב הפרויקט ובעקבות הפעלתו נפתחו עסקים שונים לרווחת תושבי העיר והתיירים. במרץ 2013, בעקבות עליית מפלס הכינרת ועקב פגעי מזג האוויר, טבעה המזרקה וביולי אותה שנה הוצבה מחדש. ואולם בינואר 2016 טרם הופעל המופע מחדש ועקב כך נגרמו נזקים תיירותיים, כלכליים וסביבתיים.
בסיור שקיים משרד מבקר המדינה ביולי 2015 בטבריה הועלה כי אתרי תיירות לא מעטים בעיר מוזנחים, ואין בהם טיפול מספיק בתאורה, בשילוט, בריצוף, באשפה ובגינון. בלטה במיוחד ההזנחה של פרויקט מופע המים; מיולי 2013 ניצבת על המים המזרקה ללא כל שימוש - גוש ברזל ענקי המסתיר את החוף ואת יופייה של הכינרת. במצב הקיים המזרקה היא אפוא בבחינת מפגע סביבתי של ממש.
פעולות הביקורת
בחודשים אפריל-ספטמבר 2015 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים הנוגעים להקמתו של הפרויקט, לתחזוקתו, לנסיבות הפסקת פעילותו ולניסיונות לחדשו. הביקורת נעשתה במשרד התיירות, בחמ"ת, בעיריית טבריה ובוועדה המקומית לתכנון ולבנייה טבריה (להלן - הוועדה המקומית). כמו כן נעשו בירורים עם הוועדה לשמירת הסביבה החופית (להלן - הוולחו"ף) ועם הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה - מחוז צפון (להלן - הוועדה המחוזית).
הליקויים העיקריים
היעדר אישורים מספקים להקמת הפרויקט
המטרה שעמדה לנגד עיניהן של עיריית טבריה וחמ"ת הייתה, בראש ובראשונה, לקדם את הפרויקט במהירות. מטרה זו עמדה ביסוד הבחירה בחלופה שלפיה תוצב המזרקה על גבי דוברה בכינרת, כל זאת ללא בחינה יסודית של מכלול ההיבטים הרלוונטיים לנושא ובלי שהוכן מסמך מקיף שבו מפורטים היתרונות והחסרונות של כל אחת מהחלופות.
כל הנוגעים בדבר - חמ"ת, עיריית טבריה, רשות הספנות והנמלים, רשות ניקוז כינרת - מינהלת הכינרת (להלן - מינהלת הכינרת) ונמל טבריה - התייחסו אל המזרקה כאל כלי שיט, אשר אינו נדרש לעמוד בכללי הבטיחות ובכללי התכנון והבנייה של מבנים, ולא מצאו לנכון לפנות בעוד מועד לוועדה המקומית כדי לברר עמה אם אכן ניתן לראות במזרקה כלי שיט, ואם לא - מה נדרש לעשות כדי לקבל היתר בנייה להצבתה הקבועה בכינרת. הוועדה המקומית לא פנתה לברר עניין זה בוולחו"ף - מוסד התכנון המוסמך על פי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, לאשר תכניות בנייה והיתרי בנייה החלים בתחום הסביבה החופית של הכינרת. היא אף לא מצאה לנכון לפנות בעניין זה לוועדה המחוזית.
הוועדה המקומית נתנה לעיריית טבריה היתר בנייה להקמת מגדל ההקרנה על הטיילת בדיעבד, לאחר שהמגדל כבר הוקם והחל לפעול. יצוין כי לא ברור אם על פי התכניות החלות במקום אפשר לבנות בו מגדל.
טביעת המזרקה
במסמכי המכרז להקמת הפרויקט, להפעלתו ולתחזוקתו שפרסמה חמ"ת, ובו זכתה חברה מסוימת (להלן - הקבלן), לא ניתן ביטוי מפורש וברור להשפעה של שינויים במפלס המים בכינרת על המזרקה ועל הפעולות הנדרשות בעקבות זאת (העלאה והורדה של המזרקה). בהסכמים שנכרתו בין הגורמים השונים לא נקבע מי הגורם האחראי לביצוע הפעולות האמורות ומי אמור לשאת בעלויותיהן הניכרות.
באפריל 2012 התברר כי עקב עליית מפלס הכינרת עלול להיגרם נזק למזרקה ולמערכות ההפעלה המותקנות עליה, ולכן יש צורך להגביה מיד את המזרקה. חמ"ת ועיריית טבריה התמהמהו בטיפול בבעיה זמן רב ללא הצדקה, ורק לאחר כתשעה חודשים נחתמו הסכמים לביצוע עבודת ההגבהה, והיא החלה אפוא רק בעונת החורף; בזמן ביצוע העבודה התחוללה סערה גדולה בכינרת, והיא גרמה לעלייה נוספת של מפלס המים ולטביעתה של המזרקה.
בהסכם עם עיריית טבריה בעניין הגבהת המזרקה התחייבה חמ"ת להקצות לה 750,000 ש"ח לביצוע העבודות להרמת המזרקה ולקיבועה, ללא אישור מראש של משרד התיירות כנדרש.
בדיווחים שונים על הפרויקט ששלח מנכ"ל חמ"ת, מר שי וינר, לדירקטוריון חמ"ת ולמשרד התיירות הוא הסיר למעשה מהחברה כל אחריות לטביעת המזרקה והטילה על הקבלן והעירייה בלבד; אך לא ברור אם טענותיו על היעדר כשל תכנוני וביצועי של הפרויקט ועל אי-אחריותה של חמ"ת לנושא מתיישבות עם כל העובדות.
עד ספטמבר 2015 לא הטילו דירקטוריון חמ"ת, משרד התיירות ועיריית טבריה על גורם חיצוני בלתי תלוי לבצע תחקיר יסודי ומעמיק בנושא נסיבות טביעתה של המזרקה.
הניסיונות לשיקום הפרויקט
לאחר טביעת המזרקה חתמה העירייה באפריל 2013 על הסכם עם הקבלן לביצוע פעולות החילוץ והקיבוע של המזרקה במקום שנקבע לפני שווידאה שיש בידה כל המקורות הכספיים למימון הפעולות, ואף שלא ידעה באותו מועד מה היקף הנזקים שנגרמו למזרקה, אילו פעולות נוספות יהיה צורך לבצע כדי לחדש את המופע והאם יש מקורות ודאיים למימון פעולות אלה.
בספטמבר 2015, יותר משנתיים וחצי לאחר טביעת המזרקה, עדיין לא קיבל משרד התיירות החלטה בעניין עתידו של מופע המים, ועקב כך גם לא נעשה עד מועד זה כל שימוש בסכום שהקצה המשרד בדצמבר 2013 לחידוש פעילותו (3 מיליון ש"ח).
בינואר 2016, למעלה משנתיים וחצי מאז חולצה וקובעה המזרקה, היא מוצבת בכינרת בגובה המותאם למפלס המרבי שלה ללא כל שימוש, אף שיש בכך משום מפגע חזותי וסביבתי.
עיריית טבריה לא נערכה כראוי לחילוץ המזרקה מהכינרת ולפעולות ההמשך שיש לבצע לאחר מכן, ובכלל זה היא לא עמדה על כך שכל חלקי המזרקה שנמשו מהמים יאופסנו במקום בטוח ושמור ויירשמו באופן מסודר עד לבחינת כשירותם. ככל הנראה במהלך העבודות פונו כפסולת שתי משאבות של המזרקה שעלותן ניכרת בלי שנבדק אם עדיין היה אפשר להשתמש בהן.
ההמלצות העיקריות
על מינהל התכנון במשרד האוצר לבחון את אופן תפקודן של עיריית טבריה והוועדה המקומית במסגרת ההליכים למתן אישורים והיתרים להקמת הפרויקט. עליו גם לבחון בהקדם, כשם שהומלץ בדוח מבקר המדינה משנת 2011 , את המורכבות הכרוכה במצב שבו חברה עירונית היא היוזמת פרויקט בנייה. גם על הוולחו"ף ללמוד את פרטי המקרה, שכן מדובר בסוגיה העוסקת בלב תחומי העיסוק שלה.
על משרד התיירות וחמ"ת להפיק את הלקחים ממקרה זה ולהקפיד שבהסכמים לביצוע ולתחזוקה של פרויקטים תיירותיים יעוגנו במפורש כל הפעולות וההיבטים הדרושים וייקבע, בין היתר, מי אחראי לביצוע הפרויקטים על כל מרכיביהם ומי יישא בעלות הביצוע והתחזוקה. ראוי שגם עיריית טבריה תפיק את הלקחים מהכשלים בביצוע הפרויקט, ותקפיד שבהסכמי התקשרות שונים שעליהם היא חותמת יעוגנו במפורש החובות והזכויות של כל הצדדים להתקשרות.
על משרד התיירות לברר ביסודיות את הנסיבות שבהן התחייבה חמ"ת לממן את העבודה לשיקום המזרקה ללא אישורו, ולנקוט את הצעדים המתחייבים על מנת שמקרה כזה לא יישנה.
על עיריית טבריה ונמל טבריה לנקוט בהקדם את הפעולות הדרושות לקיום התנאי באישור שנתן הנמל להצבת המזרקה, ולפיו יש למשות את הדוברה מהמים בתוך 60 יום מיום הפסקת הפעלתו של הפרויקט.
על משרד התיירות להנחות את חמ"ת לכלול בהסכמים שהיא חותמת עם רשויות מקומיות בעניין פיתוח אתרי תיירות סעיף המחייב אותן לקבל את אישורה לפינוי או למכירה של ציוד הקשור בפיתוח תשתיות תיירות שמימן המשרד.
סיכום
דוח זה התמקד בפרויקט תיירותי וכלכלי משמעותי שביצעו במשותף משרד התיירות, חמ"ת ועיריית טבריה, אשר שימש בשנים 2012-2010 פרויקט דגל בטבריה וזכה להצלחה רבה. מטרתה של הביקורת הייתה בין היתר לאתר את הכשלים בביצוע הפרויקט כדי שניתן יהיה למנוע כשלים דומים בפרויקטים עתידיים. הביקורת העלתה כי משרד התיירות, חמ"ת ועיריית טבריה לא טיפלו כראוי בתכנונו, בהקמתו ובתחזוקתו של הפרויקט. עיריית טבריה וחמ"ת בחרו להציב בכינרת את המזרקה, הרכיב העיקרי בפרויקט, ולא בדקו את כל ההשפעות האפשריות של הצבה כזאת. זאת ועוד, היבט מהותי הקשור בתחזוקת הפרויקט, שניתן היה לצפות אותו מראש - העלאה והורדה של המזרקה על פי השינויים במפלס הכינרת - לא הוסדר בעוד מועד ואף לא טופל בדחיפות על ידי העירייה וחמ"ת כשהתחוור להן שעלול להיגרם נזק לפרויקט בעקבות עליית המפלס. עקב כך טבעה המזרקה ובכך הושבתה פעילות הפרויקט מעט יותר משנתיים בלבד לאחר הקמתו, ובינואר 2016, כשלוש שנים לאחר מכן, טרם חזר הפרויקט לפעילות.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התיירות וחמ"ת להפיק לקחים מממצאי דוח שפרסם מבקר המדינה בשנת 2009 , ובו התריע על תחזוקה לקויה של אתרי תיירות בערים שונות, ובהן טבריה, ומממצאי דוח זה, ולהקפיד שבהסכמים לפיתוח פרויקטים תיירותיים שהמשרד מממן או שותף בהקמתם יעוגנו כראוי כל הפעולות וההיבטים הכרוכים בפיתוח הפרויקטים ובתחזוקתם. אשר לפרויקט מופע המים בכינרת - על משרד התיירות לגבש בהקדם את עמדתו בנוגע לפתרון המועדף בעניינו, לקבל החלטה מחייבת ולפעול ליישומה. על עיריית טבריה להפיק ללא דיחוי לקחים מתפקודה הבלתי תקין בעניין פרויקט זה, וזאת עוד לפני שמשרד התיירות יממש את ההחלטה שקיבל לאחרונה להשקיע בקרוב סכומים ניכרים בפיתוח תשתיות תיירות נוספות בעיר.
ראוי שגם רשויות מקומיות אחרות המקבלות מימון להקמת פרויקטים תיירותיים ואף חברות עירוניות העוסקות בכך ילמדו דוח זה ויפיקו לקחים בעניין הקמתם ותחזוקתם של פרויקטים אלה, ובכלל זה יקפידו לקיים את כל ההוראות וההליכים לקבלת ההיתרים והרישיונות הדרושים בהתאם לדיני התכנון והבנייה. ראוי שמשרד התיירות וחמ"ת יוודאו שהן עושות זאת.