רקע כללי
בספטמבר 2006 קיבל הטכניון - מכון טכנולוגי לישראל (להלן - הטכניון) תרומה מתוכה הועיד סכום של כ-37 מיליון ש"ח לשיפוץ בניין הפקולטה לכימיה (להלן - הפקולטה), ובתוך כך שיפוץ המעבדות באגף הצפוני של הפקולטה (להלן - הפרויקט או פרויקט שיפוץ הפקולטה לכימיה).
לשם ביצוע הפרויקט התקשר הטכניון באמצעות אגף בינוי ותחזוקה (להלן - אב"ת) עם בעלי מקצוע חיצוניים ובהם מנהל הפרויקט, מתכננים, קבלנים ומפקחים. הפרויקט, שהחל בסוף שנת 2006, היה צפוי להימשך שלוש שנים. בפועל, ביצועו התארך מאוד וחלקים ממנו טרם הסתיימו במועד סיכום הביקורת, יולי 2015.
ב-2010, במהלך ביצוע הפרויקט, העלתה הביקורת הפנימית של הטכניון שורה של ליקויים באופן הביצוע של פרויקטי בינוי בטכניון בכלל ופרויקט זה בפרט, באופן ניהולו ובפיקוח עליו. ליקויים אלה הביאו, בין היתר, להימשכות הפרויקט יותר מהמתוכנן, להגדלת עלויות, לתשלומי יתר לבעלי המקצוע החיצוניים, לצורך בתכנון מחודש וכיוצא באלה.
פעולות הביקורת
בחודשים ספטמבר 2014 עד יולי 2015 בדק משרד מבקר המדינה, באופן נפרד מדוחות הביקורת הפנימית, היבטים בניהול הפרויקט, וכן בדק את אופן הטיפול של הטכניון בדוחות הביקורת הפנימית העוסקים בפרויקט. הבדיקה נערכה באגפי הטכניון לרבות הנהלת הטכניון, לשכת הייעוץ המשפטי, אב"ת, אגף הכספים, ועדת הביקורת, הפקולטה ואגף קשרי חוץ.
הליקויים העיקריים
ליקויים בהתקשרות עם מנהל הפרויקט
למנהל הפרויקט תפקיד מכריע בהצלחתו. הוא מייצג את המזמין (הטכניון והפקולטה) ואחראי מטעמו לניהול הפרויקט משלב הייזום ועד גמר הבנייה. מנהל אב"ת באותה תקופה (להלן – מנהל אב"ת) היה אמון מטעם הטכניון על קביעת שכרו של מנהל הפרויקט, אישור התשלומים ששולמו לו, הפיקוח על עבודתו והקשר הרציף עמו במשך הפרויקט.
בבדיקה נמצא כי הטכניון בחר את מנהל הפרויקט נוכח היכרותו עם הפקולטה (מפרויקט קודם שניהל בה) ועם מהות העבודה. ואולם בהליך בחירתו נפלו פגמים: הטכניון בחר במנהל הפרויקט ללא הליך שקוף ושוויוני שלא על פי כללי המינהל התקין; בבחירת מנהל הפרויקט התעלם הטכניון מאי שביעות רצון מתפקודו בפרויקטים קודמים בטכניון; למנהל אב"ת ולמנהל הפרויקט היו יחסי קרבה אישיים המעלים חשש לניגוד עניינים.
הנהלת הטכניון, שהייתה ערה לקשרים האישיים בין מנהל הפרויקט למנהל אב"ת, לא מילאה חובתה למנוע ניגוד עניינים אפשרי.
הטכניון חתם עם מנהל הפרויקט על חוזה שלא התאים לסוג העבודה: החוזה לא קבע את תנאי ההתקשרות עם מנהל הפרויקט, לרבות אופן קביעת שכרו והתשלומים שיועברו לו; לא פורטו בו השירותים שייתן; ולא נקבעו לוח הזמנים של הפרויקט וכוח האדם שיועסק בו. בכך פתח הטכניון פתח לפרשנויות וחילוקי דעות, לחריגות ולקושי בפיקוח על התקדמות הפרויקט.
ליקויים בקביעת שכר מנהל הפרויקט והתשלומים ששולמו לו
במרץ 2007 הגיש מנהל הפרויקט הצעת מחיר בהתבסס על קובץ תעריפים ונהלים לעבודות תכנון במערכת הביטחון (להלן - תעריף משהב"ט) . בהצעת המחיר נעשה שימוש לקוי בתעריף משהב"ט, שהביא להגדלת שכרו של מנהל הפרויקט. מנהל אב"ת ועובד מחלקת תמחירים ומכרזים באותה תקופה, אישרו את הצעת המחיר מבלי שדרשו ממנהל הפרויקט לנמק את החריגה מתעריף משהב"ט.
הטכניון שילם למנהל הפרויקט בגין עבודת הפיקוח בטרם הגיש מנהל הפרויקט הצעת מחיר ובטרם חתם עמו הטכניון על חוזה בנושא. כדי להצדיק תשלום חודשי קבוע למנהל הפרויקט (בהתאם לדרישתו וללא קשר לתעריף משהב"ט), עשה אב"ת שימוש כפוי ומשובש בתעריף משהב"ט, ובכך הגדיל את שכר מנהל הפרויקט בכ-1.25 מיליון ש"ח מהשכר הראוי על פי תעריף משהב"ט.
כמו כן, הטכניון שילם למנהל הפרויקט גם עבור עבודות שלא ביצע בסופו של דבר (או ביצע באופן חלקי); וכן שכר מופרז בגין הכנת כתבי כמויות (עבודה שלא הוגדרה מלכתחילה במסגרת תפקידו, והטכניון שילם בגינה למהנדס נוסף).
התקשרות לקויה עם המתכננים והמפקחים ותשלומי יתר של שכרם
הטכניון התקשר עם המתכננים בניגוד לכללי המינהל התקין, ולא פעל לבחירתם בהליך שוויוני ותחרותי. כמו כן, הוא חתם עם כמה מפקחים על חוזה חלקי, החסר הגדרות בסיסיות של תנאי ההתקשרות עמם, לרבות אופן קביעת שכרם והסכמות על ביצוע חלק מהשירותים בלבד.
הטכניון שילם למתכננים עבור עבודת תכנון של 4,125 מ"ר, כפי שחישבו בהצעות המחיר שלהם, אף שבפועל תכננו שטח של 3,570 מ"ר בלבד (86%).
בקרה ומעקב חשבונאי
במהלך הפרויקט ניהלו אב"ת ואגף הכספים את המעקב החשבונאי באופן רשלני ולא עקבי, ללא מעקב ופיקוח, ועשו טעויות שהביאו לתשלומי יתר לבעלי המקצוע החיצוניים.
אב"ת אישר הצעות מחיר שהגישו המתכננים אף שחלקן היו שגויות, כללו שינויים בכתב יד ושונו כמה פעמים. כמו כן אב"ת הפיק לבעלי המקצוע החיצוניים הזמנות עבודה רבות, חלקן עוד לפני שחתם עמם על חוזה התקשרות ולעתים אף בטרם הגישו הצעות מחיר. כמו כן הפיק הזמנות עבודה שאינן תואמות את הצעות המחיר של בעלי המקצוע; פיצל הזמנות עבודה עבור אותה עבודה ואיחד הזמנות של עבודות שונות, בניגוד לקבוע בנוהל.
אגף הכספים, אשר אמור לשמש שומר סף ואחראי לקיים בקרה על המסמכים המוגשים לו, כשל במילוי תפקידו. הוא לא בדק את המסמכים החשבונאיים לעומק; שילם מכוח מסמכים שנחתמו שלא על פי נוהל זכויות חתימה; שילם לבעלי מקצוע ללא חוזים התומכים בדרישות התשלום; שילם מכוח הזמנות עבודה שגויות, ובכך הכשיר את פעולות אב"ת ואפשר תשלומי יתר לבעלי המקצוע.
אופן התנהלות הפקולטה והשפעתה על הפרויקט
הפקולטה לכימיה הזמינה את העבודה בפרויקט, ומצופה ממנה לפעול לקידום ענייניה. ואולם נמצא כי הייתה מעורבת בנושאים שאינם בתחום אחריותה ושאין לה ידע מקצועי בהם, בין היתר בבדיקת חשבונות ובבחירת בעלי המקצוע.
לא מונה לפקולטה נציג בלעדי שייצג אותה מול בעלי המקצוע החיצוניים, ולכן היא פעלה בערוצים מרובים מול הגורמים המעורבים בפרויקט. מצב זה הביא לעיכובים בביצוע, על אחת כמה וכמה שעה שגורמים בפקולטה דרשו שינויים תכנוניים וביצועיים רבים בפרויקט, חלקם ללא אישור הגורמים הנדרשים בטכניון.
אב"ת והנהלת הטכניון לא מנעו את המעורבות הלא רצויה של אנשי הפקולטה בניהול הפרויקט ולא נתנו את דעתם על השפעתה של מעורבות זו על התנהלות הפרויקט.
טיפול לא ראוי ולא מספק בדוחות הביקורת הפנימית
יחידת הביקורת הפנימית של הטכניון ערכה שלושה דוחות על הפרויקט:
בנובמבר 2011 היא הגישה לוועדת הביקורת דוח על שכר מנהל הפרויקט. הוועדה דנה בו, אימצה את ממצאיו והמלצותיו ודרשה כי ההנהלה תיישם את המלצותיו.
בינואר 2013 היא הגישה דוח על שכר המתכננים. ועדת הביקורת דנה בדוח זה, קיבלה את המלצותיו הכלליות אך לא אימצה את ההמלצות והמסקנות האישיות הרבות נגד המבוקרים והעבירה אותן לבחינת היועץ המשפטי של הטכניון (להלן - היועמ"ש).
טיוטת דוח על שכר הקבלנים טרם הבשילה לכדי דוח סופי. בינואר 2013 הורתה ועדת הביקורת למבקר הפנימי, להעביר למנהל אב"ת החדש את הטיפול בממצאי הביקורת של הטיוטה בטרם גובש דוח סופי, ודחתה את המשך עבודת הביקורת בנושא לשנה שלאחר מכן.
ביוני 2012 מינה היועמ"ש יועץ חיצוני לבחינת שכר המתכננים ומנהל הפרויקט, ללא הליך בחירה שקוף וללא דיון בוועדת הביקורת. כמו כן, מינתה הנהלת הטכניון מהנדס שיבדוק את שכר הקבלנים. היועץ החיצוני והמהנדס הגישו חוות דעת בעניין שכר המתכננים והקבלנים והבהירו כי חסרו להם מסמכים מהותיים להשלמת בדיקתם.
לאחר קבלת חוות הדעת של היועץ החיצוני והמהנדס, המליץ היועמ"ש לטכניון שלא לפעול כנגד המתכננים והקבלנים להשבת תשלומי יתר, בין היתר בהתבסס על נימוקים משפטיים וחוות הדעת של היועצים. ועדת הביקורת אימצה את חוות הדעת של היועמ"ש, אף שהייתה ערה לחסרונם של מסמכים המבססים את דברי היועצים החיצוניים.
רק במאי 2015 הגיש הטכניון לבית המשפט כתב תביעה כנגד מנהל הפרויקט, לשם השבת תשלומי יתר.
יישום לא מספק של המלצות דוחות ביקורת הפנים בפרויקטי בינוי
אף שחלפו כארבע שנים מאז פרסום דוח הביקורת הפנימית הראשון, הנהלת הטכניון לא יישמה חלק מההמלצות וטרם תוקנו חלק מהליקויים. בין היתר, טרם הושלמה כתיבת נהלים בתחום פרויקטי בינוי והטמעתם, וטרם מונה נציג לפקולטות בכל פרויקטי בינוי.
ההמלצות העיקריות
על הנהלת הטכניון להשלים את הכנת הנהלים המסדירים את כל נושא הבינוי ולבחון את יעילותם.
על הנהלת הטכניון ואב"ת להקפיד כי בכל פרויקט בינוי ימונה נציג של הפקולטה, שישמש נציגה הבלעדי מול הגורמים השותפים לפרויקט.
על אב"ת להקפיד על מינוים של בעלי מקצוע חיצוניים בהתאם לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק חובת המכרזים); לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן – התקנות) ולכללי המינהל התקין. יש לבחור בהם לאחר הליך מכרז או באמצעות השוואה בין הצעות מחיר. כמו כן, עליו להקפיד לחתום עם כל בעלי המקצוע על חוזים מתאימים, שבהם יוגדרו לוח זמנים לפרויקט, אופן ביצוע התשלומים, בסיס השכר ותנאי ההתקשרות האחרים, ועליו למלא חוזים אלה בקפידה.
על אב"ת ואגף הכספים לנהל את המעקב החשבונאי והתקציבי בפרויקט, תוך הקפדה על עמידה בנהלים (לרבות נוהל זכויות החתימה), ביסוס התחשיבים הכספיים והתאמת התשלומים והזמנות העבודה להצעות המחיר והחוזים.
על ועדת הביקורת להקפיד לבחון את כל דוחות הביקורת הפנימית המוגשים לעיונה ולתת לגורמי הטכניון הוראות ביצוע נוכח ההמלצות שאימצה. כמו כן, עליה לעקוב אחר ביצוע הוראותיה ולדרוש מהגורמים המבצעים עדכונים שוטפים ומפורטים.
סיכום
הטכניון - מכון טכנולוגי לישראל נחשב לאחד המוסדות המובילים בתחומו בעולם. בספטמבר 2006 קיבל הטכניון תרומה, ומתוכה הועידה הנהלת הטכניון כ-37 מיליון ש"ח לשיפוץ בניין הפקולטה לכימיה - פרויקט סבוך, שהחל ב-2006 ובמועד סיום הביקורת טרם הסתיים.
הביקורת הפנימית של הטכניון העלתה שורה של ליקויים חמורים בהתנהלות הטכניון בפרויקטי בינוי בכלל ובפרויקט שיפוץ הפקולטה לכימיה בפרט. בחודשים ספטמבר 2014 עד יולי 2015 בחן משרד מבקר המדינה היבטים בניהול הפרויקט, באופן נפרד מדוחות הביקורת הפנימית, והעלה ממצאים נוספים. מתוך מכלול הממצאים שעלו עולה תמונה של כשל בניהול הפרויקט, בפיקוח ובבקרה עליו ועל תקציבו וכן באופן ההתקשרות עם בעלי המקצוע שהועסקו בו, לרבות קביעת שכרם והתשלומים שהועברו להם. כמו כן בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה ליקויים באופן הטיפול של ועדת הביקורת והנהלת הטכניון בדוחות הביקורת הפנימית.
הביקורת העלתה כי אב"ת בטכניון, האחראי לפרויקטי בינוי ושיפוץ, כשל בניהול הפרויקט, בפיקוח ובבקרה עליו וכן באופן ההתקשרות עם בעלי המקצוע החיצוניים שהועסקו בו, לרבות קביעת שכרם והתשלומים שהועברו להם. אגף הכספים בטכניון התרשל במילוי תפקידו, לא קיים פיקוח ובקרה על ניהול תקציב הפרויקט ושילם תשלומי יתר לבעלי המקצוע שהועסקו בו. הפקולטה לכימיה התערבה בניהול הפרויקט מהבחינה התכנונית, הביצועית והתקציבית ותרמה להגדלת העלויות ולהימשכותו של הפרויקט יותר מן המתוכנן. התנהלותם של הגורמים בטכניון מעלה חשש לזילות בכספי התרומה ולהיעדר ריסון בנוגע להוצאות הפרויקט.
ועדת הביקורת, שהיא זרועו הארוכה של הוועד המנהל של הטכניון, הורתה למבקר הפנימי להעביר למנהל אב"ת החדש את הטיפול בממצאים שבטיוטת הביקורת של הדוח בנושא הקבלנים בטרם גובשה לכדי דוח סופי, ודחתה את המשך עבודת הביקורת בנושא לשנה שלאחר מכן. הוועדה קיבלה החלטות על סמך חוות דעת לא מבוססות ולא עקבה אחר טיפול ההנהלה בהחלטותיה בדבר יישום המלצות הדוחות.
הנהלת הטכניון פעלה לתיקון ליקויים שעלו בדוחות הביקורת הפנימית ולהסדרת ניהול פרויקטי בינוי. תיקון הליקויים אורך זמן רב וטרם הסתיים.
על הנהלת הטכניון להשלים את תיקון הליקויים בניהול פרויקטי הבינוי בטכניון, לרבות השלמת הנהלים בנושא והטמעתם בקרב העובדים. כמו כן, על ועדת הביקורת לעקוב אחר ביצוע החלטותיה ולדרוש מהגורמים המבצעים עדכונים שוטפים ומפורטים.