מבוא
רשימה זו עוסקת בנציבות תלונות הציבור על שופטים (להלן - הנציבות), שהחלה לפעול בישראל ביום 1.10.03 מכוח חוק נציב תלונות הציבור על שופטים, התשס"ב-2002. הרשימה כוללת ארבעה פרקים עיקריים: פרק א', עניינו הרקע להקמת הנציבות והמצב שהיה קיים עובר לחקיקת החוק; פרק ב', עניינו עקרון עצמאות השופטים, משמעו וחשיבותו; פרק ג', עניינו עקרון אחריות הדיווח, משמעו, חשיבותו והיחס בינו לבין העצמאות השיפוטית; ופרק ד', עניינו הקמת נציבות תלונות הציבור על שופטים ותכליותיה.
הטענה המפותחת בפרקים אלה היא כי יש להבין את מעמדה של הנציבות, תכליותיה ומרחב סמכויותיה על רקע שני עקרונות בעלי חשיבות עליונה המשמשים בזירה: עקרון עצמאות השופטים (Judicial Independence) ועקרון אחריות הדיווח (Accountability) החל על שופטים. הנציבות משלבת בפעילותה בין שני עקרונות אלה באופן המביא להגשמתם הראויה ולהשלמה ביניהם.
פרק א': הרקע להקמת נציבות תלונות הציבור על שופטים
קודם להקמתה של הנציבות לא היה קיים בישראל גוף חיצוני מיוחד שתפקידו על-פי חוק לקיים בקרה ופיקוח על התנהגותם של שופטים במסגרת מילוי תפקידם לרבות בדרך ניהול משפט על ידם (להלן - התנהגות והתנהלות של שופטים). התקיימה בקרה אקראית ובלתי-ממוסדת שנעשתה על-ידי גופים שונים, באמצעים שונים, חלקם בלתי-פורמליים ובתוך מערכת המשפט עצמה. עם אמצעים אלה נמנים: ההנחיות שנקבעו בכללי אתיקה שיפוטית, תשנ"ג-1993; הליכים משמעתיים שהתקיימו בפני בית הדין המשמעתי; פסיקת בית המשפט העליון בשבתו כערכאת ערעור או כבג"ץ, ככל שזו התייחסה להיבטים אלה של מלאכת השיפוט והחלטות הועדה לאתיקה שיפוטית, שתפקידה הכוונת שופטים קודם לעשיית מעשה מסוים, בעקבות שאלה המוגשת על-ידי מי מהם.
בנוסף לכל אלה, תלונות פרטניות על התנהגותם או התנהלותם של שופטים הוגשו למספר גורמים, ביניהם נשיא בית המשפט העליון, נשיאי בתי המשפט, מנהל בתי המשפט, שר המשפטים, הכנסת או ועדה מועדותיה, חברי כנסת, נשיא המדינה ועוד. ראוי לציין, כי נציב תלונות הציבור בישראל לא הוסמך לטפל בתלונות על שופטים, אלא בצורה מוגבלת ביותר שלא אפשרה את הפיכתו לכתובת כללית המרכזת את התלונות בנושא זה.
היקף התלונות, כפי שפורסם במסמכים שונים טרם חקיקת החוק, ואי-האחידות בנהלי הטיפול בתלונות ובאופן הטיפול בשופט שהתנהגותו ודרך ניהול משפט על-ידיו חרגה מגדר הנורמה הראויה לשופט הביאו לבחינת האפשרות לשינוי המצב החקיקתי. היושבים על המדוכה בנושא זה - מחוקקים, שופטים, משפטנים ואנשי אקדמיה - עסקו בשאלות שונות הנוגעות לסוגיית הביקורת על שופטים, שהראשונה ואחת מהחשובות בהן היא: האם יש צורך והצדקה לביקורת חיצונית על שופטים?
פרק ב': עקרון עצמאות השופטים
השאלה הנוגעת לצורך בביקורת חיצונית על שופטים כרוכה בטבורה בעקרון עצמאות השופטים, שהוא ציפור הנפש של מלאכת השיפוט. עקרון עצמאות או אי-תלות השופטים, משמעו, עשייה במלאכת השיפוט מתוך חירות, ללא השפעות חיצוניות, לחצים או תמריצים, ללא מורא, ללא משוא פנים, כשאין על השופט מרות זולת מרותו של הדין וכשהוא פועל על-פי שיקול דעתו המקצועי ותחושת הצדק והמצפון. את שורשיו העתיקים של עקרון עצמאות השופטים ניתן למצוא, בין השאר, במסורת ישראל, בה נצטוו שופטי ישראל: "שָמֹעַ בֵּין-אֲחֵיכֶם וּשְפַטְתֶּם צֶדֶק בֵּין אִיש וּבֵין אָחִיו וּבֵין גֵּרוֹ. לֹא תַּכִּירוּ פָנִים בַּמִּשְפָּט, כַּקָּטֹן כַּגָדֹל תִשְמָעוּן, לֹא תָגוּרוּ מִפְּנֵי אִיש".
מקובל להבחין בין שני רכיבים עיקריים של עצמאות השופטים: עצמאותו של השופט היחיד, שמשמעה אי-תלותו בגורמים חיצוניים בלתי רלוונטיים, ועצמאות מוסדית, שמשמעה עצמאות של הרשות השופטת כגוף. עצמאות השופט היחיד נחלקת אף היא לשניים: עצמאות עניינית, המוגנת על-ידי סעיף 2 לחוק יסוד: השפיטה, לפיו: "בעניני שפיטה אין מרות על מי שבידו סמכות שפיטה, זולת מרותו של הדין", ועצמאות אישית, המוגנת על-ידי כללים הקובעים את דרך מינויו ותנאי כהונתו של השופט והמונעים התערבות בלתי-ראויה באלה וכן על-ידי כללים ועקרונות בתחומים שונים, כגון חסינות השופט מפני תביעת נזיקין בגין פעולה שיפוטית שנעשתה במסגרת מילוי תפקיד שיפוטי, כללים לגבי העדת שופט, כלל הסוב-יודיצה (sub-judice) ועוד. אי-התלות המוסדית מהווה ביטוי של עקרון הפרדת הרשויות ומקובל לראות בה תנאי הכרחי לעצמאותו של השופט היחיד. ההגנה עליה כרוכה ביצירת אוטונומיה מנהלית וארגונית של הרשות השופטת (נושא זה והבעייתיות העיונית והמעשית הכרוכה בו לא יידונו ברשימה זו).
קשה להגזים בחשיבותו של עקרון עצמאות השופטים, על שני היבטיו, האישי והמוסדי: "העצמאות השיפוטית היא בבחינת תנאי שבלעדיו לא מתקיים התפקיד השיפוטי". "מדינה דמוקרטית השומרת על זכויות האדם ועל שלטון החוק מחייבת קיומה של רשות שופטת עצמאית ובלתי תלויה, כמו גם את עצמאותו של כל שופט ושופט". העצמאות השיפוטית מרכזית וחיונית לכל משטר דמוקרטי.
בהיותה חלק בלתי נפרד מעקרון הפרדת הרשויות היא מאפשרת שמירה על שלטון החוק שמשמעו, בין היתר, הבטחת התנהלותם התקינה של ענפי הממשל האחרים תוך מניעת שימוש לרעה בסמכות או חריגה מסמכות על-ידי מי מהם. בהיותה נדבך מרכזי בהגנה על הדמוקרטיה, היא מבטיחה שמירה על ערכי יסוד ועל זכויות אדם: "הגשמתם של ערכי יסוד, כגון שוויון, חירות, זכויות אדם, אפשרית רק אם קיים משטר דמוקרטי, ומשטר דמוקרטי אפשרי רק אם יש רשות שיפוטית חזקה, אובייקטיבית, בלתי תלויה, ועצמאית, הנהנית מאמון הציבור". העצמאות השיפוטית המבטיחה שיפוט אובייקטיבי וניטרלי חיונית גם לעשיית צדק במשפט בין אדם לחברו וגם להגנה על זכויות אדם במשפט. "לא זהותם של הטוענים אלא משקלם של הטיעונים הוא שמכריע את הדין".
עקרון עצמאות השופטים כרוך גם במהות המיוחדת של הכהונה השיפוטית. זו אינה מהווה רק שירות לאזרח במובן הפשטני, שכן מעבר לתפקידה ביישוב סכסוכים המתגלעים בין אדם לרעהו ובין אדם לרשות, עוסקת היא בהתוויית כללים החלים על הציבור בכללותו ובקביעת נורמות תוך עשיית צדק במסגרת החוק. לצורך הגשמת מטרותיה של מערכת השיפוט יש להעניק לשופט עצמאות המבטיחה, כי על אף שמלאכתו נעשית בשדה מערכה רווי מתח בו מתרוצצים רגשות עזים ואינטרסים מנוגדים, שיקוליו יהיו עניינים והכרעותיו איכותיות.
[המשך בקובץ המצורף]