פתח דבר
משרד מבקר המדינה פרסם מאז 1989 כ-20 דוחות בנושא מינויים פוליטיים ומינויים בלתי תקינים במשרדי ממשלה ובגופים ציבוריים אחרים. כל המעיין בהם יווכח כי הם עוסקים בממשלות שונות ובמפלגות שונות. הצטברות הדוחות שנותרו כקול קורא במדבר, והממצאים החמורים שהועלו בדוח על המינויים הפוליטיים במשרד לאיכות הסביבה שפורסם באוגוסט 2004, חיזקו את תחושתי, כי בכל הנוגע למינוים פוליטיים עדים אנו לאובדן רסן. תחושה כי במציאות הנוהגת איש הישר בעיניו יעשה, לית דין ולית דיין, הנורמות המחייבות הפכו למרמס.
הדוח על המינויים הפוליטיים במשרד לאיכות הסביבה חייב קריאה שיש בה להביא לטלטֵלה גדולה, וקריאה כזאת אכן עולה מהשורות ומבין השורות של הדוח.
העיסוק הרחב בתופעת המינויים הפוליטיים בציבור, בכנסת ובתקשורת, בעקבות פרסום הדוח, נותן מקום לתקוות-מה כי עשוי להתחולל שינוי, ולוואי שלא אתבדה. לאחר פרסום הדוח החלה נציבות שירות המדינה בבדיקת מינויים פוליטיים במשרדי ממשלה נוספים, ואני מקווה כי היא תיישם את המלצתי שבדוח להסדיר את הליכי איתורם, מיונָם ומינויָם של עובדים בְמשרות, שבהם נוצלו פְרצות לשם ביצוע מינויים פוליטיים.
באוקטובר 2004 פרסם היועץ המשפטי לממשלה הנחיה בדבר טיפולם של נבחרי ציבור, עוזריהם ומנהלים כלליים של משרדים ממשלתיים, בפניות של חברי גוף בוחר בענייניים אישיים ועסקיים שלהם ושל אחרים. במאמר מוסגר אומר, כי זוהי הנחיה חשובה וראויה אך ברובד המהותי אין בה חידוש, באשר היא משקפת את הדין הקיים מימים ימימה. אפשר אולי להצטער על כך שבמדינתנו דברים כה בסיסיים צריכים הנחיה של היועץ המשפטי לממשלה.
המלחמה בְתופעת המינויים הפוליטיים חייבת להיות מלחמה מתמדת ועיקשת. מלחמה זו כמוה כמרדף של חתול אחר עכבר. יהיה זה נאיבי לחשוב שאפשר רק על דרך השכנוע להביא את הפוליטיקאים להפסיק לִרצות מינויים פוליטיים. בשיטה הפוליטית הנוהגת, התמריצים למינויים כאלה חזקים מדי. לכן, הגיעה השעה לחזק מנגנונים שיבטיחו את טוהר המינויים בשירות הציבורי, וליצור מאזן אימה אצל הגורמים המקצועיים הבכירים, אותם כיניתי בדוח על המינויים הפוליטיים במשרד לאיכות הסביבה שומרי סף פנים-משרדיים, שמתפקידם לשמש גורם בקרה ושמירה על החוק. אל מול הלחצים שמפעילים הפוליטיקאים על גורמים אלה, לשרת את רצונם, יש ליצור מערכת לחצים נגדית, על מנת שלא יהא בידי שומרי הסף אלא למלא את שליחותם כהלכה; זאת, תוך תחושת ביטחון כי יש להם גיבוי בלתי מתפשר מצד היועץ המשפטי לממשלה ונציב שירות המדינה, בעמידתם על משמר החוק.
בָמלחמה במינויים הפוליטיים מתגלות מדי פעם פרצות חדשות המנוצלות לרעה, ואותן יש לסתום. אני רואה מקום להזהיר, כי התרופפות באכיפה ובהטלת משמעת כמוה כזניחת המערכה, ומתכון בדוק לסיאוב. כאזרח המדינה, החרד לגורלה כמדינה דמוקרטית, דעתי היא כי המלחמה בשחיתות היא מלחמה של טוב ברע. זוהי מלחמה של חזית אחת, ששותפים לה שמאל וימין, ואין לה דבר עם העימות בין השקפות פוליטיות נוגדות. אין לה דבר עם מחלוקות על מדיניות כלכלית או ביטחונית, ואין לה דבר עם מחלוקות מדעיות בדבר השיטה הטובה ביותר לקיים בה מינהל ציבורי. הסכנה הגלומה בשחיתות חמורה מכל סכנה מדינית וביטחונית שמדינתנו חשופה לה. אני קורא, על כן, לבכירי כל המפלגות, תהא השקפתם הפוליטית אשר תהא, להרים את דגל המלחמה בשחיתות, במינויים הפוליטיים וביתר צורות האפליה על רקע מפלגתי. התבטאויות שנשמעו בזכות תופעת המינויים הפוליטיים, כפי שהיא נחשפת בדוחות מבקר המדינה, משמעותן מתן גושפנקא לשחיתות, גם אם זו לא תמיד כוונתם של הדוברים. במלחמה נגד המינויים הפוליטיים צריכים גופי הפיקוח והבקרה, ובהם מבקר המדינה, לעמוד על המשמר כל העת.
מינויים פוליטיים - גישות
אין בדעתי להתמקד במאמר זה בדוח על המינויים הפוליטיים במשרד לאיכות הסביבה, ובוודאי לא בפרטיו, הנתונים לטיפולן של רשויות אכיפת החוק. בכוונתי להתייחס לכמה סוגיות כלליות, ובתוך כך, להתמודד עם טענות שנשמעו בעקבות פרסום הדוח. מהן, טענות ענייניות, המחייבות התמודדות. אך לצערי גם מופרחות לחלל האוויר טענות פופוליסטיות, המושמעות מתוך אינטרסים צרים ולא מתוך ראיית טובת הכלל, וכן טענות שהתבססו על נתונים שגויים, על בורות ואף מניפולציה.
יש המעלים לדיון משיקולים ענייניים יתרונות אפשריים של מינויים פוליטיים. פרופ' רון שפירא העלה לאחרונה לדיון במאמר שפִירסם, כמה טענות בגנות המֵריטוֹקרטיה - השיטה שלפיה, בין היתר, מתמנים אנשים לשירות הציבורי על סמך כישוריהם בלבד - ובכלל אלה הטענה כי היא מרחיקה מהמפלגות אנשים מוכשרים המעונינים להשתלב בשירות הציבורי. לדעתו של פרופ' דוד דרי הגישה הממלכתית, המוקיעה מכל וכל מינויים פוליטיים, אינה בהכרח הגישה הנכונה היחידה, ושלא נדונה ברצינות בישראל הגישה המתחרה, הגישה התנועתית, המכירה בכך שמנהיגות פוליטית זקוקה למינויים פוליטיים בדרגי המינהל, על מנת לממש את מדיניותה. פרופ' דרי אף מתח ביקורת על כך שהביקורת הציבורית הנוקבת כלפי המינויים הפוליטיים לא נשענת על ממצאים אמפיריים מוצקים דיים. יש כאלה הנוהגים להדגיש את העובדה שבשיטות ממשל אחרות, למשל בארצות הברית, מותרים מינויים פוליטיים רבים, ובזמן חילופי שלטון מתחלפת שכבה שלמה של פקידות.
כל ביקורת עניינית, ובתוך זאת גם ביקורת על הביקורת, היא ראויה ומבורכת. היא מפרה את המחשבה ואת הדיון הציבורי. ישנה גישה, שמאמינה בתום לב, שמינויים פוליטיים, הנעשים מתוך ראיית טובת הציבור, מתוך שאיפה לקדם את יעדיה של ממשלה נבחרת, עשויה להניב תוצאות טובות יותר מגישה האוסרת על מינויים פוליטיים. אני יכול להבין את ההשקפה הגורסת, כי אין אבחנה פשוטה בין תפקידי הדרג הפוליטי כקובע מדיניות לבין תפקידי הדרג המינהלי הבכיר כמבצע את המדיניות, וכן כי קיימת התלבטות אמיתית היכן להציב את נקודת האיזון בחיכוך שבין פוליטיקה ומינהל. אולם לא זו בלבד, שבית המשפט העליון פסק כי "אין להטיל ספק במסוגלותו של עובד מדינה לבצע את מדיניות הממשלה כמתחייב מתפקידו, תהיינה דעותיו הפוליטיות אשר תהיינה" אלא שהשאלה האמיתית היא עד כמה הטִיעונים בעד מינויים פוליטיים עומדים במבחן המציאות בישראל, שהרי לא בסוגיה אקדמית גרידא אנו עוסקים.
כמה עובדות חייבות לעמוד ברקע הדיון בשאלה אם מינויים פוליטיים טובים למינהל הציבורי בישראל, אם לאו, ואם מניעתם נושאת בחובה פגיעה, כנטען.
[המשך בקובץ המצורף]