הטיפול בפסולת בניין

כמות פסולת הבניין ועודפי העפר הנוצרת בישראל בשנה נאמדת בכ-7.5 מיליון טון, כמחציתה פסולת בניין והריסות וכמחציתה עודפי עפר. רוב פסולת הבניין ועודפי העפר הנוצרים בישראל מושלך באתרים לא מוסדרים או בצדי דרכים ובשטחים פתוחים, ורק מיעוטה מגיע לאתרי הפסולת המוסדרים.

המשרד להגנת הסביבה אחראי לפיתוח תוכניות להגנה על הסביבה, ובכלל זה להסדרת הטיפול בבעיית פסולת הבניין, לרבות קידום תכנון ופיתוח אתרים להטמנה ומיחזור פסולת בניין, פיתוח שימושים לפסולת בניין, פעולות אכיפה לניקוי שטחים מפסולת בניין ואכיפה נגד משליכיה.

בחודשים מרס-אוקטובר 2007 בדק משרד מבקר המדינה את הטיפול של משרדי הממשלה ובראשם המשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד) בפסולת הבניין, ובייחוד את פעילותם ליישום החלטת הממשלה. הבדיקה נעשתה במשרד הראשי של המשרד - באגף פסולת מוצקה (להלן - האגף), באשכול אכיפה, בלשכה המשפטית, בחשבות ובמחוז המרכז של המשרד, ובמשרדי ממשלה ובגופים האלה: משרד הפנים, משרד האוצר, משרד הביטחון, משרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד השיכון) ומשרד התשתיות הלאומיות (להלן - משרד התשתיות), מינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י) ו-"מע"צ - החברה הלאומית לדרכים בע"מ" (להלן - חל"ד). בירורי השלמה נערכו בכמה רשויות מקומיות.

רוב פסולת הבניין ועודפי העפר הנוצרים בישראל מושלך באתרים לא מוסדרים או בצדי דרכים ובשטחים פתוחים. רק מיעוטה מגיע לאתרי הפסולת המוסדרים ורק אחוזים בודדים מגיעים למיחזור. להשלכת פסולת בניין באופן לא מוסדר השפעות שליליות רבות: פגיעה בשטחים פתוחים, דלדול משאבים טבעיים בשל חציבה נוספת במקום שימוש בפסולת בניין ממוחזרת, נזק כלכלי עקב ירידת הערך של קרקע מזוהמת, שקיעה וגלישה של קרקע, זיהום מי התהום והקרקע, זיהום אויר ומפגעי ריח בעיקר כתוצאה משריפת פסולת, יצירת מוקדי משיכה למזיקים ועוד. מכלול הנזקים והחלופות לטיפול בבעיית פסולת הבניין דורש גיבוש מדיניות וטיפול מערכתי ועקבי בחקיקה, באכיפה, ובקביעת מנגנוני תמחור ותמריצים שיהפכו את פתרונות מיחזור הפסולת לכדאיים גם מהבחינה הכלכלית.

מדינות רבות במערב אירופה בחנו חלופות של טיפול בפסולת בניין במונחים של עלות-תועלת, הגיעו למסקנה שפתרון המיחזור הוא עדיף, גיבשו מדיניות ואימצו כלים המחייבים והמעודדים מיחזור פסולת בניין.

המשרד ומשרד האוצר, טרם קבעו מדיניות כוללת הלוקחת בחשבון את הנזק הכספי המצטבר הגדול הנגרם למשק המדינה במשך שנים כתוצאה מהשלכת פסולת, ומנגד את התועלות שבאימוץ פתרונות שונים לבעיה - הטמנה או מיחזור, ולא גזרו ממנה תכנית הכוללת הסדרה, אכיפה ותמריצים. בחינת עלויות המיחזור בהשוואה לעלויות ההטמנה אינה מצביעה על מתן עדיפות למיחזור; מכאן שאין לקבלנים תמריץ למחזר את פסולת הבניין על פני הטמנתה. כמו כן, בעבודות פיתוח במימון ציבורי אין הקבלנים מחויבים לבצע מיחזור.

בנסיבות אלו שיעור המיחזור בארץ נמוך - בשנת 2006 עמד על כ-14% מהכמות השנתית של פסולת בניין לעומת שיעור מיחזור שנע בין 35 ל-90 אחוזים במדינות מערב אירופה.

בפברואר 2003 אישרה הממשלה תכנית שיזם המשרד והטילה "על השר להגנת הסביבה להסדיר את הטיפול בפסולת בניין ברחבי ישראל בתוך 3 שנים, ולא יאוחר מסוף שנת 2005". החלטת הממשלה כללה כמה מרכיבים: הנחיית הרשויות המקומיות בנושא הסדרת אתרי הטמנה ומיחזור; פיתוח שימושים לחומר ממוחזר בתשתיות ובתעשייה; ניקוי שטחים; הגברת האכיפה והענישה. הממשלה הקציבה לביצוע התוכנית 54 מליון ש"ח.

משרד מבקר המדינה בדק את אופן ביצוע החלטת הממשלה והעלה כי מרכיבים מהותיים שלה לא בוצעו או החלו להתבצע באיחור, כפי שיפורט להלן:

יישום החלטת הממשלה: שנתיים לאחר החלטת הממשלה, בפברואר 2005 פנה המשרד למשרד הפנים על מנת שינחה את הרשויות המקומיות לגבי הקמה והפעלה של תחנות מעבר לפסולת בניין; באמצע 2005 החל לתאם עם משרד הבינוי והשיכון חיוב קבלנים לפנות פסולת לאתרים מוסדרים  וטיפול בפסולת בניין; בנובמבר 2005 (סמוך למועד המתוכנן לסיום התכנית) אישר המשרד תמיכות לרשויות המקומיות וליזמים פרטיים בקידום פרויקטים לטיפול בפסולת בניין.

ניצול התקציב שאושר: המשרד ניצל מדי שנה שיעור קטן מתוך התקציבים שהועמדו לרשותו, ובמצטבר עד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2007, ניצל המשרד כ-19.4 מליון ש"ח בלבד מתוך 54 מליון ש"ח שהועמד לרשותו (כ-36%). השיעור הנמוך של הניצול על פני השנים מעמיד בספק את יכולת המשרד להתמודד עם המשימות והאתגרים הניצבים לפניו בתחום פסולת הבניין.

תכנון אתרים חדשים להטמנת פסולת בניין ומיחזור: אחת הבעיות הנוגעות בטיפול בפסולת בניין היא היעדר היצע מספיק של אתרים לפינוי פסולת ולטיפול בה בפריסה ארצית, ובעיקר במרכז הארץ, שבו נעשות רוב עבודות הפיתוח והבינוי.

משרדי הממשלה הנוגעים בדבר - ממ"י והמשרד להגנת הסביבה - לא פעלו בצורה מספקת כדי להביא לאישור ולהקצאת אתרים נוספים להטמנה ומיחזור של פסולת בניין. ממ"י אחראית למתן הרשאות לתכנון, להקמה, להפעלה ולשיווק של אתרים להטמנת פסולת, וכן להקצאת קרקעות לתחנות מעבר לטיפול בפסולת בניין. באוגוסט 2002 דנה הנהלת ממ"י במחסור באתרי הטמנת פסולת בניין ובצורך לשווק קרקע לאתרים נוספים. ביולי 2005 פנה המשרד לממ"י להקצות אתרים נוספים להטמנה ומיחזור פסולת בניין, ובספטמבר 2006 החלו ממ"י והמשרד לדון בשיווק אתרים. בפועל, בארבע השנים שחלפו מאז החלטת הממשלה הביאו פעולות ממ"י לפתיחתו של אתר אחד בלבד בצפון הארץ.

הסדרת הטיפול בפסולת בניין ברשויות המקומיות:  על פי החלטת הממשלה היה על משרד הפנים והמשרד להנחות את הרשויות המקומיות להכין תכניות מקצועיות להסדרת הטיפול בפסולת הבניין הנוצרת או המצויה בשטחן, ולהקים תחנות מעבר לפסולת בניין. נוסף על כך היה על שר הפנים, בתיאום עם השר להגנת הסביבה, להכין הצעה של חוק עזר לדוגמה בנושא הטיפול בפסולת בניין, והיה על מנכ"ל משרד הפנים להוציא חוזר המפרט את תוכן החלטת הממשלה ככל שהיא נוגעת לרשויות המקומיות.

אולם, במועד סיום הביקורת, אוקטובר 2007, טרם הנחה משרד הפנים את הרשויות המקומיות בעניין הכנת תכניות לטיפול בפסולת בניין ולהקמה של תחנות מעבר; הוא טרם הפיץ לרשויות חוק עזר לדוגמה, אף שהמשרד הכין ביוזמתו טיוטת חוק והעבירה אליו כמה פעמים מאז פברואר 2005.

הסדרת השימוש בפסולת בניין בידי משרדי הממשלה: בשנים האחרונות גדל מאוד היקף עבודות התשתית והפיתוח, אותן יוזמת המדינה. במסגרתן ניתן לעשות שימוש רב בחומרי בניין ממוחזרים, בעיקר בעבודות סלילה ומילוי. עבודות אלה גם אמורות להניב כמויות גדולות של פסולת בניין ועודפי עפר. לכן ראוי היה שייקבעו כללים לשימוש בחומרי בניין ממוחזרים, בעיקר בעבודות סלילה ומילוי.

1. משרד הביטחון וחל"ד מפרסמים מפרטים לעבודות סלילה המשמשים בסיס להגשת הצעות למכרזים שמפרסמים משרדי הממשלה וגופים ציבוריים רבים המובילים פרויקטים בתחום הבינוי והתשתיות. רק בספטמבר 2007, יותר מארבע וחצי שנים לאחר החלטת הממשלה, ובעת ביצוע הביקורת, פרסם משרד הביטחון באופן רשמי תיקון למפרטים המאפשר שימוש בחומר גרוס מפסולת בניין בעת ביצוע עבודות סלילה ובעבודות אחרות. באשר לחל"ד נמצא שרק במהלך הביקורת, אוגוסט 2007, החלה חל"ד לצרף מפרט המאפשר שימוש בפסולת בניין ממוחזרת בעבודות סלילה כמסמך מחייב במכרזים.

2. משרד השיכון מממן פרויקטים של בינוי וסלילה ומפרסם לשם כך מכרזים רבים. נמצא כי בתקופה פברואר 2003-מאי 2007 לא דנה הנהלת משרד השיכון בהחלטת הממשלה, וממילא לא קיבלה החלטות מעשיות למימושה. רק בספטמבר 2007 תיקן המשרד את התוספת למפרט המיוחד למכרזי התשתית, ובה הודעה על האפשרות לעשות שימוש בחומרי בנייה ממוחזרים מפסולת בנייה.

במועד סיום הביקורת, אוקטובר 2007, טרם הוסדר הטיפול בפסולת בניין בהתאם להחלטת הממשלה: בכמה תחומים ובהם הוספת אתרי מיחזור והטמנה מוסדרים, הגדלת היקף המיחזור של פסולת בניין, הגדלת השימוש בפסולת בניין ממוחזרת, שיפור הניקיון ברשות הרבים, אכיפה על משליכי פסולת בניין בשטחים פתוחים ובאתרים לא מוסדרים - נעשו רק הצעדים הראשונים, ובתחומים רבים אף טרם הוחל בטיפול. בשל כך הנזקים לסביבה הולכים ומחריפים.

נוכח התועלת לטווח ארוך למדינה ממיחזור פסולת בניין או לפחות מהטמנתה, מן הראוי שמשרדי הממשלה הנוגעים בדבר, ובהם המשרד, משרד האוצר, משרד הפנים והמשרדים העוסקים בתשתיות פיזיות, יקבעו מדיניות כוללת בעניין זה ויכינו תכנית רב-שנתית שתעודד רשויות מקומיות, קבלנים ויזמים אחרים להשקיע במיזמים ציבוריים ופרטיים שיביאו להגדלת שיעורי המיחזור של פסולת בניין ושימוש בחומרים ממוחזרים או להטמנת הפסולת באתרים כדי לעצור את ההשלכה הלא מוסדרת של פסולת בניין.