דין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונות הסיעות לתקופת הבחירות לכנסת החמש-עשרה ולראש הממשלה

1. בהתאם לסעיף 10(א) לחוק מימון מפלגות, התשל"ג1973- (להלן – חוק המימון), על נציגי הסיעות ורשימות המועמדים למסור למבקר המדינה, תוך עשרה שבועות מתום החודש שבו פורסמו תוצאות הבחירות, את חשבונותיהן לתקופת הבחירות. לבקשת נציגי סיעות בכנסת, החליטה ועדת הכספים של הכנסת, בתוקף סמכותה לפי סעיף 10(ו) לחוק המימון, לדחות בחודש את מועד מסירת החשבונות לתקופת הבחירות למשרדי.

2. בהתאם לסעיף 10(ב) לחוק המימון, על מבקר המדינה למסור ליושב-ראש הכנסת, תוך עשרים שבועות לאחר קבלת החשבונות האמורים, דין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונות אלה.

3. דין וחשבון זה מתייחס לתוצאות ביקורת החשבונות לתקופת הבחירות לכנסת החמש-עשרה ולראש הממשלה (להלן – תקופת הבחירות) של 31 סיעות ורשימות מועמדים המפורטות להלן:

4. שש רשימות מועמדים לא מסרו למשרדי את חשבונותיהן לתקופת הבחירות:

רשימות מועמדים אלה לא זכו במנדט והן אינן זכאיות למימון ממלכתי, באשר מספר הקולות הכשרים שקיבלו היה נמוך מ1%-. יש לציין, כי במקרים כאלה (של רשימות מועמדים, שאינן זכאיות למימון ממלכתי), החוק אמנם מחייב אותן למסור את חשבונותיהן למבקר המדינה, אולם  אינו קובע סנקציה מיוחדת בגין אי מסירת החשבונות. מן הראוי, שהכנסת תיתן דעתה לתיקון חוק המימון בהקשר זה.

5. חמש סיעות ורשימות מועמדים מסרו את חשבונותיהן באיחור ניכר: אלתג'מע אלוחדוי אלדמוקרטי (בל"ד) – באיחור של כחודש ושלושה שבועות; ישראל אחת בראשות אהוד ברק - העבודה גשר מימד – באיחור של כחודש וחצי; מפלגת המרכז בראשות יצחק מרדכי – באיחור של כשלושה חודשים; מפלגת זכויות הגבר במשפחה- רע"ש – באיחור של כשלושה וחצי חודשים; צומת – התנועה לציונות מתחדשת – באיחור של כחודש.

חרף ההכבדה שנגרמה כתוצאה מהאיחור האמור בהגשת החשבונות, על סיכום מלאכת הביקורת, מצאתי, כי מן הצדק לקבל את חשבונותיהן ואת הדוחות הכספיים האמורים.

כבר בדין וחשבון על תוצאות ביקורת החשבונות השוטפים של הסיעות בכנסת ה14- לתקופה 31.12.1998-1.1.1998, הצבעתי על-כך, כי שלא כבחוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג1993- (להלן – חוק הרשויות המקומיות), המסמיך את מבקר המדינה להטיל סנקציה בשל איחור במסירת החשבונות והדוח הכספי, אין הוראה דומה בחוק המימון. מן הראוי שהכנסת תיתן דעתה לתיקון חוק המימון בהקשר זה.

6. סעיף 8 לחוק המימון אוסר על סיעה ועל רשימת מועמדים (שיכונו להלן לשם הקיצור – סיעה), לקבל, במישרין או בעקיפין, תרומה מתאגיד, בין בארץ ובין בחוץ לארץ,  וכן ממי שאיננו בעל זכות בחירה לכנסת ולראש הממשלה. כמו כן מגביל סעיף 8 את גובה התרומה שמותר לסיעה לקבל מאדם ובני ביתו הסמוכים על שולחנו. לגבי השנה שבה התקיימו הבחירות לכנסת החמש-עשרה, עמד גובה התרומה המותרת על 1,700 ש"ח.

7. במערכת הבחירות לכנסת החמש-עשרה ולראש הממשלה בלטה התופעה של תעמולת בחירות, לטובת סיעות ומועמדים לראש הממשלה, שנעשתה על-ידי גופים והתארגנויות חוץ-מפלגתיים. במסגרת בדיקת חשבונות הסיעות נאלצתי להקדיש משאבים רבים לבדיקת פעולותיהם של גופים חוץ-מפלגתיים,  בעיקר עמותות מואגדות, אשר התעורר חשד, כי פעלו בתקופת הבחירות לטובת סיעות או מועמדיהן לראש הממשלה, באופן העושה את פעולותיהם לתרומה האסורה לפי סעיף 8 לחוק המימון. ואכן, חלק מהדין וחשבון כולל ממצאים, חלקם קשים וחמורים, בנושא פעילותן של עמותות חוץ-מפלגתיות בתקופת הבחירות. מן הראוי, אפוא, להתייחס תחילה באופן עקרוני לשאלה, אימתי יש לראות בפעילות גוף חוץ-מפלגתי – שיש בה תעמולת בחירות, או פעילות אחרת  –  תרומה לסיעה,  במישרין או בעקיפין, האסורה לפי חוק המימון.

8. תחילה יש להבהיר, כי תרומה לסיעה, האסורה על-פי חוק המימון (אם בשל שוויה ואם בשל זהות הנותן), איננה חייבת להיות בכסף. תרומה יכול שתהא בשווה כסף.  בכלל זה, גם תעמולת בחירות הנעשית בידי גוף חוץ-מפלגתי יכול שתיחשב כתרומה אסורה לסיעה.

9. נטען בפני, כי המגבלות לעניין תרומות, שנקבעו בחוק המימון, אינן חלות כאשר מדובר בתעמולת בחירות של גופים חוץ-מפלגתיים. על פי הנטען,  עיקרון חופש הביטוי, מעניק לגופים חוץ-מפלגתיים את הזכות לערוך תעמולה פוליטית נטולת מגבלות. אין למנוע מפרטים והתאגדויות את חופש הביטוי ואת הזכות לפעול פעילות חוץ פרלמנטרית, בנושאים חברתיים ופוליטיים. יסוד מוסד במשטר דמוקרטי הוא חירותו של הפרט לפעול ולהתאגד על מנת להשפיע על החברה בתחומים שונים. עוד נטען, כי חרות הפרט להתבטא ולפעול היא זכות יסוד הגוברת על כל אינטרס העשוי להצדיק הגבלת מימון.

אכן, אין מחלוקת על מעמדו ועצמתו של חופש הביטוי בחיינו הדמוקרטיים. איש לא יחלוק גם על הלגיטימיות שבעשיית תעמולה פוליטית, בייחוד ערב בחירות, שהרי  אין לך ביטוי מובהק יותר לחופש הביטוי  מאשר הרצון להשפיע על עמדות הציבור בבואו לקבוע את דמותו של הממשל בבחירות.

10. אולם, גם חופש הביטוי, כערכי יסוד אחרים, הוא ערך יחסי. לצד חופש הביטוי, נשענים החיים הדמוקרטיים על אבני יסוד נוספות. בכלל זה ערכי השוויון, ובהם השוויון בבחירות (ראו סעיף 4 לחוק-יסוד: הכנסת), ועיקרון הנאמנות של נבחרי הציבור לאינטרסים של הציבור, המחייב, בין היתר, שלא יהיו נבחרי הציבור תלויים בבעלי ממון. תכליתו של חוק המימון, בהגבילו את התרומות שרשאית סיעה לקבל, היא להגן על ערכים אלו. שיטתנו המשפטית מכירה בצורך לפגוע לעתים בחופש הביטוי, ולאזן בינו ובין ערכים אחרים. גם חוקי הבחירות, ובהם חוק המימון וחוק הבחירות (דרכי תעמולה), התשי"ט1959-, פוגעים בחופש הביטוי הפוליטי, בראש ובראשונה של הסיעות עצמן.  אלא שפגיעה זו היא לתכלית ראויה, באשר היא נועדה להגן על ערכי השוויון, טוהר הבחירות ותקינות המינהל הציבורי. משקבע המחוקק בחוק המימון כי יש להטיל מגבלות כספיות על היקף הביטוי הפוליטי, הרי שתפישה זו כוחה יפה גם כאשר מדובר בביטויים מטעם גופים חוץ-מפלגתיים, התורמים בפעילותם לסיעות עצמן.

אשר על כן, לעיקרון חופש הביטוי משקל חשוב בעיצוב הסדר המטיל מגבלות על תעמולת בחירות (הן מצד סיעות, והן מצד גופים חוץ-מפלגתיים), בפירושו של ההסדר, וביישומו. השאלה היא מהו האיזון הראוי בינו ובין הערכים האחרים.

11. בבואנו לבחון,  אם יש לראות בפעילות של גוף חוץ-מפלגתי תרומה לסיעה, עלינו לעמוד על מאפייניה של הפעילות.  שקלול המאפיינים – כמכלול – לידי תמונה שלמה, הוא אשר יוליך למסקנה האם עניין לנו בפעילות מותרת או בתרומה אסורה.

12. מאפיין ראשון נוגע לתוכנם של המסרים שמעביר הגוף החוץ-מפלגתי. שכן השאלה היא, בראש ובראשונה, אם יש במסרים אלה משום  "תעמולת בחירות". כאן מתחייבת פרשנות, הרואה כ"תעמולת בחירות" כל עשייה, שיש בה כדי להניע בוחרים פוטנציאליים להצביע באופן מסויים ("פעילות בעד"),  או להימנע מלהצביע באופן מסויים ("פעילות נגד").  משמע, שבהגדרה זו של תעמולת בחירות, כלולות הן פעולות שתכליתן לשכנע אנשים לתמוך במועמד או בסיעה פלונים ("קמפיין חיובי"), והן פעולות שתכליתן לשכנע אנשים להימנע מלתמוך בסיעה או במועמד ("קמפיין שלילי").

יש לעמוד על כך, שתעמולת בחירות אינה מצטמצמת לשימוש  במסרים ישירים דווקא. במקרים רבים מעדיפים עושי תעמולת הבחירות להשפיע על ציבור המצביעים הפוטנציאליים תוך שימוש במסרים עקיפים, לעתים אף מתוחכמים. גם הפצת מסרים של הזדהות עם רעיון מסויים, שיש לו משקל במערכת הבחירות, אפשר שתיחשב לתעמולת בחירות. מידת הקִרבה למועד הבחירות היא נתון רב חשיבות בראיית מסר ציבורי כתעמולת בחירות, כמו גם הקשר שבינו ובין הסוגיות המרכזיות הנתונות במחלוקת בבחירות (לעניין זה ראו תב"כ 1/93 סיעת "צומת" נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(3) 353, והאסמכתאות הנזכרות שם). 

13. יהא זה בבחינת מובן מאליו לומר, כי בדיקת מבקר המדינה, את תוכנם של המסרים המועברים על-ידי גופים חוץ-מפלגתיים, אינה נעשית לשם ביקורת המסר כשהוא לעצמו. אין זה מתפקידו של המבקר, במדינה שחרתה על דגלה את חופש הביטוי, לעסוק בתוכנה של התעמולה, או בעצם התגייסותו של גוף חוץ-מפלגתי לקידום מטרותיו באמצעות הזדהות עם סיעה או עם מועמד המתמודדים בבחירות. אלא, שתוכנו של המסר הוא מאפיין רב משקל בבוא מבקר המדינה לקבוע, אם מדובר בפעילות שהיא בגדר "תעמולת בחירות".  משום כך - ורק משום כך - בוחן מבקר המדינה את המסרים המועברים על-ידי גופים חוץ-מפלגתיים.

14. מאפיין שני של פעילות הגוף החוץ-מפלגתי, שיש לעמוד עליו, הוא מידת הזיקה הארגונית שבין הגוף ובין הסיעה הנהנית מעשייתו.

בקצה האחד, עומדת פעילות חוץ-מפלגתית, שבעליל נועדה לעקוף את המגבלות שבחוק המימון. כך, למשל, עשוי בעל ממון (יחיד או תאגיד, תושב ישראל או תושב חוץ), אשר נאסר עליו בחוק לתרום כספים לסיעה (בכלל, או מעבר לסכום שנקבע), לקחת על עצמו – בתיאום עם הסיעה – לממן מסע הסברה, לטובת הסיעה או לטובת הרעיונות המופיעים במצעה, במקום תרומה כספית ישירה. זוהי בוודאי תרומה אסורה לפי חוק המימון. דוגמה אחרת לתרומה אסורה היא כשסיעה, באמצעות קשריה עם תורמים, מניעה אותם לממן גופים חוץ-מפלגתיים – כתחליף לתרומה ישירה עבור הסיעה עצמה – על מנת שאותם גופים יערכו תעמולת בחירות, או יוציאו את הכסף בדרכים אחרות המסייעות לסיעה. עשויים להיות אף מקרים שבהם הסיעה היא זו העומדת מאחורי הקמת אותם גופים, ודואגת למימונם באמצעות תרומות. הזיקה הארגונית בין הסיעה לבין הגוף החוץ-מפלגתי אינה חייבת לבוא לידי ביטוי בצד הכספי דווקא. סיעה יכולה להיות מעורבת בפעילות אותו גוף גם באמצעות תיאום עמדות, עיצוב מסרים, פעילות ארגונית משותפת,  ועוד.

כאן מן הראוי לציין, כי בדברנו על זיקה ארגונית בין הסיעה והגוף החוץ-מפלגתי, אין הכוונה רק לזיקה שהיא תולדה של החלטה פורמלית של המוסדות המוסמכים בסיעה ובגוף החוץ-מפלגתי. עניין לנו גם בזיקה מעשית אשר נוצרת על ידי ממלאי תפקידים, אף שלא על דעת המוסדות המוסמכים.  יתירה מזו, מטבען ומטיבן של פעולות המנוגדות לחוק המימון, כי הן נעשות בהסתר, תוך שיתוף מספר מצומצם של בעלי תפקידים בסיעה, ובלי לשתף את המנגנון הרשמי שלה. דעה לפיה רק "פעולות רשמיות" של הסיעה, המנוגדות לחוק המימון, הן שמחייבות אותה, תסכל לחלוטין את מטרתו של החוק. 

בקצה האחר, עומדת פעילותו של גוף חוץ-מפלגתי, שאין לו כל קשר לסיעה, ואשר מטרותיו ופעילותו חופפים או משיקים לנושאים העומדים על סדר היום הפוליטי.

15. הנה כי כן, כדי שתעמולה של  גוף חוץ-מפלגתי תיחשב כתרומה לסיעה, יש צורך שיתמלאו שני תנאים מצטברים. האחד, כי פעילותו של הגוף תכנס לגדר "תעמולת בחירות", והשני, קיומה של זיקה ארגונית, במובנה הרחב, כאמור.

יצויין, כי בין שני התנאים האמורים קיים יחס הפוך. זיקה "חזקה" תעשה תעמולה "רחוקה" – לתרומה, ותעמולה "קרובה" תיחשב לתרומה, גם כשהזיקה "חלשה".

כיוון שהזיקה הארגונית בין הסיעה לבין הגוף החוץ-מפלגתי מוסתרת לרוב מן העין, וגילויה עשוי אף להיות בלתי אפשרי, אין מנוס מלהזקק בנדון לחזקה ראייתית הניתנת לסתירה. כאשר גוף חוץ-מפלגתי עורך תעמולה ישירה, הקוראת במפורש להצביע בעד סיעה מסויימת או מועמדה לראש הממשלה, חזקה היא כי נתקיימה הזיקה הארגונית, אלא אם סתרה הסיעה חזקה זו, בין היתר על ידי כך שהראתה כי התנערה התנערות כנה - ובזמן אמיתי - מפעילותו של הגוף החוץ-מפלגתי. התנערות זו לא נועדה רק להניח את דעתו של מבקר המדינה מן הבחינה הראייתית. היא יוצרת, למעשה, משטר של אכיפה עצמית המצמצם את האפשרות כי הממון יהיה מפתח לשלטון.

16. ברור, אם כן, מדוע אין מתבקשת מפרשנות חוק המימון כפי שהובאה לעיל, מסקנה חמורה, כפי שניסו לטעון בפני, והיא, שכאשר פועל ארגון  לקידום רעיון – ובבחירות מתמודדת סיעה הפועלת לקידום אותו רעיון – חל איסור על הארגון להמשיך ולפעול. כל זמן שהארגון לחוד, והסיעה לחוד, אין הפרה של חוק המימון, והארגון יכול להמשיך בפעולתו לקידום רעיונותיו ומטרותיו. אולם ההפרדה בין הארגון לסיעה צריך שתיעשה, וצריך שתיראה. כך,  למשל, חייב אדם, שהיה פעיל בארגון, ובחר לפעול בשורות הסיעה, אם כחבר ברשימתה בבחירות ואם בדרך אחרת,  לנתק עצמו מהארגון.

בהקשר זה, מצאתי במסגרת בדיקתי, דוגמה ראויה לציון: יושב ראש עמותה, שמטרותיה מצויות  במרכז סדר היום הפוליטי, שולב ברשימת מועמדים שהתמודדה בבחירות. מייד עם הצטרפותו לסיעה, השעה אותו אדם את עצמו מכל פעילות בעמותה, ולא היה מעורב בפעילותה כלל. לאחר שנבחר לכנסת אף התפטר מהעמותה. התנתקותו מהעמותה – באופן רשמי ולמעשה – לא גרעה מחירותה להתבטא ולפעול כרצונה, אך גם צמצמה ככל האפשר את החשש להפרת חוק המימון. 

הנה כי כן, חוק המימון אינו אוסר על פעילות פוליטית של גופים חוץ-מפלגתיים. הוא דורש, כי פעילות כזו, אשר אין לה הגבלות במקורות המימון שלה, תהיה מנותקת לחלוטין מפעילות מפלגתית, אשר מהווה בסיס להחזקה במוסרות השלטון. לכל אדם וקבוצה זכות מלאה לקחת חלק בפעילות פוליטית. הבחירה בידיהם אם לעשות זאת במסגרת מפלגתית-פרלמנטרית, או במסגרת חוץ-מפלגתית. משבחרו במסגרת האחת, חובתם להרחיק עצמם מהמסגרת האחרת, ככל שמעורבות כזו עלולה להוביל לעקיפת מגבלות חוק המימון.

17. בשולי הדברים אומר, כי ראויה היא לבחינה ציבורית השאלה, אם נכון לשחרר תעמולה פוליטית, הנעשית בלי כל זיקה ארגונית לסיעה, מכל מגבלה.  זאת, בעיקר מנקודת המבט של טוהר המידות. שהרי אין להתעלם מן החשש, שמי שמשקיע סכום נכבד בעשיית תעמולה פוליטית, גם אם לא נמצאה זיקה ארגונית בינו ובין איזו מהסיעות המתמודדות במערכת הבחירות, עושה זאת בבחינת "שלח לחמך".

הערכים העומדים בבסיס חוק המימון עשויים להיות רלבנטיים גם ל"שוק הרעיונות הפוליטיים" החוץ-מפלגתי: האם ראוי, כי תאגידים מסחריים בעלי עניין כלכלי יוכלו לעשות שימוש בלתי מוגבל במשאביהם הכספיים כדי להשפיע על תוצאות הבחירות? האם ראוי כי גורמים שמקום מושבם מחוץ לישראל יוכלו לעשות זאת? אכן, האיזון בין חופש הביטוי והעשייה הפוליטית ובין עקרונות השוויון בבחירות וטוהר המידות עשוי להיות שונה, כאשר מדובר במימון תעמולה פוליטית חוץ-מפלגתית, מהאיזון שנקבע בחוק המימון ביחס לתעמולת בחירות מפלגתית. אולם אין פירושו של דבר, כי אין כלל מקום להסדרה של תחום זה. כך, למשל, ניתן לחשוב על הסדר שיימנע אמנם מהטלת מגבלות מהותיות על פעילות כזו, אך יחייב אותה בשקיפות מלאה בכל הנוגע למקורות מימונה.

18. בבדיקת חשבונות הסיעות מצאתי, כי פעילותם של גופים חוץ-מפלגתיים רבים לטובת סיעות, ומקורות מימונה, לא השתקפו בחשבונותיהן. ככל שמדובר בפעילות שהיא בגדר תרומה לסיעה, יש בחסר זה, כשלעצמו, משום הפרה של חוק המימון ושל הנחיות מבקר המדינה לעניין ניהול חשבונות הסיעה.

19. הואיל וחשיפת פעולותיהם וקשריהם של הגופים החוץ-מפלגתיים הייתה חלק בלתי נפרד מהביקורת לצורך עריכת דין וחשבון זה, ומאחר שפעולות גופים אלה לא השתקפו בחשבונות הסיעות, ראיתי לעצמי חובה,  כמי שהופקד על אכיפת חוק המימון מן הבחינה המינהלית, להשתמש בסמכויות החקירה שהוקנו לי בסעיף 26 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח1958- [נוסח משולב], שהן סמכויות החקירה המוקנות לוועדת חקירה ממלכתית לפי חוק ועדות חקירה, התשכ"ט1969-, לעניין חקירת עדים ודרישת מסמכים.

השימוש בסמכויות האמורות של מבקר המדינה איננו רגיל. חקירת עדים איננה מן האמצעים הרגילים, שמבקר המדינה נוקט לצורך עריכת ביקורת. אך גם התפקיד, שהוטל על מבקר המדינה בחוק המימון, הוא שונה ומיוחד ביחס לתפקידי הביקורת הרגילים המוטלים על המבקר. בנושא מימון מפלגות פועל המבקר לא כרשות מבקרת גרידא, אלא גם כרשות אוכפת חוק, וההבדל הוא רב.

זאת ועוד: ככל שהתקדמה הבדיקה, כך התגבר בלבי החשש, בדבר ניצול שיטתי של פעילותם של גופים חוץ-מפלגתיים, כדי להרחיב את מאמצי הבחירות, שלא במסגרת התקציבית הרשמית המותרת. לעתים נעשה הדבר באמצעות  גופים קיימים תוך דאגה למימונם, ולעתים אף באמצעות ייזום הקמתם של גופים חדשים. הואיל וראיתי בפעילות כזו פגיעה קשה בשלטון החוק וביסוד חשוב של חיינו הדמוקרטיים, לא נותרה בידי ברירה, אלא לעשות שימוש בסמכויות החקירה שבידי. הייתה זו הדרך האפקטיבית היחידה לרדת לחקר האמת.

20. חשוב להבהיר, כי חקירתו של עד אודות פעילותו של גוף חוץ-מפלגתי, או דרישת מסמכים המעידים על פעילותו של הגוף, אין פירושה, כי אותו גוף ל"גוף מבוקר" ייחשב. חקירתו של העד לא נעשתה לשם עריכת "ביקורת" על אותו גוף, כמשמעותו של מונח זה בחוק מבקר המדינה או בחוק המימון. היא נעשתה  מכוח סמכותו של מבקר המדינה, לפי סעיף 26 לחוק מבקר המדינה, לברר עובדות, על-מנת לעמוד על מאפייניה של פעילות מסויימת - שהרי, כפי שהוסבר לעיל, מאפייניה של הפעילות, הם שעומדים ביסוד ההכרעה אם מדובר בתרומה אסורה לסיעה. מטרת הביקורת היתה ונשארה בדיקת חשבונותיהן של הסיעות ולא של הגופים החוץ-מפלגתיים.

21. העדים שזומנו לחקירה במשרד מבקר המדינה, רובם ככולם, הבינו את חובתם להשיב על כל השאלות שנשאלו, וכך עשו. מעטים מהם סרבו לעשות כן, בתירוצים שונים. שניים מהעדים עמדו על סירובם להשיב על שאלות מסויימות, גם לאחר שהוזהרו, כי חלה עליהם חובה שבדין להשיב. מן הראוי להביא כאן את הוראת סעיף 11 לחוק ועדות חקירה, הקובעת, בין היתר, בס"ק (ה), ביחס למי שנדרש להשיב על שאלה, כי "מי שהוזמן או נדרש כאמור בסעיף-קטן (א), ולא נענה והוזמן או נדרש שנית ושוב לא נענה, ללא הצדק סביר, דינו - מאסר שנתיים…". ואכן, הפרטים, הנוגעים לסירובם של שני עדים להשיב על שאלות שנשאלו, הועברו ליועץ המשפטי לממשלה, על-מנת שיורה על פתיחת חקירה פלילית בעניין.

22. למרבה הצער, החקירה שנוהלה העלתה ממצאים רבים, קשים וחמורים, בדבר פעילות חוץ-מפלגתית בניגוד לחוק המימון. איני משוכנע, כי הממצאים שבידיי הם התמונה במלואה. על אף מאמצים מרובים, לא איפשרו מגבלות הזמן שקבע חוק המימון להגשת דין וחשבון זה את מיצוי החקירה והביקורת עד תום. ככל שהתפשטה הידיעה על ניהול החקירה, כך גבר קצב התלונות שהופנו אליי בדבר הפרות, לכאורה, של חוק המימון, וחלקן נמסר לי ממש ערב השלמת הדוח. משרדי לא חסך מאמץ לברר כל תלונה ומידע, לרבות אלה שנמסרו מאוחר מדי. ברור עם זאת, כי חלק מהמעשים לא נתבהרו, ועל-כן יש לראות בממצאים המופיעים בדוח ביטוי לשיטה, גם אם זו לא נחשפה עד תומה.

אציין עם זאת, כי במקרים לא מעטים, שהתעורר לגביהם חשש, כי הופרו הוראות חוק המימון, העמקתי חקר, ובסופו של דבר הגעתי למסקנה, כי החוק לא הופר. באלה נמנים גם מקרים שבהם נעשתה תעמולת בחירות ברורה, אך לא ראיתי בה משום תרומה, על-פי אמות המידה שהותוו לעיל. יודגש לפיכך, כי העדר אזכורן בדין וחשבון זה, של תופעות ומעשים שהובאו בפני, אין בהכרח פירושו כי לא נבדקו. 

23. אבחנה משפטית מקובלת היא, בין תוכנה של הנורמה  ובין תוצאות הפרתה. יש נורמות שהפרתן גוררת הטלת אחריות פלילית על המפר;  יש נורמות שהפרתן גוררת הטלת אחריות אזרחית על המפר; ויש   נורמות שהפרתן גוררת הטלת אחריות פלילית ואזרחית כאחת. בדין המודרני, נקבעו נורמות שהפרתן גוררת הטלת אחריות וסנקציות במישור המינהלי. תוכנה של הנורמה לחוד, ותוצאות הפרתה לחוד. אפשר, שביחס להפרת נורמה שיסודותיה זהים, תוטל אחריות מסוג אחד, אך לא אחריות מסוג אחר. דוגמה ידועה היא, שבשל משקל ההוכחה השונה במשפטים פליליים ואזרחיים, אפשר שאדם יועמד לדין פלילי, ויצא זכאי בדינו, אך בגין אותו מעשה שיוחס לו תוטל עליו אחריות אזרחית. הוא הדין באשר לאבחנה בין המישור הפלילי לבין המישור המינהלי.

24. חוק המימון, כחוקים אחרים, שומר על אבחנה זו. המגבלות שבחוק המימון, אף שתוכנן הוא אחד, הן בעלות שני פנים: מינהלי ופלילי. על אכיפת ההיבט הפלילי של החוק מופקדות רשויות החקירה והתביעה:  המשטרה, הפרקליטות והיועץ המשפטי לממשלה. על אכיפת ההיבט המינהלי של החוק הפקיד המחוקק את מבקר המדינה. האכיפה מתבטאת בראש ובראשונה בהגשת הדינים והחשבונות, על תוצאות ביקורת חשבונות הסיעות, ליושב ראש הכנסת. דין וחשבון חיובי הוא תנאי להשלמת המימון הממלכתי לסיעה. אם כולל הדין וחשבון גם ממצאים ביחס לתרומות שקיבלה הסיעה בניגוד לחוק, רשאי מבקר המדינה להטיל על הסיעה סנקציה כספית נוספת, מינהלית, בשיעור של עד כפל התרומה האסורה.

אין לבלבל בין ההיבטים המינהליים ובין ההיבטים הפליליים של חוק המימון. הביקורת שמנהל מבקר המדינה לא נועדה מלכתחילה לברר את הפן הפלילי.  היא עשויה להניב ממצאים המקימים את סמכותו של המבקר להטיל סנקציות מינהליות. כאשר מעלה הביקורת חשש למעשים פליליים, מביא מבקר המדינה את העניין לידיעת היועץ המשפטי לממשלה, והוא אשר מחליט אם לפתוח בחקירה פלילית.

25. לאבחנה, בין ההיבטים המינהליים ובין ההיבטים הפליליים של חוק המימון, השלכה חשובה לעניין התשתית העובדתית, שעליה סומך מבקר המדינה בקבלת החלטותיו. תשתית זו נבנית על סמך ראיות מינהליות, ואין הכרח שתיתמך בראיות שהיו נדרשות לצורך הרשעה בפלילים. מבקר המדינה איננו כבול בכללים לעניין קבילות ראיות החלים בבתי המשפט. הוא רשאי, למשל, לקבוע ממצאים על סמך עדות שמיעה. הכלל הראייתי שעל-פיו מקבל המבקר את החלטותיו הוא כלל הראיה המינהלית. משמעותו היא, שהמבקר, כרשות מינהלית, רשאי להסתמך על כל ראיה שאדם סביר היה משתכנע ממנה לצורך ביסוס תשתית עובדתית וקבלת החלטות (ראו י' זמיר הסמכות המינהלית (כרך ב, תשנ"ו) 753; בג"ץ 1227/98 מלבסקי נ' שר הפנים, פ"ד נב(4) 690).

משקל הראיות המינהליות הנדרש עשוי להשתנות בהתאם לחומרת הפגיעה באינטרסים ובזכויות של מי שנפגע כתוצאה מההחלטה המינהלית. לעניין זה אדגיש, כי לצורך דין וחשבון זה הקפדתי לקבוע ממצאים  על יסוד ראיות שהיו, להנחת דעתי, בעלות משקל גבוה, ברורות ומשכנעות.  אמנם, לא התעלמתי מעדויות מפריכות, והשתדלתי, על-פי הכלל הנקוט בידי, שלא להכריע בין גרסאות סותרות של עדים סביב פרטים עובדתיים. מטרתי הייתה לבסס, ככל שניתן, ממצאים על-סמך ראיות אובייקטיביות (בעיקר מסמכים), פרטים שאינם שנויים במחלוקת, ועדויות שהן בבחינת "הודאת בעל דין".  יחד עם זאת, כלל הראיה המינהלית מאפשר לייחס משקל נמוך לראיות, אשר אינן מתיישבות באופן סביר עם התמונה המשתקפת ממכלול הראיות האחרות.

26. החלטתי להציג בפני הציבור חלק מהממצאים העובדתיים, שעלו אודות הפעילות החוץ-מפלגתית, כהוויתם. זאת, במקום שחשתי שתהיה לכך חשיבות מבחינת האפקט הציבורי של תוצאות הביקורת. פירוט כזה של ממצאים עובדתיים כרוך, מאליו, בציון שמותיהם של האנשים המרכזיים, אשר נטלו חלק בפעילות המתוארת, אם בפעילות עצמה, ואם בסיוע במימון. גם בכך יש משום חריגה מהמקובל בדוחות מבקר המדינה. מספר טעמים לדבר.

27. ראשית, נכון הדבר כי בדרך כלל, עניינה של ביקורת המדינה במערכות וגופים מבוקרים ולא באנשים. לכן אימץ מוסד מבקר המדינה, בשנותיו הראשונות, שיטה, שלפיה ננקבים הגופים המבוקרים בשמם, בעוד האנשים, שפעולותיהם נזכרות בדוח, נותרים "אנונימיים". וכך נאמר, בעניין זה, בדוח שנתי 7 של מבקר המדינה:

"מה היא הסיבה לשיטה זו - הנקראת בעתונות ,אנונימיות'? מדינתנו היא מדינת חוק. במדינת חוק מותר לכל מוסד למלא אותן פונקציות בלבד, שהוענקו לו על-ידי החוק; והפונקציה של מבקר המדינה היא בקורת המינהל ולא בקורת האזרחים. מאידך, במדינת חוק זכאי כל אזרח לכך, שמוסד ממלכתי לא ישפוט אותו, כל עוד לא היתה לו האפשרות להגן על עצמו בצורה שנקבעה בחוק; זאת אומרת בדיון משפטי, שבו יש אפשרות לשמוע עדים ושבו הוא יכול, אם רצונו בכך, להסתייע בשירותו של עורך-דין. ברור הוא, שמבקר המדינה אינו יכול להשתמש בצורות אלו, ומאידך גם אינו זקוק להן, כדי להגיע למשל לקביעת העובדה, שמשרד ממשלתי פגע ביעילות או בטוהר המידות."

יחד עם זאת, מאז פורסם דוח שנתי מס' 7 חלו התפתחויות בתפיסת ביקורת המדינה. הביקורת המודרנית צועדת לכיוון יתר מיקוד של הביקורת ונוטה להצביע, באורח פרטני יותר, לא רק על הליקוי המערכתי, אלא גם על מי שתרמו להיווצרו.  במיוחד נכון הדבר, כאשר אין מדובר בביקורת רגילה, שמטרתה העיקרית להצביע על הצורך בתיקון ליקויים, אלא בסמכויות אכיפת חוק. אכיפת החוק מחייבת חשיפת מעשים שנעשו בניגוד לחוק, והוקעתם בפומבי.

שנית, היקפו ועומקו של הבירור העובדתי שקיימתי הם כאלה, שאיפשרו, מבחינת הביסוס העובדתי, לפרסם את שמות הנוגעים בדבר.

שלישית, והיא העיקר, איפשרתי לכל מי ששמו נזכר בדוח לעיין לא רק בטיוטת הדוח, אלא גם בכל חומר החקירה הרלבנטי שנאסף לגביו, ולהעלות בפני – בכתב ובעל פה – כל טענה לעניין האמור בדוח. למותר לציין, כי שקלתי כל טענה בכובד ראש, ובמקרים רבים באו הדברים לידי יישום בניסוחו הסופי של הדוח.

שקלתי שיקולים אלה אל מול החשש לפגיעה באנשים ובגופים, אשר נזכרים בדוח בשמם, והכף נטתה לרוב לטובת הפרסום. רק במקרים, בהם שוכנעתי כי פרסום שם עלול לגרום נזק בלתי הפיך לאינטרס לגיטימי, שבמאזן הכולל גובר על החשיבות שבפרסום, החלטתי להימנע מפרסום השם.

על אף זאת,  חובה מוסרית היא לי להדגיש, כי הליכי הכנתו של דוח מבקר המדינה אינם שיפוטיים. האנשים והגופים הנזכרים בו לא נהנו מכל הזכויות המוקנות בהליכים שיפוטיים, כגון זכות הייצוג, הזכות לחקירה נגדית של עדים, וזכות הערעור.  אני רואה בחומרה את המעשים שנגלו לעיני, ומצאתי לנכון להוקיעם, ולהתריע בפני הישנותם. אך עלי לשוב ולומר, כי אין לראות בממצאי ובמסקנותי חריצת דינו של מי שנזכר בדוח, כאילו היה זה פסק דין פלילי של בית-משפט.

28. העמדת חומר הראיות לעיון ולהעתקה על-ידי מי ששמם עשוי להיפגע מהאמור בדוח, מחייבת, כשהיא לעצמה, התייחסות מיוחדת. זאת, בעיקר על רקע הפרסום באמצעי התקשורת, זמן קצר לפני הגשת הדוח, של תוכן עדותה של חברת הכנסת לימור לבנת בפני.

ככל שידיעתי מגעת, הודלף תמליל העדות לאמצעי התקשורת בידי מי מבין אלה, שלרשותם העמדתי את חומר הראיות שבידי משרדי, לצורך עיון והעתקה, כדי שיוכלו להכין כראוי את תגובתם והערותיהם לממצאי הביקורת. אותו אדם עשה שימוש מובהק לרעה בזכות שניתנה בידו, ובמקום להשתמש בחומר למטרה שלשמה הועמד לרשותו, הדליפו לתקשורת.

29. בעקבות פרסום התמליל נשאלה ברבים השאלה, אם ראוי היה להעמיד את חומר הראיות  לעיונם של כל מי שעשויים להיפגע מממצאי הדוח. נטען, כי בהעמדת חומר הראיות בסכנת הדלפה, כפי שהועמד, יש כדי לפגוע חמורות בנשמת אפו של מוסד מבקר המדינה - בדיסקרטיות שבה הוא מאופיין.

אכן, אין לבטל טענה זו מכל וכל. החשש שמא תהא דליפה, בדרך שבה אכן אירעה הדליפה, לא נעלם מעיניי בעת שהחלטתי על העמדת החומר לרשות מי שעשויים להיפגע מממצאי הביקורת. יחד עם זאת, ראיתי עצמי מחויב לנהוג כפי שנהגתי.

30. התפיסה המודרנית של ביקורת המדינה, המתייחסת גם לנושאי התפקידים עצמם, יצרה דילמה באשר לעומק זכותם, של מי שעשויים להיפגע אישית מממצאי הביקורת, להתגונן ולהגיב על הממצאים, בטרם ייכללו בדוח סופי של המבקר. מעולם לא נמצא מי שיחלוק על זכותם של אנשים כאלה, לעיין בטיוטת דוח הביקורת ולהמציא למשרד מבקר המדינה תגובה לטיוטה זו. השאלה התמקדה בחומר הגלם שנאסף במשרד המבקר במהלך הביקורת. חובה להעמיד חומר זה במלואו לרשות כל מי שהביקורת מתייחסת אליו, היתה מטילה על משרד מבקר המדינה נטל כבד מדי. חובה כזו היתה פוגעת קשות ביעילות תהליך הביקורת. ואכן, לא כך נהג מבקר המדינה בשנים עברו. אנשים, שבממצאי הביקורת כלולה התייחסות אישית אליהם, קיבלו לרשותם טיוטת ממצאים ותו לא. אולם, לאורך השנים התפתחה, ממקרה למקרה, דוקטרינה, שלפיה עומק זכות העיון כעומק הפגיעה האישית הצפויה. דהיינו, ככל שממצאי הביקורת עשויים לפגוע באורח חמור יותר בשמו הטוב של אדם או להטיל כתם על יושרו, כך יהא זכאי ליתר עיון בחומר. היו מקרים, שבהם צורפו לטיוטות הדוח, שהומצאו לעיון ולתגובה, העתקי המסמכים העיקריים, והיו מקרים שבהם הועמדה, לרשות מי שביקשו זאת, אסופה רחבה יותר של מסמכים.

31. בשנת 1995 הונחה הסוגיה לפתחו של בית המשפט העליון,  בעניין יעקב טרנר נ' מבקרת המדינה. וכך, בין היתר, נאמר בפסק הדין:

"השאלה המשפטית היחידה המתעוררת בעתירה זו היא, אם היה על מבקרת המדינה למסור בידי העותר את חומר הראיות טרם שנתנה את חוות דעתה, ואם נשללה מן העותר זכות הטעון משלא עשתה כן.

…

הערך המוגן של כבוד האדם, בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו , אף הוא מחייב את המסקנה כי גם פגיעה בכבוד האדם לתכלית ראויה, לא ראוי לה שתיעשה קודם שמיצה, מי שכבודו עלול להפגע, את זכות הטעון, במובן של קבלת חומר הראיות בשלמותו והזדמנות להגיב עליו, זכות שהיא 'חגורת ביטחון' כנגד פגיעה 'העולה על הנדרש'.

כאן מגיעים אנו לשאלה אם הזכות האמורה עומדת גם לגבי מי שנפגע מדו"ח או מחוות דעת של מבקר המדינה. וכבר נאמר כי 'את כללי הצדק הטבעי, כמו שהם נקבעו לענין אחד, אין מנתקים מנסיבותיו של אותו ענין, ואין מרכיבים אותם על ענין שהם זרים לו' (בג"צ 335/68 המועצה הישראלית לצרכנות נ' יו"ר ועדת החקירה לענין מתן שירותי גז, פ"ד כג(1), 324, 336).

סבורני, שאין ספק כי שיבוש הליכי הביקורת לסוגיהם, שמקיים מבקר המדינה, או אף חשש לשיבוש כזה, מצדיקים את צמצומה של הזכות בה אנו דנים. אולם האם ישנה הצדקה לצמצום כזה גם במקרים אחרים?

סעיף 2(ב) לחוק יסוד: מבקר המדינה , תשמ"ח1988- קובע כי: 'מבקר המדינה יבחן את חוקיות הפעולות, טוהר המידות, הניהול התקין, היעילות והחסכון של הגופים המבוקרים, וכל ענין אחר שיראה בו צורך'.

אכן, לא מן הנמנע כי גם במהלך הבירור של חוקיות הפעולות, הניהול התקין, והיעילות והחסכון של הגופים המבוקרים, עלול שמו של נושא משרה להיות מוכתם בחוסר מיקצועיות, חוסר התאמה לתפקיד, התרשלות, וכל כיוצא באלה. אולם סבורני כי נוכח אופי פגיעה כזאת בערך כבוד האדם, ראוי הוא לקבוע, שככלל ידה של יעילות הביקורת על העליונה. הרחבת היריעה למתן זכות העיון בחומר החקירה ולהגיב עליו גם במקרים כאלה עלולה לפגוע בעבודתו ובתיפקודו התקינים של מבקר המדינה. אם כי ייתכנו, כמובן, מקרים שיצדיקו גישה שונה בכל הנוגע להענקת הזכות האמורה.

לא כן, כשנושא הביקורת הוא טוהר המידות, ובכלל זה חוסר יושרו או חוסר אמינותו של נושא משרה בגוף המבוקר, בין שהוא נקרא בשמו ובין שניתן לזהותו על פי משרתו. כאן נפגע ערך כבוד האדם במלוא משמעותו.

הסטיגמה הפומבית המוטבעת על נושא המשרה, עקב הטלת דופי במידותיו, על ידי סמכות כמבקר המדינה, והתהודה הציבורית הרחבה שיש לקביעותיו, מחייבות, לכאורה, את מתן זכות הטעון במובנה האמור לעיל". (בג"ץ 4914/94, פ"ד מט(3) 775, 792). (ההדגשות לא במקור).

פסק הדין הציב אפוא נקודת איזון ברורה בין הערכים המתנגשים בענייננו. נקבע בו, חד משמעית, כי מקום שבו עשוי פלוני להיפגע פגיעה מהותית וסופית, ולהיות מוכתם בתחום טוהר המידות, נסוגה יעילות הביקורת מפני זכותו המלאה לקבל לעיונו את כל חומר הראיות שבידי מבקר המדינה.

32. ומכאן חזרה לענייננו. בעת שגובשו ממצאיה הלכאוריים של הביקורת התברר, כי למרות שמושא הביקורת היו הסיעות שהשתתפו בבחירות לכנסת החמש-עשרה ולראש הממשלה, עשויים לא מעט אנשים, שהיו מעורבים, בדרך זו או אחרת, בתעמולת הבחירות, למצוא עצמם נפגעים מן הדוח ומוכתמים אישית במעשים בניגוד לחוק. בנסיבות אלה לא היה בעיניי כל ספק בדבר האופן בו יש לנהוג. חובה היתה להעמיד את חומר הראיות הרלבנטי, במלואו, ככל שהוא נוגע אליהם, לרשות אנשים אלו, וכך נהגתי. כמובן, שמתן זכות עיון רחבה, כפי שניתנה במקרה זה, אינה מהווה ולא תהווה דבר שבשגרה בעבודת מבקר המדינה. הדרך האמורה איננה בגדר הכלל אלא בגדר היוצא מן הכלל. מידע שיימסר למשרד מבקר המדינה, לא יהפוך גם בעתיד, כדבר שבשגרה, לנחלת הכלל. אולם יהיו מקרים חריגים, בהם ההגינות תחייב כי תנתן לאדם, אשר כבודו עלול להיפגע ללא תקנה, לעיין בחומר הראיות שקיים נגדו, כדי לאפשר לו להגן כראוי על כבודו. הדרך האמורה שמורה לקבוצת המקרים החריגים, שעניינו של דוח זה משתייך אליהם.

33. אחת הטענות המרכזיות שהושמעו בפני היא, שמגבלות חוק המימון אינן חלות על הכנסות והוצאות של סיעה,  שנועדו לקידום מועמדה לראש הממשלה; וכי פרשנות זו קיבלה תימוכין בהחלטה שקיבל היועץ המשפטי לממשלה.  שקלתי טענה זו בכובד ראש, והחלטתי כי אין מקום לקבלה.

34. חוק המימון קובע איסורים ומגבלות בדבר שימוש בכספים על-ידי סיעות. לאחר הבחירות לכנסת הארבע-עשרה, שבמסגרתן גם הופעלה לראשונה שיטת הבחירה הישירה לראש הממשלה, עמדה השאלה אם ההסדרים הקבועים בחוק המימון חלים גם על הכספים שמקבלות ושמוציאות הסיעות לקידום מועמדן לראש הממשלה.

35. בדין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונות הסיעות לתקופת הבחירות לכנסת הארבע-עשרה, התייחסה מבקרת המדינה דאז  גב' מרים בן-פורת, לשאלה האמורה, וכתבה את הדברים הבאים:

"בבחירות שהתקיימו במאי 1996, חל שינוי מהותי בשיטת הממשל, כאשר נערכו לראשונה בחירות נפרדות לראש הממשלה. לשינוי זה בשיטת הבחירות היו השלכות ניכרות, בין היתר – גם על תעמולת הבחירות, וממילא על היבטים שונים של חוק המימון. יש לציין, כי בהתאם לחוק יסוד: הממשלה, על מועמד לראש הממשלה לעמוד בראש רשימת מועמדים לכנסת.

יצויין, כי בכל הנוגע לגובה המימון מאוצר המדינה ומבחינת תיקרת ההוצאות אין חוק המימון מבחין בין סיעה ורשימת מועמדים, שהעומד בראשן מתמודד על מישרת ראש הממשלה מזה, לבין סיעה ורשימת מועמדים, שהעומד בראשן אינו מתמודד על מישרה זו, מזה. הסיעות ורשימות המועמדים, שהעומד בראשן מתמודד על מישרת ראש הממשלה, אינן זכאיות למימון נוסף, אלא אם מתקיימות בחירות חוזרות לראש הממשלה. ממילא אין גם שוני לגבי תיקרת ההוצאות בגין התמודדות לראש הממשלה. מטבע הדברים יש לסיעה ולרשימת מועמדים, שהעומד בראשן מתמודד על מישרת ראש הממשלה, הוצאות בהיקף נרחב לצורכי תעמולה.

בהקשר זה לא נעשו בחוק המימון כל התיקונים המתחייבים משינוי שיטת הבחירות, כגון: לא הורחבו הגדרת המונחים הוצאות בחירות ותקופת בחירות, כך שיתייחסו גם לבחירות לראש הממשלה ולבחירות החוזרות לראש הממשלה, בהתאמה.

מן הראוי, שהמחוקק יתן דעתו לעניין זה.

במערכת הבחירות לכנסת ה14- בלטה תופעה של תעמולת בחירות רחבת מימדים, אשר בוצעה על-ידי גופים שונים והתארגנויות חוץ מפלגתיות; המדובר בעיקר בפרסום מודעות בעיתונות וכן בשלטי חוצות ובדבקיות (סטיקרים). ההוצאות בגין תעמולה זו, שערכן הכולל מסתכם במיליוני ש"ח, לא השתקפו בחשבונות הסיעות, וממילא גם לא מקורות המימון להוצאות אלה. המדובר בעיקר בתעמולת בחירות לטובת שתי הסיעות הגדולות ולטובת העומדים בראשן, שהתמודדו על מישרת ראש הממשלה.

…

לאחר בדיקת המודעות על-ידי אנשי משרדי וקבלת הסברים מנציגי המפלגות, הגעתי למסקנה, כי חלקן הלא מבוטל מהוות, הן מבחינת כמותן והן מבחינת תוכנן, תעמולת בחירות מובהקת לטובת הסיעות, או לטובת העומדים בראשן, שהתמודדו על מישרת ראש הממשלה.

כמו-כן יש בחומר המונח בפני, בעיקר ביחס למפלגת העבודה, יסוד לחשוב שחלק מהגופים המפרסמים נהנו מתרומות של אנשים רבים; לאחר שאותם אנשים נוכחו לדעת שהחוק, כפי שתוקן (ראה – להלן), מגביל את גובה התרומה המותרת או אינו מתיר להם כלל לתרום למפלגה עצמה, הם העניקו תרומות לחלק מהגופים המפרסמים. בסיכומו של דבר, לא שוכנעתי שפרסומי תעמולה אלה לא היו על דעת המפלגות הנוגעות בדבר, או בהסכמתן, המפורשת או המשתמעת. בנסיבות שתוארו, היה על המפלגות לסתור מסקנות, לכאורה, אלה, העולות (כאמור) מכמות ומתוכן המודעות, התומכות בהן או במועמד שבראשן, וממקורות הכנסותיהן מתורמים שרצו לתמוך במפלגות במישרין, אלמלא המיגבלות שבחוק. ההסברים של המפלגות לא הניחו את דעתי. בהעדר יסוד לקבוע שמימונן על-ידי אותם גופים אינו מהווה תרומה אסורה במובן סעיף 8 לחוק המימון, לא אוכל לתת להן דין וחשבון חיובי לפי סעיף 10(ב) לחוק המימון; התוצאה היא שחלה עליהם הסנקציה הקבועה לפי סעיף 10(ה)(1) לחוק המימון. נוכח אי-מתן ביטוי לפעולות אלה בחשבונות הסיעה, גם לא שוכנעתי שמערכת החשבונות נוהלה בהתאם להנחיות מבקר המדינה, כנדרש". (ההדגשות לא במקור).

36. העמדה המובעת בדברים המצוטטים לעיל, לעניין תחולתם של ההסדרים שבחוק המימון גם על תעמולת הבחירות שעניינה מועמדותו של ראש הסיעה לראש הממשלה, היא ברורה.  בבואה לערוך את הדין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונות הסיעות, החילה מבקרת המדינה דאז את הוראות החוק ביחס לתעמולת בחירות לטובת מועמדים לראש הממשלה, ונמנעה מליתן דין וחשבון חיובי לסיעות, שלא הניחו את דעתה, שתעמולה כאמור נעשתה בהתאם להוראות חוק המימון.

אכן, מבקרת המדינה דאז מצאה לנכון להמליץ בפני המחוקק לתת דעתו לשאלה אם אין צורך לתקן את חוק המימון, ולהתאימו לשינויים שבחוק-יסוד: הממשלה. ההתאמות שהתכוונה אליהן, הן התאמה טכנית של המונחים שבחוק המימון, ושקילת הצורך בהגדלת המימון הממלכתי ותקרת ההוצאות לסיעות המציבות מועמדים לראש הממשלה. אולם אין דבר בדין וחשבון המלמד, ולו ברמז, על פירוש חוק המימון באופן כזה, שכל עוד לא יתוקן, לא חלות המגבלות שבו וחובת ניהול החשבונות לפי הנחיות מבקר המדינה, על כספים המתקבלים ומוצאים לטובת מועמד לראש הממשלה. נהפוך הוא, מהאמירות המודגשות בציטוט דלעיל מתוך הדוח, עולה בבירור ובאופן חד משמעי עמדה שונה בתכלית. יצויין, כי את נימוקיה ביחס לשיעור הסנקציה שהוטלה על הסיעות בגין תעמולה הנעשית בידי גופים חיצוניים, ובכלל זה תעמולה בעד מועמד לראש הממשלה, סיכמה מבקרת המדינה דאז באזהרה הבאה:

"לא בלי התלבטות, החלטתי הפעם, בהתחשב בין היתר בכך, שמדובר בתופעה חדשה במימדיה ובעוצמתה – של תעמולת בחירות על-ידי גופים חיצוניים – שטרם קבעתי בעבר את עמדתי לגבי השלכותיה, להתחשב בסיעות, תוך שימוש בסמכות הנתונה לי. אם בעתיד תחזור התופעה על עצמה, לא יהיה מנוס מתגובה הולמת ומכאיבה."

37. עמדת משרד מבקר המדינה ביחס לפרשנות חוק המימון הובהרה בצורה שאינה משתמעת לשתי פנים גם בדיון שנערך, ב21.7.1997-, בוועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת בהצעת חוק מימון מפלגות (תיקון – איסור קבלת תרומות), התשנ"ז1997-. בדיון אמר היועץ המשפטי של מבקר המדינה  את הדברים הבאים:

"התיקון המוצע כאן כלשונו מיותר לחלוטין נוכח האמירה הברורה והמפורשת בחוק מימון מפלגות. השאלה אם מקיימים את החוק היא שאלה אחרת, אך התיקון מיותר.

…

בחוק מימון מפלגות הצביעה מבקרת המדינה בדו"ח על מערכת הבחירות האחרונה, שיש בעיות טכניות שטעונות שיפוצים טכניים, ואני מניח שאנשי משרד המשפטים יכינו לכך תיקון.

…

מבקרת המדינה ראתה במפורש את האיסורים שבחוק, כחלים גם על התעמולה לבחירתו של ראש הממשלה בתקופת הבחירה. אם בין הפריימריז לבין הבחירות לכנסת ולראש הממשלה מתפרסמות מודעות, חתומות או לא חתומות, לבחירתו של מועמד לראש ממשלה, אנו רואים זאת כתעמולת בחירות לבחירתו, ומייחסים זאת לסיעה שהוא מועמד מטעמה. לא ראינו בכך בעיה חוקית."

38. אכן, סוגיית תחולתם של האיסורים והמגבלות שבחוק המימון על תעמולה לטובת מועמד לראש הממשלה הובאה גם לפתחו של היועץ המשפטי לממשלה. בהחלטתו שלא לחקור בתלונה, שהגיש ח"כ איתן כבל, בעניין מימון שנתן, לטענת המתלונן, מר יוסף גוטניק, לצורך מסע תעמולה לטובת מר בנימין נתניהו, מועמד רשימת הליכוד-צומת-גשר לראש הממשלה, קבע היועץ (הדברים הובאו במכתב, מתאריך 22.6.1997, שכתב עוזרו הבכיר של היועץ למתלונן):

"הסוגייה מעוררת מספר קשיים משפטיים, ובין היתר, שאלה היא אם האיסור שבחוק חל גם ביחס לבחירת ראש הממשלה, או שמא רק לגבי סיעה או רשימת מועמדים.

בהתחשב בכך שבאכיפת איסור פלילי עסקינן, יש להביא בחשבון, כמובן, את התקדימיות של הענין, את הקשיים המשפטיים, ואת הסנקציות של מבקר המדינה.

בהתחשב בכל נסיבות העניין, העובדתיות והמשפטיות, לא יינקטו הליכים פליליים.

לבקשת היועץ המשפטי לממשלה ייבחנו שוב – במבט צופה פני עתיד – האיסורים הפליליים בסוגיה הנדונה בחוק מימון מפלגות, התשל"ג1973- במגמה לתקן את הטעון תיקון, אם יימצא שכך ראוי לעשות. כן תינתן, מכל מקום, אזהרה מתאימה באמצעות ועדת הבחירות המרכזית. "

39. במכתב שני בסוגיה, מתאריך 31.3.1998, בו הודיע עוזר היועץ המשפטי לממשלה על דחיית הערר שהוגש על ההחלטה שלא לחקור את התלונה, נכתב:

"כאז כן עתה, סבור היועץ המשפטי לממשלה כי בשקלו את העניין לציבור – כמשמעותו המשפטית של ביטוי זה – בנקיטת הליכים פליליים, רשאי הוא להביא במניין שיקוליו קשיים משפטיים, ראשוניות של התופעה, סנקציות מינהליות שהופעלו ולהסתפק באזהרה…

כבר אמרנו, כי קיים קושי פרשני בשאלה אם הוראת סעיף 9א לחוק מימון מפלגות, התשל"ג1973- חלה גם על מועמד לראשות הממשלה לפי שיטת הבחירות הנוהגת עתה. אמנם מבקרת המדינה קבעה על דרך ההיקש כי החוק חל גם לפי שיטה זו, ולכן גם הטילה קנס מינהלי בתוקף סמכותה, אולם במישור הפלילי אין אפשרות להרחיב את תחולת החוק על-ידי עריכת היקשים. ודוק: סעיף 9א מדבר במונחי סיעה ורשימת מועמדים ולא במועמד עצמו.

קיימים קשיים נוספים, כגון: הקושי להעמיד לדין את התורם, שלפעמים הוא פועל בתום לב מוחלט, וכן הקושי להעמיד לדין את המועמד, שלעיתים אינו יודע ואין לו כל שליטה על מי שמבצע, ביזמתו ועל חשבונו, מסע פרסום.

גם לא הוצגה בעניין זה תשתית ראייתית מינימלית המלמדת על חשד לביצוע עבירה.

מבקרת המדינה הטילה, זה מכבר, כאמור, על המפלגות קנסות מנהליים. על מפלגת הליכוד הוטל קנס של 5% מתקציבה. גם זה, אמרנו, שיקול במסגרת השיקולים אם יש עניין לציבור בהעמדה לדין."

40. נקל להיווכח, כי היועץ המשפטי לממשלה לא נקט עמדה נחרצת בשאלת תוכנה של הנורמה, דהיינו, עצם תחולת האיסורים והמגבלות שבחוק המימון על פעולות לטובת מועמד לראש הממשלה, אלא סבר, כי קיים "קושי פרשני" בשאלה. קושי זה, לצד שיקולים נוספים, הביאו אותו להחלטה שלא לפתוח בהליך פלילי בעקבות התלונה שהוגשה.

והנה, לאחרונה הבהיר היועץ המשפטי לממשלה את עמדתו בדבר תחולת האיסורים והמגבלות שבחוק המימון, כהאי לישנא:

"היועץ המשפטי קבע, כי בהיבט העקרוני, סעיף 9א לחוק מימון מפלגות התשל"ג1973-, חל גם על בחירת מועמד לראשות הממשלה לפי שיטת הבחירות הנוהגת עתה, ואין להבחין בין מימון הרשימה המתמודדת בבחירות לכנסת למימון המועמד לראשות הממשלה (והדברים יפים אף לגבי הוראות החוק החלות על מועמד לראש רשות מקומית).

היועץ המשפטי לממשלה יודה אם תוכלו לתת פומבי ראוי לעמדה זאת לבאים עמכם במגע, על מנת להסיר מכשול במערכות הבחירות הבאות".

 (דברים אלה הובאו במכתב עוזרת היועץ המשפטי, מתאריך 27.10.1999, שמוען למנכ"ל ועדת הבחירות המרכזית, היועץ המשפטי של הכנסת, ורשם המפלגות).

41. חשוב להדגיש, כי לא היקש הוא שמוביל למסקנה האמורה, כי אם פרשנות חוק המימון לפי לשונו, הגיונו ותכליתו.

42. לשונו כיצד? שהחוק אומנם מדבר בחשבונותיה, הכנסותיה והוצאותיה של "סיעה" ו"רשימת מועמדים", אולם "הוצאות" מוגדרות בסעיף 1 לחוק המימון כ"הוצאות של סיעה לארגון פעולותיה, לתעמולה ולהסברה ולקיום הקשר הארגוני והרעיוני עם הציבור לרבות התחייבויות בשל הוצאות כאלה". מועמדים לראש הממשלה אינם יכולים לבוא מטעם עצמם. על-פי הוראת סעיף 8(א)(2) לחוק-יסוד: הממשלה, כאשר  נערכות הבחירות לראש הממשלה במועד שבו נערכות הבחירות לכנסת, רק ראש רשימת מועמדים לאותה כנסת כשיר להיות מועמד לראש הממשלה. רשימת המועמדים היא שמציבה את העומד בראשה כמועמד לראש הממשלה, ההוצאות לקידום מועמדותו הן הוצאותיה של הסיעה – "לארגון פעולותיה, לתעמולה ולהסברה" – ועל כן נכללות הן בגדרי המונח "הוצאות בחירות" כמשמעותו בחוק המימון.

זאת ועוד: חוק המימון מתייחס, בסעיפים 2א ו7-(ה), לבחירות חוזרות לראש הממשלה. סעיף 2א קובע, כי במקרה של בחירות חוזרות ישולם לסיעה או לרשימת מועמדים שעימה נמנה כל אחד משני המועמדים, סכום למימון הבחירות, ובסעיף 7(ה) לחוק, הקובע תקרת הוצאות מיוחדת לבחירות חוזרות לראש הממשלה, נאמר: "לא תוציא סיעה או רשימת מועמדים סכום העולה …". לאמור: נוסח החוק מחזק את הזהות, שבין חשבונות "הסיעה" או "רשימת המועמדים" לבין חשבונות "המועמד", שהרי המימון הנוסף – שכל תכליתו הבחירות לראש הממשלה – ניתן לסיעה או לרשימת מועמדים,  והחובה לעמוד בתקרה מוטלת על הסיעה או הרשימה ולא על המועמד. כמו כן, לנוכח העובדה שחוק המימון תוקן בעקבות שינוי שיטת הבחירות, אין לראות בהעדר התייחסות מיוחדת בו למימון הבחירות לראש הממשלה ב"סיבוב הראשון", כמעידה על חסר משפטי ("לקונה"), ואין לפרשו כהסדר שלילי לעניין תחולת האיסורים והמגבלות שבחוק על מימון בחירות אלה.

43. הגיונו כיצד? שלנוכח המבנה שנקבע בחוק-יסוד: הממשלה, שלפיו ראש הסיעה הוא המועמד לראש הממשלה, אין כל אפשרות, רעיונית או מעשית, להבחין בין כספי סיעה המופנים לקידום ההצבעה לסיעה, וניהול חשבונות אותם כספים, לבין כספים המופנים לקידום מועמדותו של ראש הסיעה לראש הממשלה וניהול חשבונותיהם, וצבת בצבת עשויה.

ואכן, בדיקת חשבונותיהן של הסיעות שהציבו מועמד לראש הממשלה העלתה, כי לא נעשתה על ידן הפרדה בין הכספים ששימשו לקידום בחירתו של מועמדן לראש הממשלה, לבין הכספים ששימשו לקידום ההצבעה עבור הסיעה לכנסת.

44. ותכליתו כיצד? שתכלית האיסורים והמגבלות שבחוק המימון היא לקיים את עיקרון השוויון בבחירות, ולמנוע ניגוד עניינים במילוי תפקידם של נבחרי הציבור בין נאמנותם לאינטרס הציבורי ובין נאמנותם לגורמים חיצוניים שתרמו כספים למימון בחירתם. האם הגיוני לומר כי תכלית זו איננה תקפה כאשר מדובר במימון הוצאות הבחירות לראש הממשלה? האם יעלה על הדעת, כי החוק יאפשר יתרון למועמד "עשיר" יותר? היעלה על הדעת, כי תכליתם של האיסורים לא היתה למנוע מצב, בו ראש הממשלה יהיה "חייב" למי שמימן את בחירתו?

45. תוכנה של הנורמה ברור, אפוא, לחלוטין. השאלה היחידה היא אם ניתן היה לבסס על עמדתו הקודמת של היועץ המשפטי לממשלה "אינטרס הסתמכות", שיהיה בו כדי למנוע אכיפת הנורמה. התשובה לשאלה זו, לפחות ככל שהדברים נוגעים לתחום האכיפה שעליו אני מופקד, היא שלילית.

בהחלטתו הבחין היועץ המשפטי לממשלה, באופן חד וברור, בין האכיפה המינהלית של החוק ובין האכיפה הפלילית שלו. הסנקציות המינהליות שהטילה מבקרת המדינה דאז בגין פעולות מהסוג שלגביהן נתבקשה פתיחת חקירה פלילית, היו בין השיקולים שלא לפתוח בחקירה כזו. היועץ המשפטי לא התכוון בהחלטותיו לאכיפה המינהלית של חוק המימון, שעליה מופקד מבקר המדינה. היועץ המשפטי אף הבהיר, כי אכיפה כזו מתקיימת.

46. נוכח האמור, אין כל אפשרות להסתתר מאחורי החלטותיו של היועץ המשפטי לממשלה, ולטעון, כי המצב המשפטי שעמד לנגד עיני הסיעות ורשימות המועמדים בבחירות לכנסת החמש-עשרה ולראש הממשלה הוא כאילו ההסדרים שבחוק המימון אינם חלים על הכנסות והוצאות בקשר למועמדותו של העומד בראש סיעה לתפקיד ראש הממשלה. עמדתו של מבקר המדינה היתה ועודנה חדה וברורה: המגבלות והאיסורים שבחוק המימון חלים גם חלים על פעילותן של הסיעות לטובת מועמדן לראש הממשלה, והם ייאכפו במישור המינהלי.  זוהי נקודת המוצא של דין וחשבון זה. עמדת מבקר המדינה היתה ידועה לכל, ומכאן גם מובן על שום מה לא פנתה אף לא סיעה אחת מאלה הטוענות לפרשנות השוללת את תחולת חוק המימון ביחס לבחירות לראש הממשלה, למבקר המדינה במהלך מערכת הבחירות, כדי שיחווה דעתו בנדון.

תוצאת הפרשנות האמורה היא, שהפעולות לקידום מועמד לראש הממשלה הן פעולותיה של הסיעה שבראשה הוא עומד, ככל פעולה של הסיעה המשרתת את מטרותיה בתקופת הבחירות. הוראות  חוק-יסוד: הממשלה בדבר שיטת ההצבעה הכפולה אינן שוללות מסקנה זו. אין לקבל את הטענה ל"הפרדת" מערכות החשבונות של הסיעה עצמה, מאלה של מועמדה לראש הממשלה.

47. חוק המימון איננו חוק "טכני". המגבלות בחוק המימון חשובות מאין כמותן. הן נועדו להסדיר את נקודת המפגש שבין כסף ובין פוליטיקה; מטרתן להבטיח שוויון אמיתי ב"שוק הדעות והרעיונות" הפוליטי; תכליתן לקיים שלטון ומינהל תקינים, שבהם נבחרי הציבור נאמנים לאינטרסים של כלל הציבור, ואך ורק להם.

חלק נכבד מהפעילות המתוארת בדוח זה מומנה בתרומות שהועברו ממקורות אנונימיים מחוץ לישראל, באמצעות נאמנויות למיניהן. בהעדר שקיפות במערכות החשבונות של הסיעות, קם החשש, שאף גורמים פליליים יחפשו בעתיד את דרכם – באמצעות הונם – למערכות השלטון. אמנם, לא מצאתי ראיה למעורבות  כזו במערכת הבחירות האחרונה, אולם דומני שהסכנה מוחשית היא, ויש להתריע עליה.

לסיכום, לא תהיה זו הגזמה לומר, כי השמירה על  הוראות חוק מימון מפלגות היא מציפורי נפשה של הדמוקרטיה. חובה היא למתוח קו אדום חד וברור בין הון לבין שלטון.

קביעת תוצאות ביקורת חשבונות הסיעות ורשימות המועמדים נעשתה בהסתמך על בדיקת חשבונות הסיעות לפי שיטות ביקורת מקובלות, חוות דעת רואי חשבון, השלמות, תיקונים והסברים של הסיעות במהלך הביקורת, הצהרות של נציגי הסיעות שנתקבלו כראיה לפי סעיף 9(ג) לחוק המימון, וכן ממצאים שעלו בחקירות שנעשו לפי סעיף 26 לחוק מבקר המדינה.

(I) בהתאם לחוק המימון, על כל סיעה ורשימת מועמדים לנהל את מערכת החשבונות שלה לפי     הנחיות מבקר המדינה ולרשום את הכנסותיה ואת הוצאותיה בהתאם להן.

(II) לגבי 12 סיעות ורשימות מועמדים קבעתי, שהן לא ניהלו את חשבונותיהן בתקופת הבחירות לפי הנחיות מבקר המדינה.

(I) על-פי הדוחות הכספיים שנמסרו לצוות הביקורת, הסתכמו הוצאות הבחירות של 25 סיעות ורשימות מועמדים בכ326.2- מיליון ש"ח (ראו נספח). יצויין, כי חלה עליה ניכרת בהיקף הוצאות הבחירות של הסיעות ורשימות המועמדים לכנסת החמש-עשרה, לעומת ההוצאות שהוצאו במערכת הבחירות לכנסת הארבע-עשרה (כ201.5- מיליון ש"ח).

(II) לגבי ארבע סיעות קבעתי, כי לא עמדו בתקרת ההוצאות שנקבעה בסעיף 7 לחוק המימון, והן: יהדות התורה המאוחדת והשבת אגודת ישראל – דגל התורה; מפלגת המרכז בראשות יצחק מרדכי; מרצ ישראל הדמוקרטית; ש"ס התאחדות הספרדים העולמית שומרי תורה.

(III) בהתאם לסעיף 10(ה)(2) לחוק המימון הסנקציה בגין חריגה מתקרת ההוצאות שנקבעה בסעיף 7 היא מנדטורית. לגבי הסנקציות בגין אי קיום הנחיות מבקר המדינה ואי עמידה בגבולות סעיף 8 לחוק המימון לעניין קבלת תרומות, העניק המחוקק למבקר המדינה שיקול דעת להקל בסנקציה. יצויין, כי בהתאם  לחוק הרשויות המקומיות יש למבקר המדינה שיקול דעת להקל בסנקציה בגין חריגה מתקרת ההוצאות. מן הראוי שהכנסת תיתן דעתה למתן שיקול דעת למבקר המדינה גם לגבי הסנקציה בגין חריגה מתקרת ההוצאות.

הסנקציה המכסימלית לפי סעיף 10(ה)(1) לחוק המימון בגין אי קיום הנחיות מבקר המדינה או בגין קבלת תרומות בניגוד לסעיף 8 לחוק המימון היא 15% מסכום המימון מאוצר המדינה לו זכאית הסיעה או רשימת המועמדים. כמו כן, לפי סעיף 8(ה) לחוק המימון מוטלת סנקציה נוספת בגין קבלת תרומה בניגוד לסעיף 8 לחוק המימון, ששוויה המכסימלי הוא כפל התרומה הבלתי חוקית. הסנקציה המנדטורית, שנקבעה בסעיף 10(ה)(2) לחוק המימון בגין חריגה מתקרת ההוצאות, היא שליש מסכום החריגה, ובלבד שסכום ההחזרה או השלילה לא יעלה על 20% מסכום המימון מאוצר המדינה.

(I) חוק המימון מבטיח לסיעות ולרשימות המועמדים מימון ממלכתי מאוצר המדינה להוצאות הבחירות שלהן. סך כל המימון המגיע לסיעות ולרשימות המועמדים מסתכם בכ193.8- מיליון ש"ח.

(II) סעיף 8 לחוק המימון אוסר, כאמור, על סיעה ועל רשימת מועמדים לקבל, במישרין או בעקיפין, תרומה מתאגיד, בין בארץ ובין בחוץ לארץ, וכן ממי שאינו "בוחר" כמשמעותו בחוק הבחירות לכנסת ולראש הממשלה [נוסח משולב], התשכ"ט1969-. כמו כן מגביל סעיף 8 את גובה התרומה שמותר לסיעה לקבל מאדם ובני ביתו הסמוכים על שולחנו (להלן – יחיד). בתקופת הבחירות עמד גובה התרומה המותרת מיחיד על 1,700 ש"ח.

(III) לגבי 12 סיעות ורשימות מועמדים קבעתי, שהן לא עמדו, בתקופת הבחירות, במגבלות הקבועות בחוק המימון בעניין קבלת תרומות.