בית הספר למודיעין וארגון ההדרכה בחיל המודיעין

​רקע כללי

לפי הוראת הפיקוד העליון (להלן - הפ"ע) העוסקת באגף המודיעין שבמטה הכללי (להלן - אמ"ן), בין תפקידיו המרכזיים של אמ"ן: לספק ולוודא את נגישות המודיעין הרלוונטי לרמות השונות; לאסוף ולחקור מודיעין עבור צה"ל ומערכת הביטחון; לקיים תהליכי בניין כוח על פי חמשת המרכיבים המרכזיים: תורה, ארגון, כוח אדם, הדרכה  ואמצעים; ולהיות סמכות מקצועית כוללת לתורת המודיעין בצה"ל. קצין המודיעין הראשי (להלן - קמנ"ר) הוא קצין החיל הראשי של חיל המודיעין (להלן - חמ"ן). הוא עומד בראש מפקדת קצין המודיעין הראשי (להלן - מקמנ"ר). קמנ"ר כפוף לראש אמ"ן, ופעילויותיו מתואמות על ידיו. קמנ"ר נושא באחריות לכל התפקידים של קצין חיל ראשי הנוגעים לנושאי המודיעין וליחידות חמ"ן, וביניהם: גיבוש ופיתוח תורת המודיעין ושילובה בתורת הלחימה של צה"ל; תכנון וארגון אימונן של היחידות החיליות או המקצועיות; והדרכת המקצועות הייעודיים בצה"ל.

ההכשרה וההדרכה בחמ"ן נעשות בעיקרן בבית הספר למודיעין, הנקרא גם בסיס הדרכה 15 (ייקרא להלן - בה"ד 15 או בית הספר למודיעין). בבית הספר למודיעין מקבלים חיילי חמ"ן, במסגרת קורסי היסוד השונים, הכשרה בסיסית למקצוע, בין היתר, בתחומי המחשבים, האלקטרוניקה, הערבית, ביטחון המידע, התרגום, המחקר וההאזנות. רוב החיילים מגיעים לבית ספר למודיעין לאחר שהוסמכו בטירונות המתקיימת בבסיס טירונים, המהווה חלק מבית הספר למודיעין. בנוסף לכך, נעשות בבית הספר למודיעין ההשלמות החיליות של קורסי קציני המודיעין (להלן - קמ"נים), הכשרות מתקדמות  וכן קורסי פיקוד והדרכה לסגל ההדרכה. בשנת 2014 הוכשרו בבית הספר למודיעין כמה עשרות אלפי חיילים וקצינים. במרץ 2015 מנתה מצבת אנשי הסגל של בית הספר למודיעין (לא כולל חניכים) מאות רבות של אנשים.

פעולות הביקורת

מיולי 2014 עד יוני 2015 בדק משרד מבקר המדינה בצה"ל את בית הספר למודיעין ואת ארגון ההדרכה בחמ"ן (נתונים מסוימים עודכנו באוגוסט 2015). בתחום ארגון ההדרכה בחמ"ן נבדקו, בין השאר, קיום תורות למערכים השונים באמ"ן כבסיס לתוכני ההכשרה; קביעת מדדי כשירות של מקצועות המודיעין השונים; וארגון גורמי המטה במקמנ"ר העוסקים בתחומי ההדרכה וההכשרה. בתחום בית הספר למודיעין נבדקו, בין השאר, המבנה הארגוני של בית הספר וניהול הסגל שלו; פיתוח ההדרכה והבקרה ההדרכתית; הכשרת הקצונה הזוטרה; והכשרת טירוני חמ"ן.

הליקויים העיקריים

ארגון ההדרכה בחמ"ן

אי-קיום תורות צבאיות למערכים השונים בחמ"ן כבסיס לתוכני ההכשרה

1. זה שנים רבות לא קיימת "תורה בסיסית: מודיעין", שכתיבתה היא באחריות חטיבת התורה וההדרכה באגף המבצעים במטכ"ל (להלן - חטיבת תוה"ד), אשר אמורה להגדיר, בראייה המטכ"לית, את העקרונות הכלליים למענה המודיעיני בראיית הגורם המבצעי. כתוצאה מפער זה, תורת היסוד והתורות התחומיות הקיימות, שכתיבתן היא באחריות אמ"ן, המהוות את הבסיס לתוכני ההכשרה וההדרכה, עלולות שלא לענות מיטבית על צורכי ההכשרה וההדרכה בראייה המטכ"לית, כאמור לעיל.

2. לחמישה מבין 12 הנושאים המרכזיים בחמ"ן אין תורה תחומית כתובה, סדורה ומעודכנת כנדרש. שלוש תורות תחומיות נוספות או חלקים מהן אינן מעודכנות זה שנים רבות. במצב זה, גורמי המטה של מקמנ"ר ובית הספר למודיעין עצמו, הנדרשים לתורות אלו לצורך פיתוח ההכשרות ועדכונן, אינם מקבלים בצורה סדורה ומקיפה את התכנים התורתיים של מערכי אמ"ן השונים, הדרושים לצורך הכנת פעילויות ההכשרה וההדרכה בתחומים השונים בבית ספר למודיעין.

אי-קביעת מדדי כשירות של מקצועות המודיעין השונים

מדדי הכשירות בחמ"ן, שעל פיהם מוגדרים מרכיבי התפקיד בתיקי היסוד  של הקורסים בבית הספר למודיעין, נקבעים על ידי המנחים המקצועיים באמ"ן לפי המערך שעליו הם מופקדים, ללא קיום בקרה של מטה מקמנ"ר, במטרה לבחון מדדי כשירות אלה בראייה כלל-מערכתית. היעדרו של גורם מטה במקמנ"ר המרכז את תהליך קביעת מדדי הכשירות, אישורם והבקרה עליהם בראייה כלל-חילית, עלול להביא לפגיעה בתהליכי ההכשרה וההסמכה בחיל.

ליקויים בארגון גורמי המטה במקמנ"ר העוסקים בתחומי ההדרכה וההכשרה

1. מפקד בית הספר למודיעין משמש ראש מחלקת (להלן - רמ"ח) ההדרכה במקמנ"ר (להלן - רמ"ח ההדרכה החילי), והוא ממלא תפקיד מטה זה שנים רבות בנוסף לתפקידו הביצועי כמפקד בית הספר למודיעין. במצב ארגוני זה של כפל תפקידים, עלולה להיגרם פגיעה ביכולתו של רמ"ח ההדרכה החילי להנחות את בית הספר למודיעין ולפקח על פעילותו, ועלולה להיגרם גם פגיעה מובנית ביכולתה של מקמנ"ר לטפל בצורכי ההכשרה וההדרכה האחרים של חמ"ן.

2. ענף ההדרכה במקמנ"ר (להלן - ענף ההדרכה החילי) הוקם במרץ 2013 במסגרת בית הספר למודיעין, והוא כפוף פיקודית למפקד בית הספר למודיעין בתפקידו הנוסף כרמ"ח ההדרכה החילי. מצב ארגוני זה יוצר קושי מהותי של ענף ההדרכה החילי להנחות את בית הספר למודיעין, שהוא הגוף העיקרי של חמ"ן בתחום ההכשרה וההדרכה, ונפגעת היכולת לקיים בקרה מקצועית נאותה על פעילותו, והיכולת לטפל בצורכי ההדרכה וההכשרה האחרים בחמ"ן.

אי-מעורבות חמ"ן בהכשרת המודיעין בצה"ל

ענף ההדרכה החילי ובית הספר למודיעין אינם מעורבים בגיבוש התכנים המודיעיניים של כלל הכשרות המודיעין בצה"ל כנדרש, למעט מספר קורסי פיקוד והכשרות בתחום מודיעין השדה (להלן - מוד"ש). בכך עלולים להיפגע תהליכי השילוביות הבין-זרועית וממשקי העבודה המשותפים המתקיימים בתחום המודיעיני ברמת המפקדות והיחידות.

ליקויים בהיערכות בסיס הטירונים כמחנה רב-יחידתי בשעת חירום

בסיס הטירונים, המהווה בשעת חירום מחנה רב-יחידתי לביה"ס למודיעין וליחידות נוספות של אמ"ן, אינו ערוך מבחינת התשתיות הנדרשות לקליטת כוח האדם המתוכנן לעבור לשם בשעת חירום. הדבר עלול לפגוע משמעותית הן ביכולת ההכשרה של מקצועות המודיעין השונים במתכונת חירום והן ביכולת המבצעית ובשמירת הרציפות התפקודית של יחידות מודיעין נוספות המתוכננות להתפרס בבסיס בשעת חירום.

בית הספר למודיעין

ליקויים במבנה הארגוני של בית הספר למודיעין ובניהול הסגל שלו

1. אף על פי שמשנת 2008 - המועד שבו פורסם העדכון האחרון לפקודת הארגון (להלן - פק"א) של בית הספר למודיעין - חלו בו שינויים ארגוניים מהותיים, אשר להם השלכות מבניות, תקציביות ומשאביות רבות, אג"ת ומקמנ"ר לא פעלו מאז, כל אחד בתחומו, למימוש סמכותם כנדרש מהם לעדכון הפק"א של בית הספר למודיעין.

2. מצבת כוח האדם של סגל בית הספר למודיעין גדולה מתקן כוח האדם בכ-58%. איוש עודף משמעותי זה נובע, בין היתר, מהצבות של כוח אדם מעבר לתקנים הקיימים ("על-תקניים"); מהצבות של כוח אדם לתפקידים ביחידה על בסיס או על חשבון תקנים אחרים ("פיקציות"); והן מסיפוח כוח אדם מיחידות אחרות לבה"ד 15 לתקופות ארוכות החורגות מהנקבע בפקודות הצבא. מצב זה קיים כבר משנת 2010, אך הנושא בעיקרו לא טופל בעבודת מטה כוללת, סדורה ורצופה על ידי מקמנ"ר ובה"ד 15. הדבר מביא לידי עיוותים ארגוניים, וגורם לליקויים חמורים ומהותיים, המקשים על הניהול והשליטה על סגל בית הספר למודיעין.

ליקויים בפיתוח ההדרכה ובבקרה הדרכתית

1. חלק גדול מנוהלי תקן לאיכות בהדרכה (להלן - תל"ב) של בית הספר למודיעין אינם מתוקפים, אינם מעודכנים ואינם מותאמים לצורכי ההדרכה הנוכחיים ולסביבה ההדרכתית המתקיימת בפועל.

2. ל-17 מתוך 77 הכשרות יסוד (22%) שהתקיימו בבית הספר למודיעין לא היו תיקי יסוד מתוקפים. כמו כן, גם ל-64 מתוך 320 הכשרות מתקדמות (כ-20%) המתקיימות בבית הספר למודיעין ובכלל יחידות אמ"ן, לא היו תיקי יסוד מתוקפים.

3. תחום פיתוח הדרכה בבית הספר למודיעין אינו עורך ביקורות מטה לכלל תחומי ההדרכה ברמת המדורים והענפים המקצועיים השונים, ואין תכנית שנתית לביצוע ביקורות כאלה; תחום פיתוח הדרכה גם לא ערך כלל תצפיות הדרכתיות לסגל ההדרכה שנמצא בתקופת ההדרכה הראשונה שלו בשנים 2013 ו-2014, כנדרש.

4. משוב השטח הוא אחד הכלים המרכזיים להערכת אפקטיביות ההכשרה. מתוך 90 קורסי היסוד שנערכו בשנת 2014 (כולל קורסי מבואות וקורסי המשך) בבית הספר למודיעין, לא נערכו משובי שטח ל-45 קורסים (50%), כנדרש; כמו כן, גם לכל 155 ההכשרות המתקדמות שנערכו בבית הספר למודיעין בשנת 2014 לא נערכו כלל משובי שטח. אי-ביצוע משובי השטח כסדרם והיעדרה של בקרה מרכזית בבית הספר למודיעין עלולים לפגוע ביכולתו לקיים תהליך מלא ושלם של הפקת לקחים (מקצועיים, הדרכתיים, ארגוניים ותשתיתיים), ויישומם והטמעתם כחלק ממעגל הלמידה וההדרכה המלא.

ליקויים בהכשרת הקצונה הזוטרה

תהליך פיתוח המתכונת החדשה של קורס קמ"נים, המהווה את קורס הדגל של הכשרת הקצונה של כלל מערכי חמ"ן, נעשה מתחילתו ללא עבודת מטה מתואמת, כוללת ורציפה. התנהלות זו הביאה לכך שגיבוש מתכונתו החדשה של קורס הקמ"נים נמשך זמן רב, ונותרו פערים תורתיים ומקצועיים שנגרמו בשל חוסר מעורבות של גורמים רלוונטיים שונים בעבודת המטה.

הכשרת טירוני חמ"ן

הטירונות של חיילי חמ"ן נעשית בבסיס הטירונים בשיתוף מערך "מגל" של הזרוע לבניין הכוח ביבשה (להלן - זרוע היבשה). בבסיס  הטירונים לא התקיימה הכנה סדורה של סגל הטירונים, והנחיית ראש אמ"ן מנובמבר 2013, ולפיה יש לשפר את יחס מפקד-חניך הקיים כדי לאפשר חניכה והדרכה אישיים יותר, לא מומשה.

ההמלצות העיקריות

ארגון ההדרכה במקמנ"ר

1.  על חטיבת תוה"ד לגבש ולסכם בהקדם האפשרי את "תורה בסיסית: מודיעין", ולאחר מכן לבחון בשיתוף עם מקמנ"ר את התאמתן של תורת היסוד והתורות התחומיות הקיימות של אמ"ן אליה.

2.  על קמנ"ר לקבוע תכנית עבודה לסיום הכנתן של התורות התחומיות הדרושות ואישורן בהקדם האפשרי, תוך חלוקת הפעילות בין מחלקת מוד"ש ובין המערכים השונים, ולאכוף את ביצועה.

3.  על קמנ"ר לקבוע את גורם המטה המתאים שבתוקף תפקידו יהיה אחראי לתחום קביעת מדדי כשירות של מקצועות המודיעין השונים, לרבות כתיבת נוהל חילי בנושא, וריכוז כלל מדדי הכשירות ומרכיבי התפקיד של המקצועות והתפקידים באמ"ן בספר כשירויות חילי.

4.  על מקמנ"ר, בשיתוף אג"ת ובשיתוף חטיבת תוה"ד, לבחון את ההשלכות של המצב הארגוני הקיים של הגופים במקמנ"ר המופקדים על בניין הכוח בתחומי התורה וההדרכה, על יכולתם למלא את ייעודם ואת תפקידיהם; כמו גם את ההשלכות שיש למצב ארגוני זה על יכולתו של גוף ההכשרה וההדרכה המרכזי של חמ"ן - בית הספר למודיעין - למלא היטב את ייעודו ואת תפקידיו.

5.  על קמנ"ר לוודא את מימוש הנחייתו לגיבוש תכנית חילית להובלת כלל הכשרות המודיעין בצה"ל, זאת בתיאום ובשיתוף עם הגופים החיליים והזרועיים בכלל צה"ל העוסקים בהכשרה ובהדרכה של נושאים בתחום המודיעין.

6.  על קמנ"ר לפעול בהקדם לקידומה ולמימושה של התכנית החילית החיונית להיערכות בשעת חירום בבסיס הטירונים.

בית הספר למודיעין

1.  על אג"ת בשיתוף מקמנ"ר לפעול כדי לפרסם בהקדם פק"א לבית הספר למודיעין, אשר תשקף את ייעודו, תפקידיו והמבנה הארגוני שלו בעת שגרה ובשעת חירום. על בסיס פקודת ארגון כזאת ועל בסיס תחזית ההדרכה וגרף ההכשרות של בית הספר למודיעין, יש לקבוע את תקן כוח האדם של הסגל הנדרש למילוי משימותיו של בית הספר למודיעין, שעל בסיסו ייקבע האיוש של סגל ההדרכה.

2.  על מקמנ"ר להתאים את נוהל חמ"ן בנושא "אישור תיק יסוד" להוראה של חטיבת תוה"ד שבמטכ"ל בנושא זה. בנוסף לכך, על בית הספר למודיעין ועל ענף ההדרכה החילי לתקף את כלל תיקי היסוד של הקורסים וההכשרות השונות בבית הספר למודיעין ובכלל יחידות אמ"ן.

3.  על מפקד בית הספר למודיעין לקיים את תהליכי הערכת ההדרכה, כדי לאפשר פיתוחו וטיפוחו של סגל ההדרכה, ובכך לתרום לשיפור איכות ההדרכה. כמו כן, עליו לאכוף את קיום הוראות הנוהל בדבר העברת משובי השטח, כדי להביא למיצוי טוב יותר של תהליכי ההערכה, כחלק מבחינת רצף ההכשרה.

4.  על מקמנ"ר לערוך תחקיר להפקת לקחים מתהליך פיתוח המתכונת החדשה של קורס קמ"נים, כדי לבחון אם יש צורך בהמשך פיתוח מתכונת הקורס הנוכחית, והן בהקשר להפקה וליישום לקחים הנוגעים לפיתוח קורסים עתידיים אחרים באמ"ן.

סיכום

ההכשרה וההדרכה של חיילי חמ"ן הם מרכיבים מרכזיים בבניין כוחו של החיל, ויש להן חשיבות רבה להשגת היכולות לעמוד בתפקידים המוטלים על אמ"ן. במרכזה של פעילות ההכשרה וההדרכה בחיל עומד בית הספר למודיעין, שהוא אחד מבסיסי ההדרכה הגדולים בצה"ל, ושותפים לו מספר גופי מטה במקמנ"ר העוסקים בתחומים אלה. בית הספר למודיעין ומקמנ"ר מתכננים ומקיימים פעילות הכשרה והדרכה ענפה ומורכבת, המושפעת ונגזרת מהשינויים המשמעותיים החלים בכלל המרכיבים המבצעיים בחמ"ן בשנים האחרונות, ובכך הם תורמים תרומה חשובה לבניין כוחו של אמ"ן.

ממצאי הביקורת מצביעים על ליקויים, חלקם מהותיים, בתחומי ההכשרה וההדרכה בחמ"ן. חלק מהליקויים שנמצאו במקמנ"ר הם ברמה כלל-חילית. ליקויים נוספים שנמצאו בבית הספר למודיעין עצמו נוגעים לנושאי הליבה הקשורים להכשרה ולהדרכה. הצטברותם של ליקויים אלה פוגעת הן ביכולתה של מקמנ"ר למלא את ייעודה ואת תפקידיה בקביעת המדיניות בתחום ההדרכה ובקיום פיקוח ובקרה על מימושם, ופוגעת ביכולתו של גוף ההכשרה וההדרכה המרכזי של חמ"ן - בית הספר למודיעין - למלא היטב את ייעודו ואת תפקידיו.

על מקמנ"ר לטפל בתיקון הליקויים הנוגעים לכתיבת התורות הצבאיות, לקביעת מדדי הכשירות ולארגון גורמי המטה שלה העוסקים בתחום ההדרכה וההכשרה, ולטפל בתיקון הליקויים הנוגעים למבנה הארגוני של בית הספר למודיעין וניהול כוח האדם של הסגל שלו. במקביל, על בית הספר למודיעין לתקן את הליקויים הנוגעים לנושאי הליבה הקשורים להכשרה ולהדרכה. פעילות משולבת של מקמנ"ר ושל בית הספר למודיעין לתיקון הליקויים תביא לשיפור ולמיצוי טוב יותר של פעולות ההכשרה וההדרכה בבית הספר למודיעין ובחמ"ן.