הפקת לקחים בצה״ל ויישומם

​רקע כללי

תהליך הפקת הלקחים בצה"ל, ובמרכזו התחקיר, הינו חלק מהתרבות המקצועית של צה"ל. את התחקיר עורך המפקד, והוא הנושא באחריות להפקת הלקחים וליישומם. הרמטכ"ל הקודם, רא"ל בנימין (בני) גנץ, בסיכומיו לשורה של תחקירים אשר הוצגו בפניו בשנים האחרונות, שב והצביע על חשיבות תהליך הפקת הלקחים והתחקיר שבמרכזו, והדגיש, כי "המבחן המרכזי של התחקיר הינו הטמעת הלקחים בכל הרמות ובאופן רוחבי ביחידות הצבא".

חטיבת התורה וההדרכה (להלן - חטיבת תוה"ד) שבאגף המבצעים (להלן - אמ"ץ) במטה הכללי נושאת, בהתאם לפקודת הארגון שלה (להלן - פק"א) משנת 2000, ב"אחריות מטה כללי לתורות היסוד של צה"ל, להפקת לקחים, לאימונים ולהדרכה, ולתחום ההיסטוריה הצבאית". בשנת 2003 הוציאה חטיבת תוה"ד הוראה בנושא: "הפקת לקחים, יישומם והטמעתם". בהוראה זו נקבעו הכללים לתהליך הפקת הלקחים, ליישומם ולהטמעתם בצה"ל. באפריל 2014 הוציאה חטיבת תוה"ד הוראה בנושא "התחקיר ויישום הלקחים" (להלן - ההוראה בנושא התחקיר ויישום הלקחים), אשר ביטלה את ההוראה האמורה משנת 2003. מטרת ההוראה בנושא התחקיר ויישום הלקחים, כפי שנקבע בה, היא להגדיר את הכללים לביצוע התחקיר בצה"ל ואת הכללים ליישום הלקחים. באוגוסט ובדצמבר 2014 עדכנה חטיבת תוה"ד את ההוראה. ההוראה בנושא התחקיר ויישום הלקחים קובעת, בין השאר, את תהליך עריכת התחקיר, לרבות גיבוש המסקנות, גיבוש לקחים וקביעת תכנית ליישום לקחים; את תהליך יישום הלקחים, ואת חלוקת הסמכויות להפצת הלקחים ולבקרה אחר מימושם.

פעולות הביקורת

בחודשים ינואר 2014 עד נובמבר 2014 (נתונים מסוימים עודכנו בינואר 2015) בדק משרד מבקר המדינה את נושא תהליך הפקת הלקחים ויישומם בצה"ל. הביקורת התמקדה בתחומים הבאים: התחקיר כאמצעי להפקת לקחים; תהליך הפקת הלקחים בתחום הבטיחות  והגהות ; ומניעת אירועים חוזרים עקב אי-יישום לקחים שהופקו כבר בעבר. במועד סיום הביקורת טרם הסתיים בצה"ל תהליך הפקת הלקחים ממבצע "צוק איתן", שנערך ברצועת עזה בתאריכים 26.8.14-8.7.14, ולכן ביקורת זאת לא עסקה בתהליך הפקת הלקחים ממנו. צה"ל התייחס לממצאי הביקורת במאי 2015 ועדכן את התייחסותו בדצמבר 2015.

הליקויים העיקריים

ליקויים הנוגעים לאופן עריכת התחקיר

ביקורת של מבקר צה"ל בנושא התחקיר, שנערכה בחודשים מאי 2012 עד יולי 2012, הצביעה על ליקויים שונים הנוגעים לתחקיר, ובין השאר, בנוגע לאופן עריכתו ובנוגע לאיכותו; ועל חסרים במתודולוגיה הנוגעת לעריכתו. בעקבות ביקורת זו של מבקר צה"ל, החלה בחטיבת תוה"ד פעילות לכתיבת הוראה חדשה בנושא התחקיר, אשר תגדיר, בין השאר, את התחקיר כתהליך הכולל בתוכו גם את יישום הלקחים.

בפברואר 2014 כתב מבקר צה"ל לרמטכ"ל דאז בעקבות ממצאי מעקב שערך על יישום המלצותיו, כי קיימים עדיין ליקויים באופן עריכת התחקירים. הרמטכ"ל דאז קיבל את המלצות מבקר צה"ל, והורה את אמ"ץ, בין השאר, להשלים את ההוראה החדשה העוסקת בנושא התחקיר בצה"ל ולוודא את הטמעתה. כאמור, באפריל 2014 הוציאה חטיבת תוה"ד את ההוראה בנושא התחקיר ויישום הלקחים, ועדכנה אותה באוגוסט ובדצמבר 2014.

הביקורת של משרד מבקר המדינה העלתה, כי קיימות עדיין טענות בנוגע לליקויים בעריכת התחקיר, אשר העלו גורמים שונים הקשורים לביצוע תחקירים בתחומים שונים, בכלל זה בנוגע למיומנויות לא מספקות של מפקדים זוטרים (בעיקר ברמות המחלקה והפלוגה) בכל הקשור לעריכת תחקירים; למעורבות לא מספקת של מפקדים בכירים יותר בעריכת תחקירים; ולקושי להצביע במסגרת התחקיר על הגורמים העומדים בבסיס האירועים שתוחקרו.

סוגיות לא פתורות בנושא חיסיון התחקיר

1. לפי סעיף 539א בחוק השיפוט הצבאי, התשט"ו-1955 (להלן - חש"ץ), יוטל חיסיון על התחקיר. תכלית החיסיון היא לאפשר אמירת אמת ופתיחות ללא חשש מהפללה עצמית. הפרקליט הצבאי הראשי דאז (להלן - הפצ"ר), אלוף דן עפרוני, התריע בשנים האחרונות בפני גורמים בכירים בצה"ל על פרסום בתקשורת של ממצאים של תחקירים מבצעיים, למרות החיסיון החל עליהם ולמרות חשיבותו. הפצ"ר התייחס לתדריכים שנותנים מפקדים לתקשורת ולהודעות מטעם דובר צה"ל (להלן - דו"ץ). דובר צה"ל, תא"ל מוטי אלמוז, מסר למשרד מבקר המדינה בינואר 2015, כי המידע המופץ אודות אירוע מבצעי אינו מתבסס על התחקיר המבצעי החסוי, אלא על בירור שעורכים גורמי דו"ץ מול כלל הגורמים המעורבים באותו אירוע; וכי על פי הנחייתו לגורמי דו"ץ, הבירור שהם עושים כדי לגבש מענה דוברותי יוגדר מכאן ולהבא כ"בירור ראשוני", להבדיל מתחקיר צבאי, כמשמעותו בחש"ץ.

2. בפברואר 2014 קבע מפקד הזרוע לבניין הכוח ביבשה, כי יש לגבש בתוך חודש נוהל סדור להפצת תחקירים מבצעיים, שעקרונותיו יבטיחו את האיזון הדרוש בין הצורך לשמור על החיסיון של התחקיר ובין הצורך לפרסם לקחים ולהטמיעם בצה"ל. נכון לסוף ינואר 2015 קיימת רק טיוטה של נוהל כזה, והיא טרם אושרה.

אי-ריכוז התחקירים, תיעודם והנגשתם

בהוראה בנושא התחקיר ויישום הלקחים נקבעה האחריות של מחלקת היסטוריה שבחטיבת תוה"ד לריכוז כל התחקירים, תיעודם והנגשתם. נמצא, כי מחלקת היסטוריה אינה עוסקת בכל ההיבטים הנוגעים לריכוז כל התחקירים, תיעודם והנגשתם, כפי שנקבע בהוראה האמורה. זאת, למרות החשיבות הרבה שיש לנתונים אלה לצורך הפקת לקחים ולמניעת הישנות ליקויים שהעלו התחקירים.

ליקויים בתהליך הפקת הלקחים בתחום הבטיחות והגהות

1. בשנת 2004 בוטלה מחלקת הבטיחות המטכ"לית שהייתה בחטיבת תוה"ד, ובשנים שלאחר מכן בוטלו ענף הבטיחות ומדור הבטיחות, שנותרו במקומה. התפתחויות אלה הביאו למצב שבו אין בחטיבת תוה"ד תהליך הפקת לקחים בתחום הבטיחות ברמה המטכ"לית, כנדרש.

2. מחלקת הבטיחות ובקרת האיכות בזרוע היבשה (להלן - מבק"א יבשה) מפעילה מערכת ניהול ידע בתחום הבטיחות, הנקראת "הגלילית". למרות חשיבות ניהול הידע בתחום זה, קיימים פערים בהזנת תחקירים למערכת זאת ביחידות השונות, כך שנפגע תהליך הלמידה מאירועי בטיחות שונים ומתהליך הפקת הלקחים מהם.

3. אף על פי שתחומי הבטיחות בעבודה והגהות מתייחסים לתחומי פעילות רבים, העיסוק בפיקודים המרחביים ובזרוע היבשה בתחום הבטיחות בנושאים אלה מתמקד בעיקרו בתחומי האחזקה בלבד, ובמיוחד בהיבטים הנוגעים לתחום החימוש. בכך נפגם במידה רבה תהליך הפקת הלקחים בתחום הבטיחות בעבודה, ונוצר קושי ממשי לגבש ראייה כוללת בנושא ולהפיק בו לקחים.

אי-מניעה של אירועים חוזרים

צה"ל נוקט ככלל פעילות נרחבת כדי ליישם את הלקחים שנלמדו, לשם שיפור ומניעת אירועים דומים בעתיד. בביקורת עלה, כי חרף פעילות צה"ל בנושא, בתחומי הפעילות השונים שנבדקו מתקיימים מפעם לפעם אירועים דומים לאירועים שתוחקרו ושבעטיים כבר הופקו לקחים בעבר. במסגרת זאת התברר, כי חוזרים על עצמם גם אירועים שהייתה להם תהודה רבה בצה"ל ובציבור, שהופקו ונלמדו מהם לקחים, ובכלל זה אירועים מרכזיים בתחום הבטיחות ואירועים בתחום פעילות ביטחון שוטף (להלן - בט"ש).

ההמלצות העיקריות

1. ראוי שחטיבת תוה"ד, הנושאת באחריות המטה הכללי בצה"ל לנושא הפקת לקחים, תקבע את שיטת הבקרה על מימוש הכללים לעריכת תחקירים בקרב המפקדים בצה"ל, ותשלב אותה בהוראה החדשה בנושא התחקיר ויישום הלקחים שהוציאה.

2. על חטיבת תוה"ד לפעול להטמעת הצורך באכיפת כללי החיסיון המוטל על התחקיר בקרב המפקדים העורכים את התחקיר. 

3. נוכח החיסיון המוטל על תחקירים המתקיימים ביחס לאירועים שהתרחשו בפעילות מבצעית, יש חשיבות בהגדרת המונח "פעילות מבצעית" בפקודות הצבא הנוגעות לנושא החיסיון, ועל חטיבת תוה"ד להגדירו. כמו כן עליה להבהיר את המונח "תחקיר מבצעי". כל זאת, לצורך הבהרת המקרים שבהם יחול חיסיון על תחקירים.

4. על אמ"ץ לממש את אחריות המטה שלו שנקבעה בהוראות הפיקוד העליון בנוגע לגיבוש תפיסת הבטיחות בצה"ל והנחיה על מימושה, ואת אחריות המטה שלו להתוות את המדיניות הצה"לית בנושא הבטיחות והגהות בצה"ל, ולהוביל עבודת מטה מטכ"לית בתחומים אלה, לרבות תהליכי הלמידה והפקת הלקחים שניתן להפיק ממנה.

5. על סגן הרמטכ"ל, באמצעות חטיבת תוה"ד, לבחון באופן רחב ומערכתי את התופעה שבה אירועים חוזרים על עצמם אף על פי שכבר הופקו בעטיים לקחים בעבר, לאתר את הגורמים העומדים בבסיס תופעה זאת, ולהנחות את הגורמים השונים בצה"ל כיצד למגר אותה.

סיכום

צה"ל רואה בתחקיר כלי מרכזי - מנהיגותי ומקצועי - של המפקד ללמידה ולהשתפרות ביחידתו וביחידות הכפופות לו, והוא חיוני לשם קבלת המידע הדרוש כדי להפיק לקחים וליישמם. תכלית התחקיר ויישום הלקחים היא לשפר את תחומי הפעילות השונים בצבא, ולמנוע הישנות של אירועים בלתי רצויים.

חרף החשיבות שצה"ל מייחס לתהליך הפקת הלקחים וליישומם, ולמרות הפעילות הרבה שהוא נוקט בנושא, ממצאי הביקורת מצביעים על ליקויים בעריכת התחקירים בצה"ל, המשמשים בסיס להפקת לקחים, וכן על כך שקיימת תופעה נרחבת וחמורה של אירועים החוזרים על עצמם בתחומי פעילות מרכזיים שנבדקו, למרות לקחים שהופקו בעבר מאירועים דומים. יוצא אפוא, שעדיין קיימת תמונת מצב מדאיגה בנוגע למצב עריכת התחקירים בצה"ל ובנוגע ליישומם של הלקחים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח החשיבות המרכזית שיש בצה"ל לתחקיר ככלי להפקת לקחים, והחשיבות המרכזית ביישומם כדי למנוע הישנות אירועים בלתי רצויים בעתיד, על צה"ל לפעול לתיקון הליקויים שעלו בביקורת זאת בנוגע לעריכת התחקיר ובנוגע ליישום הלקחים בקרב המפקדים בצה"ל, שעליהם הוטלה האחריות לקיים את התחקירים וליישם את לקחיהם.