מערך ההתרמה לחיילי צה"ל

רקע כללי

צה"ל מקבל תרומות כספיות ותרומות של טובין מעמותות, מארגונים שונים ומאנשים פרטיים בארץ ובחו"ל, והן משמשות אותו למימון אמצעים שנועדו לרווחת החיילים במגוון תחומים, כמו הקמת מועדונים, מתקני ספורט, אולמות לכנסים ולמופעים, מרפאות ובתי כנסת; רכישת פריטי ציוד; קיום פעילויות תרבות ונופש; תמיכה כספית בחיילים בודדים ובחיילים נזקקים; ומימון מלגות לחיילים משוחררים.

בינואר 2010 החלה לפעול במחלקת פרט באגף כוח אדם בצה"ל (להלן - אכ"א)  מינהלת התרומות (להלן - המינהלת), שתפקידיה, בין היתר, הסדרת תהליכי הטיפול בתרומות לצה"ל, קביעת אמות מידה אחידות והגדרת יעדים ברורים לתרומות בהתאם לסדר עדיפות שקובע צה"ל; מיצוי מיטבי של כל התרומות המתקבלות עבור צה"ל ביעילות ובמהירות המרביים; והעלאת מודעות המפקדים להיבטים מערכתיים של התרומות.

על פי פקודות צה"ל, חייל לא יבקש ולא יקבל מתנה, תרומה, או טובת הנאה ממוסדות שאינם צבאיים עבור יחידה צבאית כלשהי, וחייל או יחידה לא יהיו בקשר ישיר עם תורם על רקע תרומתו. על פי פקודות אלה תרומות עבור יחידות צה"ל וחייליו יתקבלו באמצעות האגודה למען החייל (להלן - האגודה או אל"ח) או הקרן למען ביטחון ישראל (להלן - לב"י) אשר פעלו לרווחת חיילי צה"ל ואשר קיימו קשר עם אגודות ידידים וארגונים הפועלים בחו"ל למען חיילי צה"ל. בשנים 2014-2011 הסתכמו התרומות לחיילי צה"ל דרך האגודה ולב"י בכ-190 מיליון ש"ח לשנה בממוצע. מרבית התרומות התקבלו באמצעות האגודה (כ-74%) והשאר על ידי לב"י (כ-26%).

פעולות הביקורת

בתקופה ינואר 2014 עד ינואר 2015, לסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה את מערך ההתרמה לחיילי צה"ל. השלמת חלק מהנתונים בביקורת נעשתה עד יולי 2015. בביקורת נבדקו, בין היתר, הנושאים הבאים: ארגונו מחדש של מערך ההתרמה לחיילי צה"ל; הפיקוח של צה"ל על יישום הפקודות האוסרות על חיילי צה"ל לגייס תרומות עצמאית שלא באמצעות האגודה או לב"י, ובדיקת אירועי התרמה בצה"ל שהיה בהם משום חריגה מהכללים ומהפקודות והשימוש שנעשה בכספים הנתרמים; בנוסף לכך בחנה הביקורת את הטיפול של האגודה במספר מקרים שהתגלו בה של התנהלות בניגוד למינהל תקין או של חשש לפגיעה בטוהר המידות על ידי עובדיה. הביקורת נערכה בצה"ל, באגודה ובלב"י, וביקורת השלמה נערכה במשרד הביטחון (להלן - משהב"ט).

הליקויים העיקריים

רק ביולי 2015, כארבע שנים לאחר פרסום המלצות הוועדה הציבורית לבחינת פעילות האגודה למען החייל בראשות מר אריה מינטקביץ (להלן - הוועדה הציבורית), וכשנה וחצי לאחר המועד שקבע מנכ"ל משהב"ט לשעבר ליישום המלצות הוועדה הציבורית, יישם משהב"ט את ההמלצה העיקרית של הוועדה הציבורית, בדבר הקמת ארגון חדש (להלן - הארגון האחוד), שתחת ניהולו יפעלו שני גופים נפרדים לטיפול בתרומות עבור חיילי צה"ל: גוף אחד שיעסוק בגיוס תרומות, וגוף שני - תפעולי - שיעסוק במימוש התרומות ובהפעלת מתקני הנופש ובתי החייל. עיכוב זה הביא לדחייה משמעותית ביישום המלצות הוועדה הציבורית, שנועדו לטפל בנושא חוסר יעילותו של מערך ההתרמה עבור צה"ל והנזקים הנגרמים למערך זה, וכתוצאה מכך גרם להימשכות הנזקים.

הפקודות והנהלים בצה"ל חסרים בהיבטים שונים של נושא התרומות. מצב זה עלול להביא לאי-ודאות בקרב הגורמים העוסקים בגיוס תרומות בנוגע להתנהלות הנדרשת מהם, ולהקשות על גיוס התרומות ועל חלוקתן המיטבית בין יחידות צה"ל.

צה"ל מימן מכספי תרומות הקמת פרויקטים ורכישת פריטי ציוד בתחום הרפואה, שנועדו להצלת חיים ולטיפול בנפגעים, אף שעל פי הוראות אכ"א, התרומות שצה"ל מקבל עבור חייליו נועדו לרווחת החייל ולא למימון אמצעים הדרושים לצה"ל לצורך פעילותו השוטפת.

נמצאו מקרים רבים מהשנים 2014-2012 המעידים על תופעה רחבת היקף, שבה קצינים וחיילים היו מעורבים בגיוס עצמאי של תרומות באמצעות המרשתת, וקיבלו תרומות בניגוד לפקודות ולהוראות, בכסף ובפריטים שונים, ובכללם ציוד לחימה. תופעה זו גורמת לפערים באיכות הציוד בין יחידות שונות בעלות אותו צביון שירות, דבר העלול לפגוע פגיעה מוראלית בחיילים, ולגרום לתחרות מזיקה בין יחידות צה"ל השונות. כמו כן, קבלתם של פריטים אלה ביחידות השונות נעשית ללא פיקוח ובקרה של צה"ל על כמותם, בטיחותם, איכותם והתאמתם ליעדם.

זה שנים רבות מפעיל חיל החינוך מכספי תרומות לחיילים העומדים לפני שחרורם מצה"ל סדנאות שעלותן נאמדת במיליוני ש"ח. חלק מכספי תרומות אלו לא אושרו על ידי המינהלת, והועברו על ידי התורמים ישירות לגופים המקצועיים שקיימו את הסדנאות, שלא באמצעות האגודה או לב"י, וזאת בניגוד לפקודות צה"ל והוראותיו.

גורמים שונים בצה"ל מקיימים זה שנים קשר ישיר עם ארגון הידידים בארה"ב, תוך שהם מפרים את פקודות צה"ל והוראותיו, האוסרות על קיום קשר ישיר בין חיילים לתורמים, ופועלים בניגוד לחוות דעת משנת 2010 של הפרקליט הצבאי הראשי בעניין זה.

חלק מהפרויקטים שביצע צה"ל ביחידות השונות מכספי תרומות לא נכללו בתכנית רב-שנתית (להלן - תר"ש) של צה"ל; בנוסף לכך, המינהלת לא גיבשה תכנית שנתית ותר"ש בכל הנוגע לפריטי ציוד המועברים ליחידות צה"ל. בנסיבות אלה התרומות מועברות ליחידות שלא על פי סדרי עדיפויות שהצבא קובע. התנהלות זו יוצרת פערים בין יחידות זהות באופיין המבצעי, ואף תורמת לכך שהיחידות פועלות עצמאית לגיוס תרומות, וזאת בניגוד לפקודות ולהוראות בצה"ל.

לצה"ל אין מערכת מידע המרכזת את כל התמיכות שקיבל כל אחד מהחיילים המוגדרים כחיילים נזקקים באמצעות תרומות. דבר זה פוגע ביכולתו של צה"ל להבטיח ככל הניתן הקצאת תרומות לחיילים אלו בצורה מתוכננת ושיוויונית.

בשנים 2012 ו-2013 התגלו באגודה שישה מקרים של התנהגות עובדים שחרגה מנורמות מקובלות של מינהל תקין וטוהר מידות. האגודה טיפלה אמנם באותם מקרים, אך בלא שהיו לה נהלים או הוראות בנוגע לדרכי הטיפול בהם, ובכלל זה אמות מידה שעל פיהן היא אמורה להחליט אימתי עליה להעביר מקרים כאלו לגורמי חקירה ממלכתיים; רק בינואר 2015 פרסמה האגודה נוהל לטיפול בתלונות, אך הנוהל אינו מפרט את הדרך הראויה לטיפול בתלונות מסוגים שונים, את התבחינים שעל פיהם ניתן יהיה לקבוע באילו מקרים נדרש לדווח לוועד המנהל של האגודה, ואת הכללים בנוגע לטיפולה בהמלצות של בודק חיצוני, במקרה שהיא מינתה כזה.

ההמלצות העיקריות

על משהב"ט, צה"ל, והארגון האחוד להשלים בהקדם את הפעילות הנדרשת בעניין הארגון מחדש של מערך ההתרמה. במסגרת הארגון מחדש יש למסד את נושא ההתרמה בחו"ל בנהלים ברורים, ועד תום תהליך הארגון מחדש יש להסדיר פעילות מתואמת ומשולבת של מערך ההתרמה החדש בחו"ל.

על צה"ל לבחון את פקודותיו ונהליו בנושא התרומות, ובהתאם לתוצאות הבחינה לעדכן את הפקודות הקיימות באופן שתתייחסנה למכלול ההיבטים הקשורים לנושא, ולהקפיד על כך שלא תהיינה סתירות בין הפקודות הקיימות.

נוכח ריבוי המקרים של קשר ישיר בין תורמים וחיילים, על הדרגים הבכירים בצה"ל לבחון בהקדם את ממדי התופעה האמורה ואת סיבותיה, לגבש דרכי פעולה כדי להגביר את המודעות של החיילים לנושא זה, ולעשות את הפעולות הנדרשות כדי לקיים פיקוח, אכיפה ואף ענישה למפרים את הפקודות בכל רמות הפיקוד.

על אכ"א לפעול בדחיפות לשינוי המצב הקיים בנושא קביעת היחידות אליהן יועברו התרומות, ובכלל זה לקבוע בשיתוף יחידות צה"ל והגופים המתרימים תכניות שנתיות ותכניות רב-שנתיות לשימוש בכספי התרומות בהתאם לסדרי העדיפויות של צה"ל, בכל התחומים שבהם צה"ל מסתייע בכספי תרומות. על המינהלת להנחות בעקביות את הגופים המתרימים לנתב את עיקר מאמציהם להשגת תרומות עבור מטרות הכלולות בתכניות שגיבש צה"ל.

על האגודה לקבוע נוהל המפרט את הדרך הראויה לטיפול בתלונות מסוגים שונים נגד עובדיה. כמו כן, על האגודה לקבוע תבחינים שעל פיהם ניתן יהיה לקבוע באילו מקרים נדרש לדווח לוועד המנהל של האגודה, המורכב מאנשי ציבור, כדי שיחליט על דרכי הטיפול במקרים של התנהגות של העובדים החורגת מכללי מינהל תקין.

סיכום

מפעל ההתרמה לרווחת החיילים המלווה את צה"ל מאז הקמתו, מבטא קשר חשוב בין העם בארץ ובתפוצות לבין חיילי צה"ל, והוא מושתת על ערכים של התנדבות וערבות הדדית. אשר על כן, נודעת חשיבות מרובה לכך שמערך ההתרמות יפעל על בסיס עקרונות של יעילות, שקיפות, מינהל תקין ושמירה על טוהר מידות, וזאת גם כדי לשמור על שמם הטוב ועל תדמיתם החיובית של צה"ל וחייליו בעיני הציבור.

הממצאים שעלו בביקורת הם בחלקם חמורים, וביניהם תופעה נרחבת שבה קצינים וחיילים מקיימים קשר ישיר עם תורמים ומעורבים בגיוס ובקבלת תרומות, בכסף ובפריטים שונים, ובהם ציוד לחימה, בניגוד לפקודות ולהוראות וללא פיקוח ובקרה של צה"ל; אי-ההסדרה של תהליך ההתרמה באמצעות פקודות מתאימות; ואי-קיום פקודות צה"ל הקיימות בכל הקשור למערך ההתרמה. כל אלה עלולים לגרום לפגיעה בשוויוניות בין יחידות צה"ל וחייליו, לעורר לחצים בלתי ראויים למתן תרומות כלפי הורי החיילים וקרוביהם ולפגוע בשמו הטוב של צה"ל, כצבא שאינו אוכף את פקודותיו על חייליו, ואשר אינו יכול לספק את צרכיו הבסיסיים של חייליו. בנוסף לכך, הציוד הנרכש בתרומות אלה שלא באישור צה"ל עלול גם לעורר סכנות בטיחותיות. מה עוד שציוד לחימה ופריטים הנדרשים לפעילויות ליבה של הצבא, אמורים להיות מסופקים על ידי צה"ל בעצמו.

נוכח התופעה האמורה של קבלת תרומות על ידי חיילי צה"ל ישירות מהתורמים, על סגן הרמטכ"ל והרמטכ"ל לבחון נושא זה בהקדם, לגבש דרכי פעולה הולמות למיגור התופעה, ולאכוף את קיום הפקודות בכל דרגי הפיקוד, ובכלל זה באמצעות ענישה הולמת למפרים אותן. בנוסף לכך, נוכח הממצאים שעניינם היעדר יד מכוונת בהכוונת התרומות ליחידות צה"ל, על צה"ל להקפיד שהגופים המתרימים יפעלו בקרב התורמים לגיוס תרומות בהתאם לתכניות של צה"ל ועל פי סדרי העדיפויות שקבע. בד בבד, נדרש מצה"ל להכין תכנית עבודה סדורה לייעוד כל סוגי התרומות, להדק את הבקרה והפיקוח על ייעוד התרומות בתוך צה"ל, ולהשלים את כתיבת הפקודות בנושא התרומות לחיילי צה"ל. על משהב"ט להשלים את הסדרת הפעלתו של מערך ההתרמה החדש ולבחון באופן קבוע את יעילותו ואת התאמתו לצורכי צה"ל.

על הדרגים הבכירים בצה"ל ובמשהב"ט, בשיתוף קברניטי הארגון האחוד, להידרש בהקדם לנאמר בדוח זה, ולבחון דרכים מיטביות לטיפול הראוי בליקויים שהועלו בו, וזאת למען המטרה החשובה של שמירה על מערך ההתרמות והתמקדות בשיפור רווחתם של חיילי צה"ל.