רקע כללי
איוש משרות במשרד הביטחון (להלן - משהב"ט) נעשה בהתאם לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959 (להלן - החוק), הוראות תקנון שירות המדינה (להלן - התקשי"ר) והוראות משהב"ט, וברוח עקרונות דיני המכרזים - אובייקטיביות, מתן הזדמנות לתחרות הוגנת, שוויוניות, שקיפות ומינהל תקין. נציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם) היא הגוף האחראי והמוסמך, בין היתר, לקביעת הליכי איוש משרות בשירות המדינה מעצם ייעודה כארגון מטה האחראי לניהול ההון האנושי והמערך הארגוני בשירות המדינה. הקפדה על קיום החוק, התקשי"ר וההוראות המסדירות את אופן איוש המשרות נועדה לוודא את תקינותו של הליך איושן של המשרות, לתת הזדמנות שווה לכל מועמד מתאים, ולהביא לבחירה של הטוב מבין המועמדים, וזאת על בסיס הידע, הניסיון והכישורים המקצועיים של המועמדים.
משהב"ט עורך מדי שנה בשנה עשרות רבות של מכרזים פנימיים ופומביים לאיוש משרות. בשנים 2014-2012 ערך משהב"ט 584 מכרזים, מתוכם 513 פנימיים ו-71 פומביים. אגף מינהל משאבי אנוש במשהב"ט (להלן - אמ"ש) נושא, בין היתר, באחריות לטיפול בנושאי כוח אדם, כולל שיבוץ וקידום בהתאם להוראות החוק, התקשי"ר והוראות משהב"ט.
פעולות הביקורת
בחודשים ספטמבר 2014 עד ספטמבר 2015 בדק משרד מבקר המדינה הליכים לאיוש משרות במשהב"ט, שנקבעו הן על ידי משהב"ט והן על ידי נש"ם. החלק הראשון של הדוח עוסק באופיים ובמהותם של הליכים, שבאמצעותם מאייש אמ"ש משרות וכן בחלקה של נש"ם בהליכים אלה, והחלק השני של הדוח עוסק בניהול הליכי מכרזים במשהב"ט. במסגרת הבדיקה נבחנו כ-22% מכלל המכרזים שפרסם אמ"ש בשנים 2014-2012 (כ-120 מכרזים פנימיים ותשעה מכרזים פומביים). הביקורת כללה גם מעקב אחר טיפולו של משהב"ט בליקויים העיקריים שצוינו בביקורת קודמת שערך משרד מבקר המדינה בנושא זה (להלן - הביקורת הקודמת).
הביקורת נערכה באמ"ש שבמשהב"ט ובנש"ם: באגף בחינות ומכרזים, האחראי לכל נושא המכרזים בשירות המדינה; בלשכת הייעוץ המשפטי וביחידה של הממונה על מערכת הביטחון. בדיקות השלמה נערכו בלשכת מנכ"ל משהב"ט, בלשכת המשנה למנכ"ל וראש גית"ם המכהן גם כראש אמ"ש בפועל (להלן - המשנה למנכ"ל) ובלשכת נציב שירות המדינה.
הליקויים העיקריים
איוש משרות שלא באמצעות מכרז פומבי
עבודת מטה לבחינת הפטור מחובת קיום מכרז פומבי על פי החלטת ממשלה
בנובמבר 1960 התקבלה החלטת ממשלה , שקבעה פטור מחובת קיום מכרז פומבי לרשימת משרות במספר משרדי ממשלה, לרבות במשהב"ט (להלן - החלטת הממשלה). רשימה זו רחבה מאוד, וכוללת משרות רבות בכל אגפי משהב"ט ובדרגות בכירות שונות. בשנת 2004 יזמו נש"ם ומשהב"ט עבודת מטה שמטרתה לבחון את רשימת המשרות שהופטרו בעבר מחובת קיום מכרז פומבי, ובכך להתאים את החלטת הממשלה למציאות שהשתנתה (להלן - עבודת המטה). במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2015, עבודה זו טרם הסתיימה והפטור הרחב עדיין תקף.
איוש משרות בהיעדר הליך חלופי
הימשכות עבודת המטה זה כ-11 שנה הביאה לכך שמשהב"ט ממשיך לאייש משרות רבות ללא הליך חלופי מעוגן בכתב (למעט, בין השאר, במשרותיו במשלחות חו"ל). זאת, על אף ההתפתחות בשנים האחרונות בתפיסה הציבורית בנוגע לעקרונות של שקיפות ומתן שוויון הזדמנויות. דוגמה בולטת לאיוש משרה ללא הליך חלופי מעוגן בכתב היא ההליך לאיוש משרת ראש האגף לייצוא ביטחוני (להלן - סיב"ט) בשנת 2014, שבו מנכ"ל משהב"ט, מר דן הראל, קיבל לבדו את ההחלטה מי ימונה לתפקיד. הליך זה התנהל ללא השקיפות הדרושה, ועל כן לא ניתן היה לקיים עליו בקרה.
איוש משרות במשלחות משהב"ט בחו"ל באמצעות הליך חלופי
משרות במשלחות משהב"ט בחו"ל פטורות מחובת קיום מכרז פומבי והחלטת הממשלה לא קבעה להן הליך איוש חלופי. ההליך לבחירה ולאישור של עובדי משהב"ט לשירות ארוך בחו"ל נעשה על פי הוראת משהב"ט. נמצא כי בהוראה ישנם סעיפים שאינם עולים בקנה אחד עם נורמות ציבוריות של שקיפות ואובייקטיביות: בהוראה נקבע כי החלטות על איוש משרות אלה מתקבלות על ידי גורם יחיד, מנכ"ל משהב"ט, לאחר שמוגשת לו חוות דעת של ועדה ממליצה, ובאיוש משרות בכירות (ראשי משלחות) אף בלעדיה; כמו כן, על פי ההוראה מופר האיזון הפנימי בוועדה הממליצה בין גורמים פנימיים מטעם משהב"ט לנציגים חיצוניים.
דרכים מקדימות לאיוש משרות על פי התקשי"ר
התקשי"ר מפרט דרכים לאיוש משרות שלא בדרך של מכרז פומבי, אשר קודמות לשלב פרסום מכרז פומבי, וביניהן ניוד רוחב ונוהל משרתי קבע. בנושאים אלה נמצא כלהלן:
ניוד רוחב
בתקשי"ר לא נקבע האופן שבו יועבר עובד במסגרת ניוד רוחב, והחובות החלות על המעביד ביישום הליך זה. בהיעדר עקרונות מנחים, למעשה מאפשרת נש"ם למשרדי הממשלה לפעול בתחום זה כראות עיניהם. דבר זה עלול להביא לפגיעה בעקרונות יסוד כעיקרון השוויון ועיקרון השקיפות. עוד נקבע בתקשי"ר, שבהתקיים תנאים מסוימים, ניתן להעביר עובד למשרה שתפקידיה "שונים תכלית שוני מתפקידיו הקודמים", אך הוא אינו מגדיר את משמעותה של קביעה זו. היעדר הגדרה למונח עלול להביא לחוסר אחידות, ולפתוח פתח למתן פרשנות רחבה שלא תעלה בקנה אחד עם כוונת התקשי"ר ועם המטרה שביקש לקדם באמצעות נוהל זה.
איוש משרות לפי נוהל משרתי קבע
לפי נוהל משרתי קבע מותר בתנאים מסוימים להעביר או לקבל למשרה פנויה בשירות המדינה, בין השאר, חייל ששירת בקבע תקופה של שנה לפחות, בטרם פרסום מכרז פומבי. בכך מקנה הנוהל קדימות בקבלה לשירות המדינה למשרתי קבע, ואף לכאלה שחסרים ניסיון או ותק בשירות צבאי. הנוהל נקבע כבר במהדורה הראשונה של התקשי"ר בשנת 1953, ועד שנת 1989 חלו בו שינויים. על אף שינויים ותמורות בשוק העבודה מאז שנת 1989 ועד מועד סיום הביקורת, נש"ם לא עדכנה את הנוהל ולא בחנה את התאמתו למציאות שהשתנתה.
כפי שקבוע בתקשי"ר, על המועמדים לקליטה על פי נוהל משרתי קבע לעמוד בפני ועדת בוחנים בהרכב של מכרז פומבי. בחינה של הליך העברתם של 21 משרתי קבע - כמחצית מאלה שנקלטו למשהב"ט לפי נוהל זה בשנים 2014-2012 - העלתה, שאף לא אחד מהמועמדים עמד בפני ועדה כזו. כמו כן, בבחינת הליכי איוש של שלוש משרות בכירות (ראש משלחת משהב"ט באירופה, סמנכ"ל וראש אגף הנדסה ובינוי וסגן בכיר לראש גית"ם וראש היחידה לתכנון משולב) נמצאו ליקויים מהותיים בהתנהלות משהב"ט, אשר פעל בניגוד להוראות התקשי"ר ולעקרונות של אובייקטיביות, שוויוניות ושקיפות.
ניהול הליכי מכרזים במשהב"ט
עדכון דרישות סף בתחום ההשכלה
דרישות הסף בתחום ההשכלה שאישרה נש"ם נוסחו לרוב על פי תכניות הלימוד הקיימות זה שנים במוסדות להשכלה גבוהה. על אף שהאקדמיה מציעה תכניות לימוד חדשות מפעם לפעם, נש"ם לא עדכנה את הנחיותיה בנושא. היעדרן של התאמות נדרשות בדרישות הסף עלול למנוע ממועמדים ראויים את ההזדמנות להגיש מועמדותם לתפקידים במגזר הציבורי מחד, ומאידך המערכת עלולה להפסיד הזדמנות לגייס מועמדים בעלי כישורים שיכולים לתרום לה.
סדרי עבודה של ועדת הבוחנים
דירוג מועמדים בהתאם למרכיבי השכלה וניסיון
בעקבות הביקורת הקודמת עדכן אמ"ש את נוהל ועדת הבוחנים על מנת ליצור אחידות ושקיפות בדרכי הבחירה של המועמדים. על אף זאת ולמרות הבהרות של מרכזות ועדות הבוחנים בנוגע לאופן דירוג מועמדים, עדיין נמצאו מספר מכרזים שבהם נתנו חברי ועדות הבוחנים ציונים במרכיבים אובייקטיביים של השכלה וניסיון באופן שלא תאם כלל את נתוני המועמד בפועל. כמו כן נמצאו מכרזים שבהם היו פערים גדולים בין ציונים שנתנו חברי ועדה שונים בוועדת הבוחנים במרכיבים אלה לאותו מועמד, בלי שהנימוקים לכך פורטו בפרוטוקול כנדרש.
העדפה מתקנת וייצוג הולם לנשים
באחד המכרזים שנבדקו לא נבחרה המועמדת שדורגה במקום הראשון. ועדת הבוחנים בחרה כזוכה את המועמד שדורג שני על אף שכל חברי ועדת הבוחנים העניקו למועמדת שדורגה ראשונה ציונים גבוהים יותר או שווים לאלה של המועמד שדורג שני, בלי שהדבר נומק כראוי בפרוטוקול. יתרה מכך, ועדת הבוחנים גם לא הפעילה העדפה מתקנת. היא אמנם ציינה כי למועמד יתרון במסגרת ניסיונו התעסוקתי, אך ניסיון זה כלל לא הוגדר בדרישות הסף למשרה. ההערה בדבר היתרון של המועמד עלתה רק בשלב הסופי של המכרז, והיא אף לא קיבלה ביטוי בציונים שנתנו חברי הוועדה למועמדים ברכיב זה.
הרכב ועדות בוחנים
על פי נוהג בין משהב"ט להסתדרות העובדים הכללית (להלן - ההסתדרות), ועדת הבוחנים במכרזים פנימיים כוללת את אחד מחברי ועד העובדים של משהב"ט במקום נציג ההסתדרות. הגם שהתקשי"ר מאפשר הסדר שכזה, הרי שמנוסחו ניתן להבין שהוא אינו יכול להיות גורף; כמו כן, הנוהג לא קיבל את אישור נציב שירות המדינה כנדרש. נוהג זה הביא למצב שבאף לא אחת מוועדות הבוחנים במשהב"ט היוו נציגים חיצוניים רוב, כנדרש בתקשי"ר. כך למשל, ועדת הבוחנים במכרז למשרת המשנה למנכ"ל משהב"ט מנתה שלושה חברים במקום ארבעה, וכללה נציג חיצוני אחד בלבד במקום שלושה, כפי שקבוע בתקשי"ר.
פיקוח ובקרה של נש"ם
בעקבות הביקורת הקודמת, נוכח העובדה שמשהב"ט אינו מחובר למערכת הממוחשבת המאפשרת פיקוח של נש"ם על מכרזים במשרדי ממשלה, שיבצה נש"ם בשנת 2012 עובדת לעריכת בקרה על מכרזים שבאחריות משהב"ט. פעילותה הופסקה בפברואר 2014, ומאז ועד מועד סיום הביקורת לא נערכה בקרה על ידי בקרים מטעם נש"ם על מכרזים במשהב"ט. כמו כן, טרם מוסדו הליכים חלופיים שיהיה בהם כדי לפצות על כך.
ההמלצות העיקריות
עד לאישורה של עבודת המטה, על אמ"ש להקפיד לאייש משרות הפטורות מחובת קיום מכרז פומבי באובייקטיביות ובשוויוניות, וזאת על אף שאינו מחויב לקבוע הליך חלופי לאיושן.
כמו כן, כל עוד לא אושרה טיוטת עבודת המטה שממליצה על ביטול הפטור לכל משרות משהב"ט בחו"ל, על משהב"ט לתת ביטוי לעקרונות של שקיפות, אובייקטיביות ושוויון הזדמנויות במסגרת בחינתו מחדש את סעיפי ההוראה לאיוש משרות בחו"ל.
על נש"ם לייחס משנה חשיבות להסדרה בתקשי"ר של אופן יישום הליך ניוד רוחב, ולהגדירו באופן ברור וחד-משמעי נוכח רפורמה שהיא עורכת, שמטרתה לקדם ולחזק את מערך הגיוס והמיון התעסוקתי, ושבעקבותיה הליך ניוד הרוחב עתיד להפוך לשלב מרכזי בהליכי איוש משרות.
ראוי שנש"ם תפעל לבחינת נוהל משרתי קבע ומידת התאמתו למציאות שהשתנתה, נוכח רפורמות בשוק העבודה ואי-בהירות הקיימת בנוגע למגמה שהיא שואפת לקדם באמצעות נוהל זה.
על אמ"ש לוודא שאיוש משרות, קל וחומר בכירות, לפי נוהל משרתי קבע, ייעשה בהתאם להוראות התקשי"ר. כמו כן, עליו להקפיד על שקיפות מלאה, ככל הניתן, על תיעוד ראיונות והליכים של קבלת החלטות ועל שמירה על הליך אובייקטיבי ושוויוני.
ראוי שאגף בחינות ומכרזים בנש"ם יבחן את הנחיותיו בנושא קביעת דרישות סף במכרזים בתחום ההשכלה מדי תקופה, כך שיתנו ביטוי לשינויים ולעדכונים בעולם התעסוקה ובעולם האקדמי. כמו כן, על אגף בחינות ומכרזים לפרסם בהקדם האפשרי את ההנחיה בנושא הנמקות בפרוטוקול במצבים של פערים קיצוניים בציונים במרכיבי השכלה וניסיון.
על הממונה על מערכת הביטחון בנש"ם וכן על ראש אמ"ש במשהב"ט לוודא שחברי ועדות הבוחנים יקפידו לפעול בהתאם להוראות החוק, התקשי"ר והנחיות נש"ם בדבר העדפה מתקנת במכרזים.
על נש"ם, כגורם המפקח על גיוס וניהול ההון האנושי בשירות מדינה, להפעיל לאלתר מנגנוני פיקוח ובקרה על משהב"ט, שיהיו יעילים יותר, ויבטיחו את התנהלותו התקינה במסגרת הליכים אלה.
סיכום
תחום איוש משרות בשירות המדינה מוסדר בחוק, בתקשי"ר, בהוראות ובהלכה פסוקה של בתי המשפט, שנועדו להסדיר קבלת עובדים לשירות המדינה בהליך שקוף, תחרותי, הוגן ושוויוני במטרה לאייש משרות על ידי המועמד המתאים ביותר למשרה מבין כלל המועמדים.
משהב"ט מאייש משרות רבות באמצעות מכרזים, כמו גם מספר לא מבוטל של משרות בהליכים חלופיים. משרד מבקר המדינה מציין לטובה את הצעדים שנקטו משהב"ט בכלל ואמ"ש בפרט בעקבות הביקורת הקודמת בתחומים הבאים: ביטול נוהל "דיון מקדים" , הקמת מערכת ממוחשבת לניהול מכרזים, ושיפור בתחום רישום פרוטוקול בוועדות בוחנים. עם זאת, גם במסגרת ביקורת זו נמצאו ליקויים, חלקם חמורים, בהתנהלות גורמים במשהב"ט ובנש"ם, הן במסגרת איוש משרות בדרך של מכרז והן במסגרת ההליכים החלופיים. הליקויים הללו משקפים אי-הקפדה על עקרונות יסוד של אובייקטיביות, שוויוניות ושקיפות באיוש המשרות ובמקרים מסוימים גם אי-הקפדה על הוראות התקשי"ר.
מבקר המדינה רואה בחומרה את הליקויים המהותיים שצוינו בביקורת זו בנוגע להליכים לאיוש המשרות הבכירות במשהב"ט. לדעת מבקר המדינה, ליקויים מהותיים אלה מחייבים נקיטת צעדים על ידי נציב שירות המדינה להידוק הפיקוח והבקרה על הליכי איוש משרות במשהב"ט. יש לראות בביקורת זו התראה ותמרור לעתיד, ועל משהב"ט ועל נש"ם ליתן דעתם לליקויים אלה ולהשלכותיהם, ולפעול ביתר שאת לתיקונם. הישנותם של מקרים דומים בעתיד תוביל להמלצה מפורשת של מבקר המדינה על נקיטת צעדים משמעותיים ואופרטיביים, עד כדי ביטול המינויים שבהם יתגלו ליקויים.
יודגש כי קיימת חשיבות גדולה באיוש ראוי של משרות בשירות הציבורי בכלל, ושל משרות בכירות בפרט. זאת משום שהמכהנים במשרות אלה, מעצם בכירותם, מתווים את הדרך, קובעים את המדיניות ומובילים אחריהם עובדים רבים. משכך, חשוב לוודא את תקינות ההליכים לבחירתם ואת עמידתם בעקרונות של מינהל ציבורי תקין. זאת, על מנת לשמור על טוהר השירות הציבורי ועל מנת שלא ייפגע אמון הציבור בו.