יישום מסקנות ועדת החקירה הממלכתית בעניין בטיחות מבנים ומקומות המשמשים את הציבור (ועדת זילר)

בעקבות התמוטטות רצפת אולם שמחות בירושלים (להלן - אסון אולמי ורסאי) במאי 2001 מונתה לפי חוק ועדות חקירה, התשכ"ט-1968, ועדת חקירה ממלכתית בראשות השופט ורדימוס זילר לבדיקת נושא בטיחותם של מבנים ומקומות המשמשים את הציבור והאמצעים להבטחת בטיחותם (להלן - ועדת זילר). לוועדת זילר התברר כי תקרות אולם השמחות נבנו בשיטה הקרויה "פל-קל" (להלן - שיטת ה"פל-קל")  - שיטת בנייה שנעשה בה שימוש נרחב משנות השבעים ואילך - וכי המבנים שתקרותיהם נבנו בשיטה זו עלולים לסכן את השוהים בהם. בעקבות זאת החליטה הוועדה להכין דוח ביניים בנושא מבנים שתקרותיהם נבנו בשיטת ה"פל-קל" (להלן - דוח הביניים). הדוח הוגש לממשלה ופורסם באוגוסט 2002. בדצמבר 2003 הגישה ועדת זילר לממשלה דוח סופי על מכלול הנושאים הנוגעים לאמצעים להבטחת בטיחותם של מבנים ומקומות המשמשים את הציבור (להלן - הדוח הסופי).

בחודשים נובמבר 2005-נובמבר 2006 בדק משרד מבקר המדינה את פעולותיהם של המשרדים המעורבים ביישום ההמלצות שבדוח הביניים ובדוח הסופי. הבדיקה נעשתה במשרד הפנים, במשרד המשפטים ובמשרד האוצר, ולגבי הדוח הסופי במשרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד השיכון), במשרד הפנים ובמשרד האוצר. כמו כן נבדקו פעולותיהן של 26 רשויות מקומיות וועדות מקומיות לתכנון ולבנייה (להלן - גופי השלטון המקומי) ושל משרד הבריאות ומשרד האוצר בכל הנוגע לטיפול במבנים שתקרותיהם נבנו בשיטת ה"פל-קל" (להלן - מבני "פל-קל").

הביקורת של משרד מבקר המדינה העלתה ממצאים חמורים באשר לטיפולם של הממשלה ומשרדי הממשלה הנוגעים בדבר ביישום המלצותיה של ועדת זילר. במועד סיום הבדיקה, נובמבר 2006 - יותר מחמש שנים לאחר אסון אולמי ורסאי - טרם יושמו מסקנות דוח הביניים של הוועדה, וטרם נעשו פעולות הכרוכות ביישום הדוח הסופי שלה. גם החלטות הממשלה שהתקבלו בעקבות דוחות אלה טרם יושמו. עוד נמצא שרוב גופי השלטון המקומי שנבדקו לא מילאו את חובתם שבדין לפעול לבטיחותם של מבני ה"פל-קל"; להלן הפרטים:

בספטמבר 2002 דנה הממשלה בהמלצות דוח הביניים וקיבלה החלטה בעניינו (להלן - החלטה 2487). בהחלטה נקבע כי יש להקים מטה מקצועי הנדסי, בראשות ראש המכון לחקר הבנייה בטכניון (להלן - המטה) ליישום המלצות הדוח: איתור כל מבני ה"פל-קל", מיונם ובדיקתם, קביעת שיטות לתיקונם ומעקב ובקרה אחר ביצוע התיקונים. עוד נקבע בהחלטה כי תוקם מינהלה לריכוז עבודות המטה וארגונן (להלן - המינהלה). באותו חודש הוקם המטה, ובנובמבר אותה שנה הוקמה המינהלה. בפברואר 2003 אישרה ועדת השרים לענייני פנים ושירותים (להלן - ועדת השרים) תכנית עבודה למילוי משימות המטה, ונקבע כי יש לבצעה בתוך שנה וחצי באמצעות צוותים מקצועיים מהמגזר הפרטי (להלן - הצוותים).

נמצא כי במועד סיום הביקורת, יותר מארבע שנים לאחר שהתקבלה החלטה 2487, וכחמש שנים לאחר אסון אולמי ורסאי, טרם נעשו פעולות ממשיות ליישום ההחלטה. האחראים למחדל זה הם משרדי הממשלה שעסקו בנושא - משרדי הפנים, המשפטים והאוצר, וועדת השרים שלא פעלה ליישום ההחלטות שקיבלה הממשלה.

1. המטה שהוקם לשם יישום המלצות דוח הביניים פעל באופן בלתי רצוף במשך כשנה. בדצמבר 2005 הודיע פרופ' דוד ינקלבסקי, יו"ר המטה, לראש הממשלה ושר הפנים דאז, מר אריאל שרון, כי הוא מתפטר כיוון שהממשלה לא מילאה את התנאים שהציב לפניה המטה: שיפוי חברי המטה, המינהלה והצוותים מהמגזר הפרטי, חתימה על הסכמים אתם וחקיקת חוק לביצוע הפעולות על פי דוח הביניים (להלן - חוק ה"פל-קל").

בחודשי פעילותו של המטה הוא הכין עבור הרשויות המקומיות הנחיות לאבחון ראשוני של הסיכונים האפשריים בשימוש במבני ה"פל-קל" ולנקיטת אמצעים ראשוניים לטיפול בהם לפי מידת חומרת הסיכון. אך מאחר שלא נחתם הסדר השיפוי שדרש המטה לא פורסמו הנחיות אלה והמטה גם לא מילא את עיקרי תפקידיו שהם קביעת הדרכים למיון מבני ה"פל-קל", בדיקתם ותיקונם. במועד סיום הביקורת, יותר מחמש שנים לאחר אסון אולמי ורסאי, טרם ניתנו הנחיות לרשויות המקומיות.

2. טיפולם של משרדי הממשלה בהסדרת נושא השיפוי היה כושל והתאפיין בסחבת: משרד הפנים העביר את הטיפול בעניין למשרד המשפטים אך לא נקט פעולות אפקטיביות לקידום העניין; טיפולו של משרד המשפטים בעניין השתהה במשך חודשים רבים; ומשרד האוצר, שהוא הגוף המוסמך לאשר הסדרים שכרוכה בהם התחייבות כספית מקופת המדינה, ‏התנגד באפריל 2005 ‏לקביעת הסדר שיפוי ללא הגבלת סכום וזמן, אף ששנה קודם לכן אישרה הממשלה הצעת החלטה ולפיה יינתן לחברי המטה שיפוי "ככל שייתבעו בדין ויחויבו בתשלום פיצויים".

3. מספטמבר 2002, מועד הקמת המטה, עד דצמבר 2005, המועד שבו פסק המטה סופית מלפעול, לא נחתמו הסכמים בעניין העסקתם של חברי המטה והצוותים מהמגזר הפרטי.

4. צוות משפטנים בראשות היועץ המשפטי של משרד הפנים עמד על החשיבות שבחקיקת חוק ה"פל-קל" לצורך יישום המלצות דוח הביניים. במועד סיום הביקורת, נובמבר 2006, טרם סיים משרד הפנים לטפל בנושא, אף כי החל לטפל בו כבר בינואר 2003. ביולי 2005 שלח משרד הפנים את הצעת החוק למשרד המשפטים, כדי לקבל את חוות דעתו בעניין, אך במועד סיום הביקורת עדיין לא ניתנה חוות הדעת.

בינואר 2006 החליטה הממשלה לקבל את הצעת משרד הפנים ולשנות את הרכב המטה באופן שייכללו בו רק עובדי מדינה. במועד סיום הביקורת, נובמבר 2006 מסר משרד הפנים למשרד מבקר המדינה כי, המטה בהרכבו החדש (להלן - המטה החדש) נערך להכנה ולפרסום של הנחיות לגופי השלטון המקומי לטיפול במבני ה"פל-קל".

עוד בשנים 1996 ו-1998 הפיץ מנכ"ל משרד הפנים חוזרים לרשויות המקומיות ובו הודיע על הסכנה הכרוכה בשימוש במבנים שנבנו בשיטת ה"פל-קל". גם דוח הביניים קבע כי שיטת בנייה זו מנוגדת לחוק ולתקנות והתריע על "התוצאות הקשות שעלולות לנבוע מבנייה הנעשית בשיטת הפל-קל".

על פי דיני התכנון והבנייה ועל פי דיני הרשויות המקומיות, גופי השלטון המקומי מוסמכים ואף מחויבים לפעול להבטחת יציבותם ובטיחותם של מבנים שבתחום שיפוטם העלולים לסכן את המשתמשים בהם. ואולם על פי דוח הביניים, בשנים שעברו מפרסום חוזרי מנכ"ל משרד הפנים האמורים ועד פרסומו של דוח הביניים לא פעלו מרבית גופי השלטון המקומי להבטחת בטיחותם של מבני ה"פל-קל".

משרד מבקר המדינה בדק את טיפולם של 26 גופי שלטון מקומי  ב-311 מבנים החשודים כמבני "פל-קל". הבדיקה העלתה כי רוב גופי השלטון המקומי לא עשו די לאיתורם ולבדיקתם של מבנים שנבנו בשיטת ה"פל-קל" או מבנים שהתעורר חשש כי נבנו בשיטה זו. כמו כן נמצא כי הפעולות לתיקון מבני "פל-קל" שביצעו גופי השלטון המקומי היו מועטות. להלן פירוט:

1. במסגרת עבודתה פעלה ועדת זילר לאיתור מבני "פל-קל". בדוח הביניים המליצה הוועדה על השלמת פעולות האיתור. רוב גופי השלטון המקומי שנבדקו לא פעלו לאיתור מבנים נוספים בתחום שיפוטם לאלה שאיתרה הוועדה.

2. בתחומי גופי השלטון המקומי שנבדקו אותרו 126 מבני "פל-קל" ו-62 מבנים שהתעורר חשש כי הם מבני "פל-קל". נמצא כי רק 41 מהמבנים האמורים נבדקו בדיקה מספקת; ומהם רק שבעה נמצאו תקינים; ורק 11 תוקנו.

3. בחוות דעת של משרד מהנדסים בעניין אחד ממבני האשפוז בבית חולים בנהריה, מבנה "פל-קל" ששטחו 13,000 מ"ר, נקבע שהמבנה טעון תיקון, אך עד מועד סיום הביקורת לא נעשו הפעולות לתיקון המבנה, עקב מחלוקת בין משרד האוצר ומשרד הבריאות באשר למימון הוצאות התיקון.

ממצאי הדוח הסופי מלמדים על כשל מערכתי מתמשך בענף הבנייה בארץ הדורש שינוי מערכתי כולל.

בסוף מרס 2004 מינה שר הפנים ועדת היגוי מצומצמת לגיבוש הצעות ליישום המלצות הדוח הסופי. המינוי נעשה לפי החלטת הממשלה מפברואר 2004 (החלטה 1515). באמצע מרס 2005 הגישה ועדת ההיגוי לממשלה את המלצותיה לגבי יותר מ-20 נושאים וקבעה שיש ליישמן בתוך שישה עד 36 חודשים מיום קבלתה של החלטת הממשלה בדבר יישום הדוח הסופי.

1. בהחלטה 1515 נקבע כי על ועדת ההיגוי להגיש את המלצותיה לאישור הממשלה בתוך שישה חודשים. כמו כן נקבע כי יש "להקצות לועדת ההיגוי לצורך פעולתה תקציב בסך 2 מיליון ש"ח מתקציב המדינה". נמצא כי המלצות הוועדה הוגשו באיחור של שבעה חודשים בעיקר בשל מחלוקת שהתגלעה בין משרד האוצר לבין משרד הפנים באשר למקורות המימון של התקציב עליו החליטה הממשלה.

2. בין משרד הפנים למשרד השיכון התעוררה מחלוקת לגבי המלצה של ועדת ההיגוי בדבר "הקמת רשות ממלכתית... לריכוז הטיפול כולל של התכנון, הבנייה והפיקוח... בכפיפות לשר הפנים". כל אחד מהמשרדים טען שמן הראוי כי הוא ירכז את הטיפול בנושאים אלה. בעקבות מחלוקת זו ביקש שר הבינוי והשיכון ממזכיר הממשלה לדחות את דיון הממשלה בהצעת החלטה שהגיש שר הפנים ליישום הדוח הסופי.

ב-31.12.06, לאחר סיום עבודת הביקורת וסמוך למועד פרסומו של דוח זה, התקבלה החלטת ממשלה בדבר יישום חלק מהמלצות הדוח הסופי (החלטה 964).