סוגיות נבחרות בממשק שבין תהליכי התכנון והתקצוב בצה"ל

​צבא הגנה לישראל

פעולות הביקורת

נבדקו היבטים בתהליכי התקצוב והתכנון של תכניות העבודה השנתיות והרב-שנתיות שמקיים צה"ל, ובכלל זה קיום מתודולוגיית תכנון מעודכנת, אופן ביצוע שלבי התכנון העיקריים במטכ"ל, וקיום כלי תמחור בידיו, התומכים בעבודת התכנון שבאחריותו. כמו כן נבדקו הערכותיו של צה"ל אודות יכולתו להוציא אל הפועל את תכנית העבודה הרב-שנתית "קלע" במדרגת תקציב מצומצמת. במסגרת זו נבדקו תהליכי התכנון המתקיימים במטכ"ל, ותכנון רמות מלאי התחמושת של מפקדת הזרוע לבניין הכוח ביבשה ושל חיל האוויר והחלל, והבקרה עליהן.

בנושא הכשרת הקצונה הבכירה בצה"ל נבדקו בעיקר: מדיניות ההכשרה של הקצונה הבכירה ויישומה; כפיפותה של המכללה לביטחון לאומי (המב"ל), וכן ההכשרות וסגל ההדרכה בה; הפיקוח והבקרה על עבודת המרצים והיועצים במכללה לביטחון לאומי ובמכללה לפיקוד ומטה; היבטים בפעילות המכון לחקר תורת המערכה (המלת"ם); תכנית "מפנה"; והתקשרויות עם גופים אזרחיים. הביקורת נערכה בצה"ל ובמשרד הביטחון. בדיקות השלמה נעשו באוניברסיטת חיפה ובאוניברסיטה העברית בירושלים.

נערכה ביקורת בנושא שילובם של כוחות משמר הגבול (להלן - מג"ב) תחת פיקוד (להלן - ת"פ) צה"ל באזור יהודה והשומרון ובגזרת הגבול עם מצרים. נבדקו סוגיות הנוגעות להכפפה זו ובהן: הבסיס החוקי להכפפה קבועה של כוח משטרתי לצה"ל; קביעת הצורך המיבצעי ביחידות מג"ב ת"פ צה"ל ומשמעות המונח "תחת פיקוד" בהקשר להכפפה זאת; נוהל העבודה המשותף לצה"ל ולמשטרת ישראל (המכונה "האמנה") בנוגע ליחידות מג"ב ת"פ צה"ל; היבטים במיצוי המיבצעי ובבניינו של כוח זה בפיקוד המרכז ובפיקוד הדרום; וכן סוגיות הקשורות בניהול ובמיצוי כוח האדם ביחידות מג"ב ת"פ צה"ל, ובהיבטים תקציביים. הביקורת נערכה בצה"ל ובמשטרת ישראל, לרבות במפקדת מג"ב ובחלק מיחידות מג"ב ת"פ צה"ל.

נבדק הטיפול בהסרת לוחות אזבסט במחנות צה"ל ברחבי הארץ והטיפול של משרד הביטחון במבנים שלו המכילים אזבסט. זאת, תוך מתן דגש על הטיפול באזבסט מהסוג הפריך, שהוא רך יותר, נוטה להתפורר ולפזר סיבים באוויר, וככזה הוא מסוכן ביותר לבריאות ודורש הסרה. הביקורת נערכה בצה"ל, במשרד הביטחון ובמשרד להגנת הסביבה.

נבדק הטיפול של צה"ל בנפקדים ובעריקים בשירות סדיר (בנושאים מסוימים התייחסה הביקורת גם לנפקדים ולעריקים בשירות מילואים). נבדקו בעיקר: היקפי נפקדות ועריקות של חיילים בשירות סדיר; הטיפול של יחידות ומפקדות באירועי נפקדות, ובמיוחד יישום חוזר מזכירות הפיקוד העליון בנושא ההיעדרות משירות סדיר, על ידי היחידות; הטיפול בנפקדים ובעריקים שברשותם נשק; והפעולות לאיתור ולמעצר עריקים. כמו כן, נבדק נושא המידע בנוגע למיועדים לשירות ביטחון ולחיילים. הביקורת נערכה בצה"ל. בדיקות השלמה נעשו בשירות הביטחון הכללי.

ביקורת בנושא הטיפול בהטרדות מיניות נערכה בצה"ל. נבדקו בעיקר: משך הזמן לטיפול בתיקים של הטרדה מינית; סדרי השיפוט של תלונות על הטרדה מינית בדין משמעתי, לרבות שיפוט הדן בתלונות על הטרדה מינית במסגרת הליך פיקודי ביחידות; והתרת התחייבויות ביוזמת הצבא של משרתים בשירות קבע שהורשעו בעבירות על הטרדה מינית. במסגרת ביקורת זאת נבדק גם הטיפול של משרד הביטחון בתיקים של הטרדות מיניות של חיילות המשרתות ביחידה צבאית הפועלת במסגרתו.

נערכה ביקורת מעקב, שתכליתה לבדוק באיזו מידה תוקנו הליקויים העיקריים שהועלו בשתי ביקורות בנושא שירות צבאי של נשים, שממצאיהן פורסמו בדוח שנתי 53א של מבקר המדינה (2002): האחת, שנערכה בצה"ל, בנושא "שירות נשים בצה"ל"; השנייה, שנערכה ביחידה צבאית הפועלת במשרד הביטחון, בנושא "שירות מוכר מחוץ לצה"ל". כמו כן, נבדק במסגרת ביקורת מעקב זו נושא נוסף והוא יישום המלצות והחלטות בעניין קידום קצונת הנשים בצה"ל.

תקציר

צה"ל מכין את תכניות עבודתו השנתיות והרב-שנתיות במסגרת תקציב, שמעמיד לרשותו אגף התקציבים במשרד הביטחון (להלן - את"ק). תכניות עבודה אלו מתגבשות בתהליך מורכב, שבו לוקחים חלק המטכ"ל וגופי צה"ל. על פי פקודת הארגון של אגף התכנון בצה"ל (להלן - אג"ת), עליו לפתח מתודולוגיה ומודלים לגיבוש תכניות עבודה שנתיות ורב-שנתיות ולניתוחן. כמו כן תפקידו, בין היתר, להנחות, לרכז, לתאם, להכין ולבקר את התכניות השנתיות והרב-שנתיות לבניין צה"ל ולהפעלתו בשוטף, ובכלל זה קביעת מסגרות משאבים בתחום התקציב, כוח האדם והאמצעים, ולגבשן לכדי תכנית משולבת, על כלל מרכיבי בניין הכוח. על פי הוראות משרד הביטחון, ייעודו של את"ק הוא תכנון, ניהול ובקרה על תקציב הביטחון.

בשנת 2005 פרסם משרד מבקר המדינה דוח בנושא תהליך קביעת מסגרת לתקציב הביטחון במטבע מקומי. בין היתר עלה בדוח זה, כי בשנים 2003-2005 נקבעה מסגרת תקציב הביטחון תוך התמקדות בהקצאת משאבים לטווח הקצר בלבד, קרי - תקציב שנתי, ואילו תכנית העבודה הרב-שנתית של מערכת הביטחון התבצעה בלי שהייתה מסגרת מקורות ארוכת טווח למימושה. נוכח זאת המליץ מבקר המדינה, שתיבנה תכנית עבודה רב-שנתית מתואמת עם משרד האוצר בכל הקשור להקצאת המקורות למימושה, תוך הבטחת מסגרת מקורות יציבה בדגש לטווח הקצר, למעט חריגים. מסגרת זו, צריך שתיקבע על דעת הדרג המדיני מתוך ראיית היעדים הלאומיים, ובכלל זה הצורך בהקצאת משאבים לטובת פעילות מערכת הביטחון, לעומת יעדי משק אחרים.

במסגרת הדוח הנוכחי, בדק משרד מבקר המדינה את תהליך הכנת תכניות העבודה שמקיים אג"ת אל מול הקצאת מסגרות התקציב בש"ח עבורן, במישור השנתי והרב-שנתי, כפי שהתבצעו בשנים 2004 ו-2005. בין היתר נבדקו בהקשר זה: המתודולוגיה של התכנון; מידת התיאום בין תהליך התכנון במטכ"ל לתהליך התכנון בגופי צה"ל; הליך קביעת מסגרות התקציב בש"ח לגופים השונים; ומעקב ובקרה של אג"ת אחר תהליכי בניין הכוח. בנוסף לכך נבדקו תהליכים המתקיימים באג"ת לקביעת תקנים של רמות מלאי התחמושת בחירום, לקביעת יעדי ההצטיידות בתחמושת, והבקרה של אג"ת על רמות המלאי שבחיל האוויר והחלל (להלן - ח"א) ובמפקדת הזרוע לבניין הכוח ביבשה (להלן - מז"י); נושאים הממחישים את הממצאים שעלו בביקורת.

נמצא, כי בצה"ל מתבצעים תהליכי תכנון ותקצוב מורכבים ורבי-היקף של גיבוש תכניות העבודה השנתיות והרב-שנתיות, שנועדו למצות את בניין כוחו של צה"ל במסגרת המשאבים העומדת לרשותו. תכניות העבודה, המתגבשות בתהליכים אלה, אמורות להיקבע תוך התאמה בין היקף הפעילות המתוכנן לבין מקורות התקציב, והן מושפעות מאירועים חיצוניים, דוגמת השינויים בהערכות המבצעיות לטווח הקצר ולטווח הארוך ובמסגרות התקציב שהמדינה מעמידה לרשות מערכת הביטחון. עם זאת, העלה הדוח ליקויים בתהליכי התכנון, המשפיעים באופן משמעותי על התיאום שבין תכניות העבודה לבין הקצאת מקורות התקציב. להלן עיקרי הממצאים:

א. העקרונות, הכללים והשיטה לתכנון ולהכנה של תכנית עבודה רב-שנתית (להלן - תר"ש) ותכנית עבודה שנתית הוגדרו במסמך של אג"ת משנת 1994 (להלן - ספר היסוד). אולם, מחד, תהליך התכנון התקיים בצה"ל בפועל באופן ובלוחות זמנים שונים מאלה שהוגדרו בספר היסוד, ומאידך, הספר לא עודכן מאז כתיבתו, על אף שחלו שינויים מהותיים בארגון ובמבנה של צה"ל, ובכלל זה שינויים בתחומי האחריות והסמכות של חלק מהגורמים המוזכרים בו.

ב. נוהל משנת 2002 בנושא הכנת תכנית העבודה של המטה הכללי (להלן - הנוהל המטכ"לי) אינו מפורט במידה מספקת, ואין התאמה בינו לבין ספר היסוד, הן בלוחות הזמנים והן במתודולוגיה של תהליך התכנון.

ג. בזרועות צה"ל נכתבו נהלים פנימיים להכנת תכניות העבודה. לוחות הזמנים שנקבעו בנהלים הפנימיים במז"י ובח"א מקדימים את אלה שבנוהל המטכ"לי. בנוסף לכך, בשנים 2004 ו-2005 התקיים תהליך התכנון במטכ"ל באיחור לעומת לוחות הזמנים שבנוהל המטכ"לי, כך שנפער פער זמנים ניכר בינו לבין תהליך התכנון שהתקיים בזרועות. במצב זה, התקבלו בזרועות החלטות מרכזיות הנוגעות לפעילותן בשנה העוקבת, עוד בטרם קיבלו את ההנחיות לתכנון תכניות עבודתם מאג"ת.

ד. קיים שוני בין מז"י לבין ח"א במידת התיאום והשילוב עם גורמי התכנון במטכ"ל ועם תהליך התכנון המטכ"לי. כמו כן, קיימים הבדלים בין מרכיבים שונים בשיטות התכנון שנקבעו במז"י ובח"א, כאשר כל זרוע פיתחה מתודולוגיה משלה, בלי שאג"ת בחן את מידת יעילותה ואת התאמתה לתהליך התכנון הכלל-צה"לי.

ה. בתחילת תהליך התכנון מקיים אג"ת שלב של תכנון ראשוני המכונה "קדם-תכנון". דרישות אג"ת מהגופים לגבי מתכונת הצגת תכניותיהם בשלב תכנון זה, שאמורות היו לספק לו מידע חיוני לביצוע ניתוחים ולגיבוש המלצות בנוגע להקצאת המשאבים ולקביעת היעדים לשנות התכנון, לא נענו על ידי מז"י וח"א; גופים אלה לא העבירו לאג"ת את כל המידע הנוגע לתכנון תכניותיהם לשנה העוקבת; אג"ת לא קיים בקרה מספקת על הנתונים שהציגו בפניו הגופים, ובכלל זה על תמחור הנושאים השונים שנעשה על ידיהם.

ו. בשלב קביעת מסגרות התקציב של הגופים לשנה העוקבת (קביעת נקודת העבודה) אג"ת לא בחן חלק מהשינויים שחלו בהיקף פעילות הגופים. הערכות אג"ת בנוגע למשמעויות המיבצעיות והאחרות הצפויות בתכניות הגופים, במדרגות תקציב שונות, לא התבססו לרוב על תחשיבי עלות, ונעשו בלי שהכיר חלק מסדרי העדיפות ומכיווני הפעולה, שנבחנו בגופים כצעדי התכנסות אפשריים. עקב כך, עיקר הערכותיו לא התממשו. כמו כן, לא נמצא בידי אג"ת ביסוס לאופן שבו המליץ להשית על הגופים את הקיצוץ התקציבי, שנקבע לצה"ל בשנת 2006.

ז. בהנחיות לתכנון, שהפיץ אג"ת לגופים בצה"ל, היו כלולים יעדים, שלעתים לא היו בני-השגה, בשל המגבלה התקציבית. במקרים מסוימים ההנחיות לתכנון לא היו מעודכנות, כיוון שאג"ת לא קיבל במועד מידע על החלטות הגופים, לעתים אף בנושאים משמעותיים כגון גודל הסד"כ. כמו כן, ההנחיות לתכנון לא כללו יעדים ומדדים מפורטים בנוגע לתחומים שונים, דוגמת היקף ההתעצמות שעליהם לכלול בתכניותיהם.

ח. תיעוד תהליך התכנון באג"ת לקה בחסר בעיקר בנוגע לשיקולים שהיו בבסיס החלטות מרכזיות שהתקבלו. מצב זה פגם בביסוס הידע הארגוני, ביכולת להנחילו לבעלי התפקידים שיבואו לעתיד, וביכולת לקיים תחקור והפקת לקחים בנוגע לטיבו.

ט. אף שקיימים בצה"ל מספר מודלים לחישוב עלויות של משימות ופעילויות מסוימות, לא קיים מודל תמחירי מקיף לכלל המרכיבים שבתכניות העבודה, ולמגמות התפתחותם בשנים הבאות. מודלים תמחיריים הנוגעים לבניין הכוח, שפותחו בגופי צה"ל, לא נבחנו בחלקם הגדול על ידי אג"ת, במסגרת הבקרה והמעקב שעליו לקיים על מרכיבי העלות של פעילויות צה"ל מתוקף פקודת הארגון שלו, ולעתים אג"ת אף אינו מכיר אותם. נוכח תשתית תמחירית מוגבלת במטכ"ל לגבי פעילות צה"ל, קיים קושי להערכת התקציב הנדרש המתוכנן לגופים השונים בשנת העבודה העוקבת ובתר"ש, לבחינת חלופות שונות לביצוע, ולקביעת אופן הקצאת התקציב בין תחומי הפעילות והגופים השונים, לשם השגת היעדים הביטחוניים בעלות ממוזערת.

י. תר"ש "קלע", שתוכננה לשנים 2004-2008, הגדירה שתי הנחות לתקציב שנתי - מינימאלי (35.3 מיליארד ש"ח) ומקסימאלי (36.5 מיליארד ש"ח). בתהליך גיבוש התר"ש ואחריו העריכה מערכת הביטחון, כי במדרגת התקציב המינימאלית, יהיה ביכולתה להוציא אל הפועל את תר"ש "קלע", זאת נוכח מקורות תקציב שהיו צפויים להתפנות בתכניות הגופים בתקופת ביצועה. על אף זאת, לא הוצגה מדרגת תקציב זו לגורמים מחוץ למערכת הביטחון, לרבות לראש הממשלה, כמו גם ההערכה שבמסגרתה ניתן לממש את תר"ש "קלע"; זאת, שעה שהמדרגה המקסימאלית הוצגה כמינימום הנדרש, שממנו לא ניתן לרדת בהיבט המענה הביטחוני.

יא. על אף הערכות מערכת הביטחון דלעיל, נקודת העבודה בתר"ש "קלע" במדרגת התקציב המינימאלית, לא נתנה, בפועל, ביטוי תקציבי הולם למרכיבי בניין הכוח השונים שתוכננו בתר"ש. כתוצאה מכך נוצרו פערים בין המקורות לבין הצרכים בתחומי פעילות שונים.

יב. התקנים לרמות מלאי התחמושת בחירום (יעדי ההיערכות) לא עודכנו במשך שנים לחלק ניכר מסוגי התחמושת בצה"ל. זאת, על אף השינויים שחלו במבנה צה"ל ובתמהיל הסד"כ שלו, ההשפעה המכרעת שיש לרמות המלאי על מיבצעיות כוחות צה"ל והמשמעויות התקציביות הניכרות. יעדי היערכות מסוימים נקבעו כ"קביעות פיקודיות", ללא ניתוח מעמיק של משמעויותיהם מבחינה מיבצעית ותקציבית.

יג. אג"ת בחן את יעדי ההיערכות לרמות מלאי תחמושת בלי התחשבות מספקת בחלופיות שבשימוש בסוגי תחמושת שונים, מתוך ראייה כלל-צה"לית. במצב, שבו תהליך קביעת יעדי ההיערכות בצה"ל לוקה בחסר, אין ודאות שיעדי ההיערכות הקיימים מבטאים בצורה מיטבית את הצרכים של צה"ל בתחמושת לעת חירום, וכן את התקציב שהיה להקצות למטרה זו.

יד. לא נמצא, שאג"ת ניתח וקבע את יעדי רכש התחמושת בפועל (יעדי ההצטיידות), בטווח הקצר והארוך, מתוך ראייה כוללת, בתהליך התכנון המתקיים מדי שנה בשנה. בקרת אג"ת על רמות מלאי התחמושת בגופים הייתה טכנית וחלקית. כתוצאה מאלה, ספק אם בידי אג"ת וסגן הרמטכ"ל הייתה תמונה כוללת ומהימנה של צורכי מלאי התחמושת בצה"ל, לרבות התשובה לשאלה - האם במסגרת האילוצים הקיימים צה"ל מפנה לנושא זה משאבים אופטימאליים, או שיש בהם מחסור או פוטנציאל לחיסכון.

לסיכום, תהליך תכנון תכניות העבודה של צה"ל ותקצובן - השנתיות והרב-שנתיות - מושתת על עבודת מטה מורכבת ורבת-היקף, שתכליתה, בין היתר, לבחון ולהציג למקבלי ההחלטות מידע, המאפשר להם להגיע להחלטות מיטביות בנוגע לבניין הכוח של צה"ל ולפעולותיו בטווח הקצר והארוך. עבודת מטה זו אמורה לקדם את הראייה הכוללת של המטכ"ל לגבי היעדים שנקבעו והצרכים שזוהו, נוכח תרחיש הייחוס והערכות המצב המעודכנות. זאת, תוך ניתוח החלופות השונות בהתחשב במגבלות הקיימות, ובהן - מגבלת התקציב. פגמים בעבודה זו עלולים להביא לפגיעה במענה המיבצעי ולניצול לא יעיל של מקורות התקציב.

הליקויים שעלו בדוח זה מצביעים על מציאות, שבה תהליך התכנון בצה"ל מתנהל באופן ובכלים שאינם מבטיחים מיצוי מיטבי של המשאבים העומדים לרשות צה"ל. כך נמצא, בין היתר, כי לא קיימות מתודולוגיית תכנון מעודכנת והוראת תכנון כלל-צה"לית מלאה ומקיפה; כי בסיס המידע החלקי, המחסור בכלי הניתוח והתמחור שבידי אג"ת, והיכרותו החלקית עם כלי התכנון שבידי הגופים, מקשים על ניתוח המשמעויות הנובעות מצעדי התכנון המוצעים, כמו גם על ניסוח הנחיות ריאליות לתכנון; וכי הבקרה שאג"ת מקיים על תהליכי התכנון של הגופים ועל התוצרים שהם מציגים לו, רופפת.

כפועל יוצא מהחולשות שבתכנון ובתקצוב תהליכי בניין הכוח והבקרה עליהם, דרישות התקציב של מערכת הביטחון לא נשענו על תשתית מספקת, וחלק מדיווחי צה"ל לגורמים שמחוץ למערכת הביטחון לקו בהצגה חלקית או מחמירה של משמעויות הקיצוצים התקציביים בתקציב הביטחון.

לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הממצאים שעלו בביקורת, מן הראוי שהמטכ"ל יפעל לעדכון מתודולוגית התכנון של צה"ל ולהסדרת תהליך התכנון המתקיים במטכ"ל ובגופים, בהוראה כלל-צה"לית. זאת, באופן שיביא להלימה בין תהליך התכנון שמקיימים גורמי המטכ"ל, מעגל התכנון בגופים, ותהליך אישור תקציב הביטחון בממשלה ובכנסת. כמו כן, ראוי לחזק את יכולות הניתוח, התמחור והבקרה שבידי אג"ת להבטחת תכנון וביצוע מיטביים של בניין כוחו של צה"ל והפעלתו בשוטף, במגבלת מקורות התקציב. בתוך כך יש להרחיב את כלי הדיווח ונגישות המידע לאג"ת, ואת השימוש ביעדים, במדדים ובמודלים תומכי החלטה, כדי לאפשר לו לבחון חלופות מיבצעיות שונות; לבצע ניתוחי עלות-תועלת ולקדם צעדי התייעלות בגופים, תוך מיצוי מיטבי של מקורות התקציב בטווח הקצר והארוך.