מקרקעי החופים בכינרת נמנים ברובם עם המקרקעין שבניהול מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל), ואותם הוא הקצה בעיקר לרשויות המקומיות הגובלות בכינרת בחוזי הרשאה לתקופות קצרות, תמורת דמי חכירה סמליים, לשם הפעלתם כחופי נופש ורחצה. המינהל אפשר לרשויות המקומיות להפעיל חופים אלה באמצעות מפעילי משנה מטעמן, ובלבד שלא יוקנו להם זכויות במקרקעין. בדיקת טיפולו של המינהל במקרקעי חופים אלה, תפעולם ומידת הנגישות של הציבור אליהם, העלתה את הממצאים האלה:
1. בעת הביקורת היו חמישה חופים מוחזקים ומופעלים בידי מפעילים פרטיים, כקבלנים של הרשויות המקומיות הנוגעות לעניין, אף שמקרקעי חופים אלה לא נמנו עם המקרקעין שהמינהל הקצה לאותן רשויות מקומיות, או שהסתיימה תקופת ההרשאה שניתנה להן לגביהם. שישה חופים אחרים היו מוחזקים ומופעלים בידי מחזיקים שונים, בלא שנמצא כי נכרתו חוזים עם המינהל או עם הרשות המקומית הנוגעת לעניין, המתירים להם חזקה ושימוש כאמור בחופים.
אף שהמינהל היה מודע זה שנים למתואר לעיל, עד מועד סיום הביקורת הוא לא נקט צעדים נגד רשויות מקומיות שאפשרו למפעילים מטעמן להפעיל חופים, אף על פי שלא היו להן חוזי הרשאה תקפים עמו בנוגע אליהם, ורק נגד חלק מהמחזיקים בחופים הנ"ל הוא הגיש תביעות משפטיות (אזרחיות) לסילוק יד, לסילוק המבנים והמתקנים השונים שהוקמו בהם ולתשלום דמי שימוש ראויים.
2. במשך שנים רבות נעשו ההתקשרויות החוזיות של המועצות האזוריות עמק הירדן וגולן עם מפעילי חופים בתחומיהן המשמשים לנופש ולרחצה ללא מכרז, בניגוד למתחייב מדיני הרשויות המקומיות בנדון. עוד הועלה, כי מדי שנה במשך שנים רבות, התקשרו הרשויות המקומיות הללו בחוזי הפעלה עם אותם מפעילים עצמם. בדרך זו השמיטו הרשויות המקומיות את מרכיב התחרות בהתקשרויותיהן להפעלת החופים.
3. רובם המכריע של חופי הכינרת הם מקרקעי ציבור שבניהול המינהל המיועדים לתועלת הציבור. אשר על כן ונוכח היותם משאב טבע ייחודי בעל חשיבות לכלל הציבור, ניתן היה לצפות לכך שנגישות הציבור לחופים אלה תהיה חופשית ככל הניתן, בלא מגבלות שאינן מעוגנות בדין. חרף זאת התברר כי אין זה מצב הדברים.
(א) הקמת גדר מסוג הגדרות המצויות בחופי הכינרת טעונה היתר לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965; ואילו בנייה בחופי הכינרת במרחק קטן מ-50 מטרים מקו המים אסורה לפי תכנית מתאר ארצית חלקית לחופים, מס' ת/מ/א/13 - מרחב הכנרת וחופיה (תמ"א 13). בסקר שערכה החברה להגנת הטבע בשנת 2003, נמצאו בחופי הכינרת כמאה גדרות (בלתי עבירות להולכי רגל) בתחום האסור לבנייה. בסיורים שעשו עובדי משרד מבקר המדינה לאורך החופים התברר, כי כל חופי הנופש והרחצה פרט לאחד היו מגודרים (עד קו המים או בסמוך אליו) באופן המונע גישה חופשית של הציבור אליהם.
לא נמצא כי רשויות התכנון המקומיות נתנו היתרים להקמתן של הגדרות הללו, וכאמור לעיל, לחלקי הגדרות המצויים בתחום האסור לבנייה לפי תמ"א 13 לא היה ניתן כלל להעניק היתר. למרות שהוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה היו מודעות למצב המתואר, רובן ככולן לא נקטו אמצעי אכיפה נגד הגורמים שהקימו את הגדרות הללו או שעשו בהן שימוש.
אף שגורמי התכנון והפיקוח במינהל מחוז הצפון של משרד הפנים היו מודעים לתופעת הגידור האמורה ולחוסר המעש של הוועדות המקומיות בנדון, פעילותם ברמה המחוזית הייתה דלה. סקירת המצב בחמש השנים האחרונות שקדמו לביקורת העלתה, כי בתקופה זו יזמה יחידת הפיקוח המחוזית הגשת כתבי אישום בגין הקמת גדרות ללא היתר בשלושה חופים בלבד.
(ב) חוק הסדרת מקומות רחצה, התשכ"ד-1964 (להלן - חוק הסדרת מקומות רחצה), קובע, בין היתר, כי "לא ייגבו דמי-כניסה למקום-רחצה בים, בנהר או באגם אלא אם נקבע חלק סביר של אותו מקום, שהגישה אליו נוחה, לכניסה בלי תשלום". לפי החוק, כדי שרשות מקומית תהא רשאית להטיל חובת תשלום דמי כניסה לחוף רחצה שבתחומה, עליה להתקין, באישור שר הפנים, חוק עזר שבו תקבע הוראות להסדרת הרחצה, ובכללן "קביעת דמי-כניסה למקום רחצה שאיננו בריכת שחיה בעד השירותים הניתנים בו".
הרשויות המקומיות הגובלות בכינרת (פרט לעיריית טבריה) אשר בתחומיהן חופים המשמשים את הציבור לרחצה ולנופש, לא התקינו (עד סיום הביקורת) חוקי עזר שבהם הוראות להסדרת הרחצה בכינרת, וממילא לא קבעו במסגרת זו הוראות בדבר תשלום דמי כניסה אליהם. הרשויות המקומיות הללו מתירות למפעילי החופים מטעמן לגבות תשלומים רק בעבור החניית רכב בתחומי החופים, לפי חוקי עזר שהתקינו בדבר העמדת רכב וחנייתו. אף לא אחת מהן קבעה חלק כלשהו בחופיה כמקום שהגישה לתחומו תהיה ללא תשלום כלשהו.
בבדיקת המצב השורר בחופים שהקצה המינהל למועצות האזוריות עמק הירדן וגולן, החולשות על רוב רצועת החוף של הכינרת, התברר, כי אף שלהלכה הן גובות תשלום עבור חניית רכב במתחמי החופים, למעשה למבקשים לנפוש ולרחוץ בחופים אלה אין אפשרות מעשית להיכנס לתחומו של חוף כלשהו בלא לשאת בתשלום זה. שכן, עקב מיקומם של החופים הללו, הגישה הסבירה היחידה אליהם היא באמצעות כלי רכב; אולם אין בקרבת אזור החוף (מחוץ למקומות להחניית רכב המצויים בתוך מתחם החוף) מקום חלופי אשר ניתן להחנות בו רכב כדין ולהגיע ממנו ברגל אל החוף. עוד התברר, כי הגידור ההיקפי של מתחמי החופים מונע מציבור הנופשים לעבור באופן חופשי מחוף אחד אל החוף הסמוך אליו.
פקודת התעבורה [נוסח חדש] וחוקי השלטון המקומי מתירים אמנם לרשות מקומית לקבוע במסגרת חוקי עזר מקומות חנייה מוסדרים, שבהם החנייה מותנית בתשלום. אולם רוחו ומגמתו של חוק הסדרת מקומות רחצה הן לאפשר לציבור נגישות נוחה, ללא תשלום, לחלק סביר מהחוף, ובכלל זה - ממגרש חנייה בו (או בקרבתו), אם בלעדיו אין לציבור גישה סבירה לחוף. על כן, מן הראוי שמשרד הפנים ייתן דעתו ליחס שבין ההסדרים החקיקתיים, בהתחשב בכך שאין הלימה בין רוחו ותכליתו של חוק הסדרת מקומות רחצה לבין המצב השורר בחופי הכינרת.
4. רוב חופי הכינרת המשמשים לנופש ולרחצה, שאותם הקצה המינהל לרשויות המקומיות הגובלות בהם, היו בעת הביקורת בגדר "חופים בלתי מסווגים". דהיינו חופים שמחד גיסא, שר הפנים (בתוקף סמכותו לפי חוק הסדרת מקומות רחצה) לא קבע שהם מקומות רחצה מוכרזים, ומאידך גיסא, הוא לא קבע אותם כמקומות אסורים לרחצה. בחופים אלה לא סופקו לציבור שירותים חיוניים כדוגמת שירותי הצלה ועזרה ראשונה, שחובה לספקם לפי החוק האמור במקומות רחצה מוכרזים. בחוזי ההרשאה שבין המינהל ובין הרשויות המקומיות חייב אותן המינהל לנהוג בכל מתחם חוף שהקצה להן כאילו הוא מקום רחצה מוכרז ולקיים בו את הוראות הדין החלות על מקום כזה. יוצא אפוא, כי באי-מתן שירותי הצלה ועזרה ראשונה בחופים הבלתי מסווגים שהוקצו להן, הפרו הרשויות המקומיות את חוזיהן עם המינהל באורח הפוגע ברווחת הציבור. למרות שהמינהל היה מודע לכך, הוא לא פעל לאכיפת ההתחייבות החוזית האמורה של הרשויות המקומיות.
5. כאמור, הסמכות לקבוע חוף כמקום רחצה מוכרז נתונה לפי החוק בידי שר הפנים, והוא פועל בנושא זה באמצעות המינהל לשירותי חירום ולתפקידים מיוחדים במשרד הפנים. בדיקת נוהלי משרד הפנים לא העלתה קיומן של אמות מידה מוגדרות לקביעת חופים כמקומות רחצה מוכרזים, להבדיל מקביעת חופים כאסורים לרחצה, שלגביה מנויים טעמים בחוק.