1. בהתאם לחוק מימון מפלגות, התשל"ג-1973 (להלן-חוק המימון), מסרתי לך ב-11.1.1993 דין וחשבון על תוצאות ביקורת החשבונות של הסיעות לתקופת הבחירות לכנסת השלוש-עשרה. בעניין רשימת המועמדים גאולת ישראל בראשות הרב אליעזר מזרחי (להלן-רשימת המועמדים), ציינתי באותו דין וחשבון, כי מאחר שנציגי רשימת המועמדים לא מסרו למבקר המדינה את חשבונות הרשימה לתקופת הבחירות לכנסת השלוש-עשרה - לא ניתן היה לקבוע, אם הוצאות הבחירות של רשימת המועמדים היו בגבולות המותרים בחוק המימון ואם הכנסותיה היו בגבולות המותרים לאור סעיף 8 לחוק המימון בעניין קבלת תרומות. נוכח קביעה זו, היה הדין וחשבון שנתתי - לא חיובי.
התוצאה המנדטורית לפי סעיף 13ג לחוק המימון היתרה, כי מי שהיו נציגיה של רשימת המועמדים "אחראים ביד ולחוד" להחזיר לאוצר המדינה 15% מהמקדמה שקיבל חבר הכנסת היוצאת הרב אליעזר מזרחי.
בהקשר זה ציינתי במכתב שהתלווה לדו"ח, כי "רשימת המועמדים גאולת ישראל בראשות הרב אליעזר מזרחי קיבלה, כאמור, מקדמה למימון הוצאות הבחירות שלה, אך לא מסרה למשרדי את חשבונותיה לתקופת הבחירות; זאת, על אף פניות חוזרות ונשנות לנציגיה. יש לראות בחומרה מצב כזה, בו מתקבל מימון ממלכתי ואין דיווח כנדרש על-פי חוק המימון".
2. לאחר מסירת הדין וחשבון האמור, פנה הרב אליעזר מזרחי לוועדת הכספים של הכנסת בבקשה להאריך את המועד למסירת החשבונות של רשימת המועמדים למבקר המדינה. ב-13.5.1993 החליטה ועדת הכספים "לאשר ל-א. מזרחי (רשימת גאולת ישראל) להגיש את הדוח הכספי באיחור". ב-24.5.1993 פנה אלי ח"כ גדליה גל, יו"ר ועדת הכספים של הכנסת, והסביר, כי המדובר בחלטה חריגה. במכתבי מ-6.6.1993 לח"כ גדליה גל התייחסתי להחלטה האמורה של ועדת הכספים מ-13.5.1993 ולמכתבו של ח"כ גל מ-24.5.1993 כתבתי, בין היתר, כלהלן:
"נוכח החלטתכם מ-13.5.1993, הנני רואה מקום לחזור ולהדגיש, כי סעיף 10(ו) לחוק מימון המפלגות, התשל"ג-1973 (להלן-חוק המימון), מסמיך את ועדת הכספים 'להאריך (אחרי התייעצות עם מבקר המדינה) כל מועד מהמועדים האמורים בסעיף זה'. סמכות וועדה משתרעת, אפוא, על כל התקופה שבה קיים 'מועד' שניתן להאריכו. משנמסר הדוח של מבקר המדינה ליו"ר הכנסת, שוב אין כל 'מועד' כאמור, וממילא אין אפשרות להארכה".
יתכנו מקרים נדירים בהם דוח לא חיובי שנמסר ליו"ר הכנסת ייפתח מחדש. אולם הסמכות לעשות כן היא בידי מבקר המדינה. כלל זה חל גם על דוח לא חיובי מחמת אי-הגשת החשבונות במועד. השימוש מותנה בדרך כלל במתן הנמקה טובה למחדל והצבעה על קיומם של חומר או טענות אשר אם יאומתו עשויים לשנות את הדוח הלא-חיובי לחיובי. ככל שהחומר או הטענות האמורים חזקים ומשכנעים יותר, כן קטנה הדרישה שהסבר המחדל ימצא משכנע. לשון אחר, אם בנסיבותיו של מקרה פלוני ה'עונש' הוא לכאורה כבד מדי ביחס למחדל (לאור החומר או הטענות) תהיה נטייתו של מבקר המדינה להיענות לבקשה לפתוח את בירור חרף הדוח הקיים.
במקרה בו עסקינן גבלה אי-העמידה במועד ביחס של זלזול, לאור ההתראות החוזרות ונשנות שלא זכו להסבר מתקבל על הדעת. לכן נטיתי לדחות את הבקשה לפתיחת הענין לבירור מחודש. אולם אין ספק שמדובר בנסיבות מיוחדות ויוצאות דופן שבאו לידי ביטוי במכתבך אלי מיום 24.5.93 לפיכך החלטתי לעבור על מידותי ונוכח הכבוד שאני רוחשת לוועדת הכספים, בנוסף על הנסיבות המיוחדות של המקרה גופו, אני נענית לבקשה לפתוח את הענין לבירור מחודש ולקבל לבדיקה את חשבונותיה של הרשימה 'גאולת ישראל בראשות הרב אליעזר מזרחי' ".
3. בעקבות ההחלטה האמורה של ועדת הכספים של הכנסת ומכתבי האמור מ-6.6.1993 מסרו נציגי רשימת המועמדים למשרדי את חשבונותיה לתקופת הבחירות לכנסת השלוש-עשרה.
4. במצורף אני מוסרת לך בזה דין וחשבון חדש על התוצאות של ביקורת חשבונות רשימת המועמדים - שאינו חיובי. להלן עיקרי תוצאות הביקורת:
(א) קיום הנחיות מבקר המדינה - בהתאם לחוק המימון, ע ל רשימת המועמדים לנהל את מערכת החשבונות שלה בהתאם להנחיות מבקר המדינה, ולרשום את הכנסותיה ואת תוצאותיה לפי אותן הנחיות.
בסעיף 3 להנחיות מימון מפלגות (ניהול חשבונות סיעה), התשל"ח-1978 (להלן-ההנחיות) נקבע -
"הרישום בחשבונות ייערך באופן שוטף ועדכני ויקיף את כל הפעולות הכספיות שבוצעו".
ובסעיף 4 להנחיות, נקבע -
"כל הוצאה והכנסה שבוצעה תירשם בשלמותה, לרבות הוצאה שטרם נפרעה והכנסה שטרם נתקבלה, אך קיימת התחייבות לגביה".
בדיקת חשבונות רשימת המועמדים העלתה, כי היא לא הקפידה על ניהול מערכת חשבונותיה לפי הנחיות מבקר המדינה. אי ההקפדה התבטאה בעיקר בכך, שהחשבונות לא שיקפו את מלוא הכנסותיה והוצאותיה של רשימת המועמדים בתקופת הבחירות.
בהתאם לחשבונות שהגישו נציגי רשימת המועמדים, הסתכמו הוצאותיה בתקופת הבחירות ב-679,184 ש"ח, מזה סכום של 470,691 ש"ח בגין פירסומים. בדיקת החשבונות העלתה, כי בסכום האמור לא נכללו הוצאות בגין פירסומים בסכום של 104,824 ש"ח. באשר לאי רישום מלא של הכנסות רשימת המועמדים, ראה להלן.
(ב) הוצאות הבחירות - בהתאם לחוק המימון עמדה תיקרת ההוצאות המותרת של רשימת המועמדים בתקופת הבחירות על 3,301,800 ש"ח. על-פי החשבונות שנציגי רשימת המועמדים הגישו למשרדי, הסתכמו הוצאותיה בתקופת הבחירות, כאמור, ב-679,184 ש"ח. כפי שציינתי לעיל, החשבונות האמורים לא שיקפו את מלוא ההוצאות. סביר אומנם להניח, בשים לב לגובה תיקרת ההוצאות, שרשימת המועמדים לא חרגה ממנה. אך נוכח האמור לעיל, אני נמנעת מלקבוע זאת במידת הוודאות הנדרשת.
(ג) הכנסות - במסגרת בדיקת החשבונות של רשימת המועמדים נמצאה חשבונית בסכום של 8,260 ש"ח, שהוצאה על-ידי דפוס זוגייר בע"מ (להלן-התאגיד), תמורת עבודות דפוס. לאחר הוצאת החשבונית ויתר התאגיד על חלק משמעותי מהתמורה בגין עבודות הדפוס האמורות, והעמיד את הסכום לתשלום על 5,000 ש"ח. יתירה מזו, במהלך בדיקת החשבונות נמצאו 19 פירסומים שההוצאות בגינם לא השתקפו בחשבונות רשימת המועמדים. בעקבות שאלות שהעלו עובדי משרד מבקר המדינה, הוסיף התאגיד ב-22.6.1993 על גבי אותה חשבונית, שתאריך הוצאתה היה 17.6.1992 והתייחסה לפירסומים אחרים, כי היא מתייחסת גם ל-19 הפירסומים הנוספים.
הסברי נציגי הסיעה להשתלשלות העניינים כמתואר לעיל לא התקבלו על דעתי, ולפיכך קבעתי שיש לראות בהפרש בסך 3,260 ש"ח ובשווי הכספי של הדפסת 19 הפירסומים האמורים-תרומות מתאגיד. רשימת המועמדים לא עמדה, איפוא, באיסור על קבלת תרומה מתאגיד לפי סעיף 8(א) לחוק המימון.
*
מהאמור לעיל נובע: החשבונות שהגישה רשימת המועמדים למשרדי לא היו אמינים, הרשימה לא ניהלה את חשבונותיה לפי הנחיות מבקר המדינה, לא שיקפה את מלוא הוצאותיה בחשבונות וקיבלה תרומות מתאגיד. לפיכך קבעתי, כי הדין וחשבון על תוצאות ביקורת החשבונות של רשימת המועמדים בתקופת הבחירות -אינו חיובי.
בהתאם להוראת סעיף 13ג(ב) לחוק המימון, הסנקציה המנדטורית בגין דין וחשבון לא חיובי על תוצאות ביקורת החשבונות רשימת מועמדים שבראשה עמד חבר בכנסת היוצאת, ואשר לא זכתה במנדט, היא חובה להחזיר 15% מהמקדמה שחבר הכנסת קיבל. מי שהיו נציגי רשימת המועמדים הם האחראים, ביחד ולחוד, להחזיר סכום זה לאוצר המדינה.
5 קבלת הלוואה
בדיקת חשבונות רשימת המועמדים העלתה, שבין הכנסותיה כלולה הכנסה שמקורה בהלוואה בסכום של 120,000 ש"ח, שקיבלה מסיעת הליכוד. עוד העלתה הביקורת, כי בעניין ההלוואה האמורה נערך ב-15.6.1992 חוזה בין רשימת המועמדים לבין הליכוד. בחוזה הסכימה סיעת הליכוד, בהתחשב בעובדה שרשימת המועמדים נזקקה בתקופת הבחירות למשאבים כספיים, להעמיד לרשותה את ההלוואה לתקופה מוגבלת של שנה, שתוחזר לא יאוחר מאשר 30.6.1993. לגבי תנאי ההלוואה נקבע בחוזה, שאלה שיהיו זהים לתנאים החלים על סיעת הליכוד תמורת הלוואות שהיא מקבלת ממוסדות בנקאיים.
בסעיף 2 לחוזה האמור נקבע כדלקמן:
"מוצהר בזה באורח ברור ומפורש בין הצדדים, כי חוזה זה איננו בא ליצור ואין הוא יוצר, מחויבות פוליטית, מאיזה סוג שהוא, בין הליכוד ובין הרשימה, שנולדה ונצמחה או קשורה לחוזה זה, בין במישרין בין בעקיפין בין במשתמע".
הצדדים לחוזה היו ערים לכך, שרשימת המועמדים עלולה שלא לזכות בייצוג בכנסת השלוש-עשרה. לגבי מקרה כזה נקבע בחוזה כלהלן:
"...אם יקרה שהרשימה לא תעבור את אחוז החסימה, ולא תהיה לה סיעה בכנסת ה-13, ובכך לא תהא זכאית לכספי מימון מפלגות, מתחייב חבר הכנסת אליעזר מזרחי למסור לידי הליכוד את מספר חשבון הבנק, שבו תנהל הרשימה את ענייניה הכספיים וכן מידע נוסף אחר שתאפשר לליכוד לגבות את החיוב נושא חוזה זה. עוד מתחייב ח"כ מזרחי שלא לפעול לשינוי חשבון הבנק האמור והכל עד לפרעון חיובי הרשימה כלפי הליכוד על-פי החוזה הזה".
נסיבות מתן ההלוואה והעדר בטוחה ראויה לשמה להחזרתה, יש בהם כדי לעורר ספקות כבדים לגבי טיבה של העמדת הסכום האמור על ידי סיעת הליכוד לזכותה של רשימת המועמדים. אומנם ספיקות אלה לא היו בהם כדי להוביל לקביעה שמדובר בתרומה מתאגיד האסורה על פי חוק המימון, אולם ראיתי חובה לעצמי לתת פירסום לחוזה הלוואה זה, שהוא לא רצוי, לדעתי, מבחינה ציבורית.
אוסיף ואומר בעניין זה, כי עד למועד כתיבת מכתבי זה, רשימת המועמדים לא החזירה את ההלוואה לליכוד; זאת, חרף דרישת הליכוד לעשות כן. מאחר שהבטוחה להבטחת החזר ההלוואה איננה בת מימוש, קיים ספק סביר אם סיעת הליכוד תצליח להחזיר לעצמה את ההלוואה והריבית שנצברה בגינה. יצויין בהקשר זה, כי נציגי הרשימה המועמדים לא נתנו בטוחה אישית לחזר ההלוואה, והחייב הניצב מול הליכוד, על-פי החוזה, הינה רימת המועמדים בלבד.
6. אני רואה לנכון להפנות את תשומת הלב לתופעה החוזרת ונישנית של העמדת אשראי בהיקפים כספיים גדולים על-ידי מוסדות בנקאיים לזכותן של הסיעות, וכן לתופעה של מתן הלוואות לסיעות על-ידי גופים שאינם מוסדות בנקאיים.
חוק המימון אוסר קבלת תרומה מתאגיד, ומאז מארס 1990 אף הוגבל גובה התרומה שמותר לקבל מיחיד. לעומת זאת, אין בחוק המימון הגבלות כלשהן על הסיעות בכל הנוגע לקבלת הלוואות למימון פעילות פוליטית-לא מבחינת הגוף המלווה (מוסד בנקאי, תאגיד שאינו מוסד בנקאי, או יחיד) ולא מבחינת נפח ההלוואה. ההיגיון העומד מאחורי האיסור המוחלט לקבל תרומות מתאגידים והגבלת סכום התרומה שסיעה רשאית לקבל מיחיד הוא-למנוע תלות של הסיעות בנותני התרומות. תלות כזו עלולה להיווצר גם ביחסים שבין מלווה ללווה. יתירה מזו, הלוואות אלה גורמות להגדלת נטל החובות הרובץ על הסיעות, ועלולות אף לפגוע בשוויון בהתמודדות בין הסיעות בתקופת הבחירות. לנוכח כל אלה מן הראוי שהמחוקק יתן דעתו לסוגיה זו של קבלת הלוואות על-ידי סיעות.
בכבוד רב
מרים בן-פורת
חוק מימון מפלגות, התשל"ג-1973
דין וחשבון מוגש ליושב ראש הכנסת על תוצאות ביקורת החשבונות לתקופת הבחירות לכנסת השלוש-עשרה של רשימת המועמדים:
גאולת ישראל בראשות הרב אליעזר מזרחי
1. משרד מבקר המדינה בדק-על פי חוק מימון מפלגות, התשל"ג-1973 (להלן-חוק המימון)-את חשבונות רשימת המועמדים-גאולת ישראל בראשות הרב אליעזר מזרחי (להלן-רשימת המועמדים) לתקופת הבחירות לכנסת השלוש-עשרה, לפי שיטות ביקורת מקובלות.
2. על סמך הבדיקה האמורה, השלמות, תיקונים והסברים של רשימת המועמדים במהלך הביקורת וכן הצהרות נציגי רשימת המועמדים, שנתקבלו כראייה לפי סעיף 9(ג) לחוק המימון.
אני קובעת בזה, בהתאם לסעיף 13ג לחוק המימון, כי-
(א) רשימת המועמדים לא ניהלה את מערכת החשבונות שלה בהתאם להנחיות מבקר המדינה, והחשבונות שהגישה לא שיקפו את מלוא הכנסותיה וחלק משמעותי מהוצאותיה;
(ב) נוכח האמור בסעיף קטן (א) לעיל, לא יכולתי לקבוע במידת הוודאות הנדרשת שההוצאות של רשימת המועמדים בתקופת הבחירות לכנסת השלוש-עשרה היו בגבולות האמורים בחוק המימון;
(ג) רשימת המועמדים קיבלה מדפוס זוגייר בע"מ, תרומה שהתבטאה בסכום של 3,260 ש"ח וב-19 פירסומים, בלי שניתנה עבורם תמורה. בכך לא עמדה רשימת המועמדים באיסור על קבלת תרומה מתאגיד הקבוע בסעיף 8 לחוק המימון.
3. נוכח האמור בסעיף 2 לעיל, הדין וחשבון הניתן בזה לגבי תוצאות ביקורת חשבונותיה של רשימת המועמדים לתקופת הבחירות אינו חיובי.
התוצאה המנדטורית לפי סעיף 13ג לחוק המימון היא, כי מי שהיו נציגיה של רשימת המועמדים אחראים ביחד ולחוד להחזיר לאוצר המדינה 15% מהמקדמה, שקיבל חבר הכנסת היוצאת, הרב אליעזר מזרחי.
מרים בן-פורת
מבקר המדינה
ירושלים, ח' באלול התשנ"ג
25 באוגוסט 1993