קריאת הדוח המלא בקובץ המצורף
התכנית לביטוח שער היתה אחד המכשירים העיקריים של ממשלת ישראל סיוע ליצוא; במשך 12 השנים שבהן הופעלה התכנית (1981-1993) שולמו ליצואנים במסגרתה כ-4.2 מיליארד דולר. התכנית היתה מבוססת בעיקרה על תשלום תגמולי ביטוח שער, בשיעור מסוים שקבע משרד האוצר, מהערך המוסף של היצוא. תשלום התגמולים ניתן בהסתמך על מסמכים שהעידו על ביצוע היצוא (רשימון היצוא) ועל קבלת התמורות מחו"ל (אישור הבנק שבאמצעותו נתקבלה התמורה).
1. הביקורת העלתה שלא נעשתה בקרה נאותה על רישום הנתונים במסמכים שהיוו בסיס לתשלום התגמולים, ומשום כך פעמים רבות לא היו הנתונים במסמכים אלה אמינים ובעקבות זאת קיבלו יצואנים תשלומים שלא הגיעו להם. בבדיקה, שכללה רק שיעור קטן מכלל הפעילות במסגרת התכנית, התברר, שיצואנים קיבלו תשלומי יתר בהיקף של מיליוני דולר.
חלק מתשלומי יתר אלה נתגלו במהלך בדיקה של הסדר המקדמות, שהוא הסדר מיוחד, שלפיו שולמו ליצואנים גדולים תגמולי ביטוח שער על מקדמות שקיבלו מלקוחותיהם בחו"ל; מקרים אחרים נתגלו במהלך בדיקה של פעילות "יועץ לענייני ביטוח שער" שהועסק בידי יצואנים רבים ואשר בעזרתו הם ניצלו ליקויים בסדרי הדיווח של הבנקים לבסס"ח לשם השגת תגמולי ביטוח שער שלא הגיעו להם. עוד העלתה הביקורת שתשלומי יתר של תגמולי ביטוח שער שולמו גם עקב ליקויים ברישום עמלות שיצואנים שילמו בחו"ל, ואשר לא נוכו מסכום התמורות שקבלתן מקימה את הזכות לתגמולי ביטוח שער.
פעמים מספר במהלך הביקורת, העיר משרד מבקר המדינה להנהלת בסס"ח, כי הליקויים שנתגלו במסמכים - הן אלה שהיא גילתה בעצמה והן אלה שמשרד מבקר המדינה והמפקח במסמכים - הן אלה שהיא גילתה בעצמה והן אלה שמשרד מבקר המדינה והמפקח על הבנקים הביאו לידיעתה - מצביעים על כך שאין מדובר בשגיאות אקראיות, אלא בתופעה מתמשכת ורחבת היקף; ושבהתחשב בנזק שתשלומי היתר ליצואנים גרמו לאוצר המדינה, על בסס"ח לייחד לעניין זה את תשומת הלב הראויה.
ממצאי משרד מבקר המדינה בדבר הליקויים שהועלו בהפעלת התכנית, וכן המלצותיו בעניין זה, הובאו במהלך הביקורת גם לידיעת משרד האוצר; אולם גם לאחר קבלת ממצאי משרד מבקר המדינה לא פעלו משרד האוצר ובסס"ח לתיקון הליקויים ועד למועד סיום התשלומים בגין התכנית, יוני 1995, המשיכה בסס"ח לשלם את התגמולים בהסתמך על נתונים שלא נבדקו כראוי. לדעת מבקר המדינה, אילו נקטו משרד האוצר ובסס"ח את הצעדים הדרושים לאחר שמשרד מבקר המדינה הביא לידיעתם את ממצאיו, ניתן היה למנוע לפחות חלק מהנזק שנגרם.
2. התכנית לביטוח שער תפסה מקום נכבד בפעילותה של בסס"ח, והמנכ"ל שלה היה מודע לחלק מהבעיות שהיו קשורות בהפעלתה. גם לאחר קבלת ממצאי מבקר המדינה, שהציגו לפניו את הבעיות העקרוניות והמעשיות שהתלוו להפעלת התכנית במלוא חומרתן, הוא לא מצא לנכון לדווח על כך ביזמתו לדירקטוריון החברה כדי לקיים דיון בבעיות אלה. הדירקטוריון עצמו דן בתכנית בישיבה אחת, שבה נדון דוח המבקר הפנימי בנושא הסדר המקדמות.
3. בניהול התכנית לביטוח שער פעלה בסס"ח כזרוע של המדינה וכנאמן שלה. מיחסי נאמנות אלה נגזרו חובות, שאחת המרכזיות שבהן היתה נקיטת כל הצעדים הדרושים כדי למנוע או לפחות לצמצם את הנזק שנגרם לקופת המדינה בשל תשלומים החורגים מהמתחייב מעקרונות התכנית. לאחר שמשרד מבקר המדינה העביר לבסס"ח את ממצאיו בדבר הליקויים החמורים בהפעלת התכנית ובמערכת הבקרה על רישום הנתונים במסמכים ששימשו בסיס לתשלום התגמולים, היה עליה לפעול בלא דיחוי להכנסת שינויים בסדרי העבודה, כדי לצמצם את האפשרות של תשלום תגמולי יתר.
בסס"ח לא עשתה כן. היא גם לא הביאה לידיעת משרד האוצר בכתב את הבעיות הרבות שהתעוררו בהפעלת התכנית, ובייחוד את אלה שנגעו לאמינותם של הנתונים במסמכים שעליהם התבססו תגמולי ביטוח השער. לדעת משרד מבקר המדינה, היתה בסס"ח חייבת להעמיד את משרד האוצר על הצורך ליזום צעדים לתיקון הליקויים.
בסס"ח הסבירה למשרד מבקר המדינה, כי אף שהיא היתה מודעת לבעיית אמינותם של הנתונים שנכללו במסמכים האמורים, היא סברה כי סעיף 8 בחוזה לביטוח משנה12, שנחתם בינה לבין משרד האוצר, משחרר אותה מבדיקת הנתונים ומדרישת אסמכתאות. עוד ציינה בסס"ח, כי אף שלא היתה מוטלת עליה החובה לבדוק את אמיתות הנתונים הרשומים במסמכים, היא עשתה כמה בדיקות שבעקבותיהן מנעה תשלום תגמולי יתר ליצואנים, או גבתה תשלומי יתר שכבר שולמו.
לדעת מבקר המדינה, על אף הכתוב בסעיף האמור בחוזה לביטוח משנה, משנוכחה בסס"ח לדעת שיש פגמים בבקרה על רישום הנתונים במסמכים שלפיהם שולמו התגמולים, היה על בסס"ח לנקוט את כל הצעדים הדרושים כדי שהתגמולים שהיא שילמה יינתנו על סמך נתונים בדוקים, ובמידת הצורך - לממש את סמכותה על פי הפוליסה, במיוחד כלפי מבוטחים שלא הקפידו למלא אחרי ההוראות שנכללו בה.
גם משרד האוצר היה צריך לתת את הדעת על הסדרי בדיקה נאותים, בייחוד לנוכח העובדה שבחוזה לביטוח משנה הוא פטר את בסס"ח מהחובה לבדוק את אמיתות הנתונים. מממצאי הביקורת עולה, כי גם לאחר שנצבר ניסיון בהפעלת התכנית ונתגלו נקודות התורפה בבקרה על המסמכים שהיוו בסיס לתשלומים, נמנע משרד האוצר מלדרוש מבסס"ח לשכלל את מערכות הבקרה שלה. החשש שמא תתפרש דרישה זו כהחמרה עם היצואנים, לא היוותה הצדקה למחדל זה.
4. לדעת מבקר המדינה יש לראות בחומרה מצב שבו חברה ממשלתית שקיבלה עליה להפעיל בעבור המדינה תכנית בעלת היקף כספי כה גדול, נמנעת במשך שנים מנקיטת כל הצעדים הדרושים כדי להתגבר על התקלות שהתגלו בהפעלת תכנית זו.
האשם לאי-נקיטת צעדים כאלה, בחלק מהמקרים, רובץ לפתחם של הגורמים שתוארו לעיל, אשר ידעו על הליקויים בביצוע תשלומי היתר לפחות מאז קבלת הפניות של משרד מבקר המדינה, שהביאו לידיעתם את המצב הקיים בעוד מועד. דוח זה מציג את השתלשלות העניינים מתחילתם, לרבות מה שאירע לאחר הפניות, ועד סיום התשלומים ביוני 1995, לשם הפקת לקחים לעתיד לבוא.
5. במארס 1995, בעקבות פרסום דוח מבקר המדינה מינואר אותה שנה בנושא ביטוח שער על עסקות יצוא ביטחוני, המליצה הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, בין השאר, כי משרד האוצר יבדוק את התקינות של תשלום התגמולים בעסקות שבהן דובר באוו דוח. ביולי אותה שנה מינה החשב הכללי במשרד האוצר ועדת היגוי בהשתתפות נציגיו, נציגי חשב משרד הביטחון, נציגי אגף התקציבים במשרד האוצר ונציגי בסס"ח, לבדיקת הזכאות לתגמולי ביטוח שער בעסקות הנוגעות ליצוא ביטחוני. הוועדה התכנסה פעמים מספר והחלה בבדיקותיה. לדעת משרד מבקר המדינה, על בסס"ח ומשרד האוצר לבחון דרכים להרחבת הבדיקות גם על שאר עסקות היצוא שהיו כלולות בתכנית ביטוח השער, ולפעול במידת הצורך ולפני תום תקופת ההתיישנות, לגביית תגמולי יתר ששולמו ליצואנים.
מבקר המדינה
ירושלים, טבת התשנ"ז
דצמבר 1996