ניקיון העיר ירושלים וטיפוח חזותה

תקציר

רקע כללי

ניקיון העיר הוא מושג נרחב הכולל היבטים הנוגעים לחזות העיר, לפינוי אשפה ולניקוי המרחב הציבורי, ובכלל זאת הרחובות, הכיכרות והגנים. שמירה על ניקיון העיר וטיפוח חזותה הם בעלי השלכות מרחיקות לכת על איכות החיים של תושביה, על איכות הסביבה ועל רמת התברואה בעיר. סביבה נקייה מחזקת את תחושת השייכות והמחויבות לקהילה ולמדינה. סביבה שאינה נקייה מפחיתה את ערך הנכסים באזור ומרחיקה תיירים, מבקרים ומשקיעים, אשר רואים בלכלוך ובהזנחה ביטוי לחוסר תפקוד של כלל המערכת השלטונית. יתרה מכך שטח ציבורי מלוכלך ומוזנח מושך אלימות ופשע.

ניקיון העיר הוא אחד השירותים החשובים ביותר שמעניקה הרשות המקומית. טיפול לא מוסדר בפסולת עלול ליצור מפגעים סביבתיים חמורים, לרבות פגיעה בבריאות הציבור. חשיבותו של שירות זה והעובדה שהעלויות הכרוכות בו הן בדרך כלל נתח נכבד מתקציב הרשות, מחייבות התייחסות מיוחדת לנושא, ובכלל זאת היערכות מוקדמת והבנה מעמיקה בטיפול בפסולת המיוצרת וברכיבים הנדרשים לשמירה על ניקיון המרחב הציבורי ועל טיפוח חזות העיר. ניקיון העיר ופינוי הפסולת בעיריית ירושלים (להלן גם - העירייה) מבוצעים באמצעות מנהל התפעול על אגפיו השונים.

בשנת 2018 התגוררו בירושלים 900,000 תושבים בקירוב, והעיר סווגה על ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה באשכול חברתי-כלכלי 2. אוכלוסיית העיר מגוונת ומורכבת ממגזרים רבים המאופיינים בדפוסי התנהגות ייחודיים. כמו כן, ירושלים מאופיינת בפריסה טופוגרפית ייחודית ובבנייה צפופה בחלק משכונותיה המשפיעות במידה רבה על אופן איסוף האשפה ופינויהּ ועל הגישה של רכבי איסוף האשפה לנקודות ריכוז. מאפיינים אלו מציבים אתגרים רבים לפני עיריית ירושלים בתפעול מערך הטיפול בפסולת ובשמירה על ניקיון העיר.

מנובמבר 2008 ועד לנובמבר 2018, כיהן מר ניר ברקת בתפקיד ראש העירייה (להלן גם - ראש העירייה לשעבר). בנובמבר 2018 נבחר מר משה ליאון לתפקיד זה.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר עד נובמבר 2018 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא ניקיון העיר ירושלים וטיפוח חזותה. בביקורת נבדק מצב הניקיון בשכונות העיר; היקף תקציב ומצבת כוח האדם באגף התברואה; פעולות העירייה בתחומי הטיאוט; הסרת מפגעי גרפיטי ומודעות פירטיות; הסרת מפגעי קופות צדקה; פיקוח ואכיפה; והסברה וחינוך לניקיון העיר. בדיקת מצב הניקיון נעשתה בין השאר באמצעות ניטור כמותי של פריטי אשפה בסיוע יועץ מומחה חיצוני (להלן - הסוקר). הביקורת נעשתה באגפים השונים של מינהל התפעול בעיריית ירושלים וביניהם: אגף התברואה, אגף שיפור פני העיר (להלן - אגף שפ"ע), אגף האכיפה והשיטור, המוקד העירוני ואגף חברה, והיא כללה סיורים ברחבי העיר. ביקורת השלמה נעשתה גם במשרד להגנת הסביבה.

הליקויים העיקריים

מצב הניקיון העגום בעיר

על פי חזונה של העירייה, על ירושלים, בירת ישראל, להיות עיר נקייה ומטופחת. חזון זה התבטא גם בדבריהם של מנכ"ל העירייה והגזבר בנוגע לתקציבי העירייה מדי שנה במהלך השנים 2018-2013. ואולם, נמצא כי קיים פער בין מדיניותה המוצהרת של העירייה לבין רמת הניקיון המושגת באמצעות פעולותיה.

מסקרי דעת הקהל שערכו הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ועיריית ירושלים עולה כי מידת שביעות הרצון של תושבי העיר ממצב הניקיון בעיר נכון לשנת 2016 הייתה נמוכה מאוד, גם בהשוואה לממוצע הארצי. מן הסקרים עולה כי שביעות הרצון הירודה נמשכה לאורך השנים.

אומנם חל שיפור בעמידתה של העירייה בזמני התקן שנקבעו באמנת השירות לטיפול במפגעים עירוניים (להלן גם - אמנת השירות), אך עולה חשש שזמני התקן המופיעים באמנת השירות ארוכים מדי ואינם מעניקים מענה מיידי ואמיתי לצורכי התושבים.

אי-מדידת יעילות רמת השירותים בנושא הניקיון

בשנת 2003 הודיעה העירייה למשרד מבקר המדינה כי היא בוחנת כל העת כלים ומדדים לעמידה על יעילותם של שירותי הניקיון ופינוי האשפה. עם זאת, גם בעת הביקורת הנוכחית - חמש עשרה שנים מאוחר יותר - טרם הצליחה העירייה לאמץ שיטה למדידת יעילותם של השירותים שהיא מספקת לניקיון הרחובות, בדומה לנהוג במדינות מפותחות בעולם דוגמת ארצות הברית, ספרד, אוסטרליה וסקוטלנד. למרות העובדה שהעירייה משקיעה משאבים ותשומות בניקיון העיר לא חל שיפור ממשי בתחום. העירייה עדיין לא מצאה לנכון לעשות שימוש בכלים ובמדדים מתאימים לבחינת הנושא.

משרד מבקר המדינה שכר את שירותיו של סוקר אשר הדגים הלכה למעשה כי ניתן להגדיר מדדים כמותיים לניטור רמת הניקיון במרחב הציבורי. מבדיקות שערך בשטח, על סמך השיטה שפיתח, מצא הסוקר כי העיר ירושלים מלוכלכת, גם בהשוואה לערים אחרות.

משקל האשפה הנאספת בירושלים נמוך בהשוואה לממוצע הארצי, וניכר כי עיריית ירושלים אינה אוספת את כל האשפה שמייצרים התושבים והבאים בשעריה; חלק לא מבוטל מאשפה זו נותר פזור במרחב הציבורי ומותיר אותו מלוכלך.

תקציב ומצבת כוח האדם באגף התברואה

היקף ההוצאות של אגף התברואה עלה בשיעור של כ-45% בשנים 2017-2011 ועמד על כ- 370 מיליוני ש"ח בממוצע לשנה. היקף הוצאות זה הוא כ-8% מממוצע הוצאות העירייה באותן שנים. על אלה יש להוסיף תקציבי מדינה ייעודיים בהיקף נרחב שהושקעו בתחום התברואה בירושלים בשנים 2017 - 2018. כמו כן, בשנים אלה נרשם גידול במצבת כוח האדם של אגף התברואה בשיעור של 53%. הוצאות העירייה הגבוהות על תברואה וניקיון, המסתכמות במאות מיליוני ש"ח בשנה, לא הביאו לתפוקות מספקות ולא שיפרו כמצופה את ניקיון העיר.

חוסר יעילות בניהול מערך הטיאוט העירוני

במשך שנים רבות לא הצליחה העירייה לשפר את פעילות מערך הטיאוט בעיר ולמלא את חובתה על פי דין לנקות את רחובותיה כראוי, על אף כספים רבים שהשקיעה במערך זה ומחויבותה לנהוג בהם ביעילות ובחיסכון. משנת 2010 פעלה העירייה בניגוד להחלטתה שלה להפריט את שירותי הטיאוט, ומכיוון שלא הושגו הסכמות עם ועד העובדים בחרה בחלופה של הגדלת מספר עובדי הטיאוט המועסקים בתקן עירוני - חלופה שלפי עדותה שלה, יעילותה נמוכה. ביולי 2018 הגיעו העירייה וּועד עובדי התברואה בירושלים להסכם להפרטת שירותי איסוף האשפה והטיאוט בשכונות הערביות במזרח העיר. במסגרת זו הוחלט להעביר את העובדים ששימשו למתן שירותים אלה במזרח העיר אל מערבה. ברי כי הפרטת שירותים הכרוכים בהעסקת כוח אדם היא הליך מורכב ורגיש ויש חשיבות רבה בהקפדה על מימוש זכויותיהם ההסכמיות של העובדים. עם זאת, ההחלטה להותיר את מספר עובדי התברואה בתקן העירוני על כנו, על אף הפרטת השירותים בשכונות הערביות במזרח העיר מותירה חלק מהבעיה בעינה.

מפגעי גרפיטי ומודעות פירטיות

אף על פי שריסוס סיסמאות וציור כתובות גרפיטי אסורים על פי דין, תופעה זו נפוצה ברחבי העיר, ומפגעי גרפיטי רבים נותרים על מקומם במשך זמן רב ואינם מוּסרים על ידי העירייה. העירייה איננה יוזמת פעולות בנושא זה ורק מגיבה על פניות העולות מן השטח.

צוות הביקורת דיווח למוקד העירוני על מפגעי גרפיטי שונים שמצא בסיורים שערך ברחבי העיר. במוקד העירוני תועדו פניותיו כאילו טופלו והוסרו המפגעים בעקבות הדיווח, אך בסיורים חוזרים ונשנים עלה כי המפגעים נותרו על מקומם.

נמצאו מקרים שבהם פעולות העירייה להסרת מפגעי הגרפיטי יצרו מפגעים חזותיים בעצמם.

העירייה התקשרה בהסכם עם קבלן חיצוני למטרות ניקוי והסרת כתובות גרפיטי בלבד, אולם במסגרת זמן העבודה של הקבלן דרשה ממנו העירייה לבצע גם עבודות אחרות. כלומר, הקבלן משקיע חלק מזמנו וממרצו בביצוע עבודות שלא לשמן הוא נשכר בעוד העבודות שאותן הוא אמור לבצע אינן מבוצעות באופן מיטבי.

ברחבי העיר ובעיקר במרכזה נמצאו מודעות שהודבקו בניגוד לחוק עזר לירושלים (שילוט), התש"ם-1980, והעירייה לא פעלה להסירן. ריבוי מודעות פירטיות במרחב הציבורי פוגע בחזות העיר ומשווה לה מראה מוזנח, כעור ומלוכלך. מעבר לכך, נמצאו מודעות רבות המודבקות על עמודי חשמל, מפגע שעלול להוביל להתחשמלות או להתלקחות דליקות ולסכן את בטיחות התושבים. העירייה טרם מיגרה תופעה נרחבת זו ברחבי העיר.

הצבת לוחות מודעות ציבוריים יכולה לתת מענה לכל מי שמבקש לפרסם מודעה ועשויה לסייע לשמור על ניקיון העיר. לאגף שפ"ע אין מיפוי עדכני לפיזור לוחות המודעות שהציבה העירייה ברחבי העיר. לעירייה אין מדיניות לגבי מספר הלוחות שיש להתקין במרחב הציבורי, והצבתם מבוצעת אך ורק לפי דרישת התושבים המועברת באמצעות מנהלי הרבעים.

מטרדי קופות צדקה

קופות צדקה מוצבות במרחב הציבורי על ידי עמותות או על ידי גופי סעד למיניהם, והן משמשות לתרומת כספים לעמותות ולגופי הסעד או לתרומת מצרכי מזון יבשים. צוות הביקורת מצא עשרות קופות צדקה בגדלים שונים ברחבי העיר המהוות מטרד, בהיותן קשורות בשרשרת ברזל עבה לעמודי חשמל, או תלויות על גבי תחנות אוטובוסים, ואפילו על שלטי חוצות שהעירייה עצמה מציבה.

חוק עזר לירושלים (שמירת הסדר והניקיון), התשל"ח-1978, קובע כי אין להניח מכשול במרחב הציבורי, אלא אם כן ניתן לכך היתר בכתב מאת ראש העירייה ובהתאם לתנאי ההיתר. בשנת 2011 התירה העירייה באופן חד-פעמי להתקין 224 קופות צדקה גדולות בלבד בשכונות חרדיות. ואולם, נכון למועד סיום הביקורת העירייה מעריכה כי במרחב הציבורי בירושלים פזורות 2,000-1,500 קופות צדקה. נמצא כי במהלך חמש השנים 2018-2013 החרים אגף האכיפה והשיטור 822 קופות צדקה בלבד.

פעולות אכיפה וגביית קנסות לא מספקות

פעולות האכיפה שתכליתן שמירה על ניקיון המרחב הציבורי וציות לחוק שמירת הניקיון, התשמ"ד-1984, וחוקי העזר העירוניים הרלוונטיים הם חלק מזערי בלבד מתוך כלל הפעילות שמבצע אגף האכיפה.

לאגף האכיפה העירוני אין מדיניות ומדדים ברורים לאכיפת חוק הניקיון. הוא אינו מכין תוכנית עבודה סדורה לאכיפת החוק על מבצעי העבירות בתחומים אלה.

העירייה אינה מטילה על מבצעי העבירות במרחב הציבורי את העלויות הכספיות, כפי שהיא רשאית לעשות על פי דין, ומסתפקת במתן קנסות הקבועים בחוק. זאת ועוד, אין למחלקה התפעולית שבאגף האכיפה אומדנים לתמחור פעולותיה לסילוק המפגעים.

בשנים 2017-2016 לא עשתה העירייה די כדי לגבות חובות רבים של נאשמים בעבירות השלכת פסולת. עקב כך נגרעו כ-280,000 ש"ח מקופתה, ונפגעה יכולת ההרתעה שלה.

מיעוט פעולות חינוכיות והסברה בנושא ניקיון המרחב הציבורי

חינוך והסברה לשמירה על מרחב ציבורי נקי הם אמצעים מרכזיים להשגת מטרה חשובה זו. עיריית ירושלים מקיימת פעילויות חינוכיות בנושא הניקיון בבתי הספר ובגני הילדים בעיר. ואולם נמצא כי העירייה אינה מפעילה תוכנית חינוכית סדורה וכוללת לשמירה על ניקיון המרחב הציבורי, וכי שיעור זעום במיוחד של תלמידים בירושלים נחשף לתוכניות החינוכיות שמפעילה העירייה בנושא הניקיון והקיימות.

נוסף על הפעילויות החינוכיות של העירייה בקרב תלמידים בבתי הספר היא מפעילה תוכניות הסברה בקרב כלל האוכלוסייה. ואולם מדובר בתוכניות מעטות המיושמות לגבי תושבים מעטים בלבד.

ההמלצות העיקריות

על העירייה לקבוע אמות מידה ומדדים כמותיים ושיטתיים כדי לבחון את פעולותיה בתחום הניקיון.

על העירייה לבחון תיקון כולל ומעמיק בזמני התקן הקבועים לטיפול במפגעים המתוארים באמנת השירות והמדווחים לה גם על בסיס התקנים המקובלים בערים אחרות, כדי שיובילו לטיפול הולם ומהיר במפגעי התברואה בעיר.

על העירייה לתעל את פעולותיה ואת משאביה באופן שיובילו למימוש מדיניותה המוצהרת לשמירה על חזות העיר והניקיון.

על העירייה לשפר את פעילות מערך הטיאוט בעיר כדי להוביל ליצירת מרחב ציבורי נקי.

על העירייה לפעול להסרת מפגעי הגרפיטי באופן שפעולת ההסרה עצמה לא תיצור מפגע חזותי.

על העירייה לפעול ביתר שאת להסרת מפגעי המודעות במקומות שאינם מיועדים לכך, אשר מלבד המפגע האסתטי הכרוך בהן עלולות לפגוע באיכות חייהם של התושבים ואף לסכנם, למשל כשנתלות על עמודי חשמל.

על העירייה לפעול לגיבוש תוכנית מוסדרת לפריסת לוחות המודעות בעיר ולמיפוי גיאוגרפי של הלוחות הקיימים מתוך שימת דגש, בין השאר, על הביקוש להדבקת מודעות בכל אזור. הצבת לוחות כאמור תוכל לצמצם את תופעות הדבקת המודעות הפירטיות ולסייע בשמירה על חזות העיר.

על העירייה להגביר את פעולותיה להחרמת קופות צדקה המונחות במרחב הציבורי, ולכל הפחות להקפיד לעמוד ביעדים שהציבה לעצמה במטרה לשרש תופעה זו. בנוסף, על העירייה להכין תוכנית עבודה מסודרת, שיטתית ומבוקרת לאיתור קופות הצדקה הפזורות במרחב הציבורי במטרה להסיר ולמגר את המפגע החזותי אשר נגרם בעטיין ולפרסם בקרב המגזר החרדי את האיסור להציב קופות.

על העירייה לנצל את סמכותה שבדין ולאכוף את דיני שמירת הניקיון בתחומה, לרבות הטלת קנסות וגבייתם.

על העירייה לקיים מערך הסברה נרחב וקבוע לכלל האוכלוסייה במטרה להוביל לשינוי התנהגות בקרב הציבור וליצור סביבה נקייה ומטופחת. בנוסף, על העירייה לשקול לחשוף תלמידים רבים יותר לפעילויות חינוכיות בנושא שמירה על עיר נקייה ומטופחת, ואף לשקול להפוך אותן לחלק בלתי נפרד מתוכני הלימוד המוענקים לכלל ילדי העיר בשלבי החינוך השונים.

סיכום

לחזות פניה של ירושלים, בירת ישראל, שעיני רבים נשואות אליה ובשעריה באים המוני אנשים מכל הזרמים, העדות והדתות, יש חשיבות רבה. ירושלים היא הגדולה בערי ישראל, וכל אדם המתגורר בה זכאי לחיים בסביבה נקייה, דבר הנגזר מזכותו לכבוד. הביקורת העלתה כי עיריית ירושלים רחוקה עד מאוד מלמלא את מדיניותה המוצהרת, ולפיה ירושלים, בירת ישראל, תהיה עיר נקייה ומטופחת. רחובותיה מלוכלכים, הן בעיני תושביה והן על פי נתונים משווים של ניטור פרטי אשפה ושל משקל האשפה שמפנה העירייה.

נמצא כי אף על פי שעיריית ירושלים משקיעה מאות מיליוני ש"ח כדי לקיים שירותי ניקיון ותברואה נאותים, על פי מחויבתה לספק לתושביה שירותים כאלה, היא אינה עושה די כדי לקדם את מדיניותה המוצהרת ואינה פועלת ביעילות ובחיסכון בתחומים שונים שנבדקו: טיאוט רחובות, הסרת מפגעי גרפיטי, הסרת מודעות פירטיות, הסרת קופות צדקה, חינוך והסברה ופעולות אכיפה וגביית קנסות.

שמירה על ניקיון המרחב הציבורי צריכה להיות חלק מתוכנית כוללת העוסקת בניהול הפסולת ובייעול המשאבים העירוניים המוקצים לשם כך. ניקיון המרחב הציבורי אינו תופעת לוואי חיובית הנובעת מטיפול נכון בפסולת, אלא עליו להיות מוגדר כמטרה ששואפים להשיגה במישרין.

על העירייה, ובכלל זה ראש העירייה ומנכ"ל העירייה, לפעול לתיקון הליקויים בכלל הנושאים שהועלו בדוח זה ולקבוע תוכנית מפורטת לשיפור חזות פני העיר. על העירייה לפעול להגברת החשיפה של ציבור התושבים לתוכניות חינוך והסברה, בד בבד עם אכיפה ופיקוח הדוקים. מכלול הפעולות הללו עשוי ליצור בקרב התושבים שינוי התנהגותי-חברתי חיובי בנושא הניקיון, להגביר את אמון הציבור בעירייה ואת תחושת השייכות של התושבים, לשפר את חזות המרחב הציבורי ולהביא לחיסכון בעלויות העירייה בנוגע לניקיון העיר.

על משרדי הממשלה העוסקים בענייני ירושלים והקובעים מדיניות בתחום חזות העיר - המשרד לענייני ירושלים ומורשת, המשרד להגנת הסביבה ומשרד הפנים - לתת את הדעת לשיפור המציאות העגומה שעולה מן הדוח בנושא ניקיון העיר ירושלים.