הגנה על הסביבה החופית בישראל

משרד הבינוי והשיכון

פעולות הביקורת

בשל שינוי המדיניות בנושא השמירה על הסביבה החופית בדק משרד מבקר המדינה במינהל מקרקעי ישראל ובמינהל התכנון שבמשרד הפנים את סדרי האישור של מיזמי פיתוח של תכניות ישנות שחוק שמירת הסביבה החופית התשס"ד-2004 אינו חל עליהן. בדיקות השלמה נעשו במשרד התיירות ובמשרד להגנת הסביבה.

מינהל מקרקעי ישראל

‏הגנה על הסביבה החופית

תקציר​

רצועת החוף של מדינת ישראל משתרעת לאורך כ-196 ק"מ על שפת הים התיכון, לאורך כ-56 ק"מ על שפת הכנרת ולאורך כ-14 ק"מ על שפת הים באילת - בסך הכול כ-266 ק"מ. במשך השנים נבנו לאורך חופי הים התיכון נמלים, מזחים, שוברי גלים, רציפים, מעגנות (מרינות), מלונות, בתי מגורים, בסיסי צבא, תחנות כח ומתקנים שונים והותירו 53 ק"מ של חוף טבעי פתוח.

בשנות השמונים של המאה העשרים נקבעו מספר תכניות וחוקים בעניין חופי ישראל ובכללם: תמא/13/כנרת - תכנית מתאר ארצית חלקית לחופים - מרחב הכנרת וחופיה (להלן - תמ"א 13 לאזור הכנרת), משנת 1981; ותמא/13/ים-תיכון - תכנית מתאר ארצית חלקית לחופים - חוף הים התיכון (להלן - תמ"א 13 לאזור החופים), משנת 1983. בעשור הראשון של המאה העשרים ואחת, מסתמנת מגמה של הגנה על מרחבי החוף שנותרו ושל שמירת חוף בר קיימה למען הציבור שבאה לביטוי בחוק שמירת הסביבה החופית, התשס"ד-2004 (להלן - חוק שמירת הסביבה החופית); בחוק שמירת הסביבה החופית (תיקון - מפרץ אילת), התשס"ח-2007; ובחוק הסדרת הטיפול בחופי הכנרת, התשס"ח-2008 (להלן - חוק הסדרת חופי הכנרת).

פעולות הביקורת

על רקע החוקים, התכניות ותפיסות העולם דלעיל בדק משרד מבקר המדינה את סדרי האישור של מיזמי פיתוח לאורך חופי ישראל, המתבססים על תכניות שחוק שמירת הסביבה החופית לא חל עליהן. חלק מהמיזמים שנבדקו מן השנים האלה הם פירות של תכניות שהתיישנו זה מכבר והיה צורך לחדשן. הבדיקה נעשתה בחודשים פברואר עד אוגוסט 2012 והתמקדה במינהל התכנון אשר במשרד הפנים, במינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י) וברשויות המקומיות הרלוונטיות. בדיקות נוספות נעשו במשרד התיירות ובמשרד להגנת הסביבה. בין השאר נבדק אם מוסדות התכנון וממ"י, הפיקו לקחים בעקבות פרסומו של דוח מיוחד של מבקר המדינה משנת 2009 בדבר הקמת כפר נופש בחוף פלמחים (להלן - דוח פלמחים).

עיקרי הממצאים

תכניות שהמועד לביצוען עבר

לפי סעיף 84 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה), על כל תכנית לציין את התאריך לביצועה. בפסק דין של השופט א' מצא  נקבע כי אם עבר התאריך לביצוע התכנית וטרם הושגו יעדיה, יש לתקנה או להמירה בתכנית חדשה; כאשר מוסדות התכנון נדרשים לקבוע אם לאשר בקשת היתר הבנייה הנסמכת על תכנית שתאריך ביצועה עבר, עליהם לבחון בקפידה את הצורך בתיקון התכנית.

נמצאו מספר תכניות בנין עיר שהמועד לביצוען עבר ושממ"י שיווק את הקרקעות בגינן אף שלנוכח השינוי שחל במדיניות התכנון לאורך החופים צריך היה לשקלן מחדש. דבר שלא נעשה.

בניית מלון לחוף הכנרת

1. במאי 2000 אושרה תכנית לפיתוח מרכז תיירות, נופש וספורט בחוף הצפוני של טבריה, הכוללת בניית מלון במרחק של 50 מטר  מהחוף וייבוש שטחים לשם כך. בתכנית נקבע שהיא תבוצע עד שנת 2005. למרות זאת, רק במרץ 2007 פרסם ממ"י מכרז לביצוע התכנית, ורק בפברואר 2008, סמוך להליכי אישור חוק הסדרת חופי הכנרת, הוא חתם על חוזה חכירה עם החברה שזכתה במכרז. למצער היה על ממ"י לבחון את התכנית ברוח הכללים החדשים שהלכו והתהוו, כדי למזער את הנזק האפשרי לחופי הכנרת.

2. לבקשת הוועדה המקומית טבריה בוצע בנובמבר 1996 תסקיר לבחינת השפעת הקמתו של בית המלון על הסביבה ובשנת 2007 נבחן על ידה אם יש צורך בעדכונו. הסקר לא היה מקיף ולא כלל, כנדרש על ידי המשרד להגנת הסביבה, התייחסות להשפעות מצטברות של מיזמים עתידיים נוספים על הימה, או את בחינת כושר הנשיאה  של הכנרת כולה. יתר על כן, הפיתוח בימת הכנרת, על מגבלותיו, מתבסס ברובו על תמ"א 13 לאזור הכנרת, שהוכנה כבר בשנת 1983 ולא על תכניות סטטוטוריות מעודכנות יותר המשקפות את השינויים שחלו בשנים האחרונות במדיניות פיתוח החופים.

3. תמ"א 13 לאזור הכנרת קובעת כי יש לבחון תכניות ישנות הנוגעות לאזור זה כאשר מספר הנופשים בכנרת יעלה על 60,000 בשנה; התכנית דלעיל היא ממאי 2000ובשנת 2007 פורסם המכרז לגבי הקרקע עליה חלה התכנית. במועד זה הגיע מספר הנופשים בכנרת ליותר מ-2 מיליון איש, לא כולל קמפינג, אף על פי כן ממ"י לא בחן מחדש את התכנית.

4. על פי תנאי חוזה החכירה, החברה שזכתה בפברואר 2008 במכרז לביצוע התכנית הייתה אמורה לסיים את התכנון ולהגיש בקשה להיתר בנייה בתוך חצי שנה, דהיינו עד אוגוסט 2008, על אף שעד דצמבר 2012 (להלן - מועד סיום הביקורת), היא עדיין לא עשתה כן, וממ"י לא נקט צעדים לביטול החוזה.

לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הזמן הרב שחלף ולאור הערות מבקר המדינה בדוח על חוף פלמחים, ראוי כי ממ"י יבחן מחדש את התוכנית הישנה ויפעל להכנת תכנית כוללת לחופי הכנרת אשר תבחן את כושר הנשיאה של האגם ואת התאמת הפרויקט לתכנית זו.

בניין מגורים על המצוק בבת ים

באוקטובר 1984 אישרה הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה תל אביב, שינוי לתכנית מתאר מקומית בת ים-פיתוח שטחים לאורך שפת הים, להקמת בניין מגורים המשולב במסחר על המצוק בחוף בת ים. נקבע בה כי יש להכין לפיה תכניות מפורטות. בתכנית המתאר נקבע כי היא תבוצע בתוך עשר שנים, כלומר עד שנת 1994.

אחת ממטרות תמ"א 13 היא ליעד את החוף לשימושים ציבוריים. בשנת 2009 החליט מנהל מחוז תל אביב בממ"י לשווק את הקרקע עליה חלה התכנית, אף שאושרה 25 שנים קודם לכן והמועד לביצועה עבר, בלי שהוכנה תכנית מפורטת הכפופה להוראות תמ"א 13 ולחוק שמירת הסביבה החופית, ובכך פעל שלא לאור החוקים העדכניים והמגמות החדשות בתחום פיתוח החופים בישראל. יתר על כן ממ"י פעל בניגוד להחלטת מועצת מקרקעי ישראל שאינה מאפשרת שיווק קרקע בטרם הושלם תכנונה.

הפיתוח בחוף הכרמל

קטע החוף המשתרע על פני כ-9.5 ק"מ מנווה ים דרך הבונים ונחשולים עד חוף דור, משופע בערכי טבע ונוף חשובים ונמצאות בו שמורות טבע רבות. על פי תסקירי ההשפעה על הסביבה ועבודות נוספות שנעשו לבחינת הקטע האמור, המשך קיומן תלוי בשמירה על רצף של שטחים פתוחים ושל בתי גידול טבעיים (להלן - רצף אקולוגי). בהתאם לכך, במסגרת ההחלטה אם לאשר מיזמים לפיתוח החוף נדרשת ראייה אזורית כוללת.

בפועל, פעלו ממ"י והרשויות המקומיות בחוף הכרמל - מעתלית בצפון ועד קיסריה בדרום - לאישור כמה תכניות, בכלל זה תכניות להקמת יחידות דיור, יחידות נופש, בתי מלון וחניונים שעלולות לפגוע ברצף האקולוגי בחוף, תוך התעלמות מנחיצותה של ראייה אזורית כוללת. במועד סיום הביקורת מקצת מהתכניות כבר אושרו ומקצתן נמצאות בשלבי אישור. משרד מבקר המדינה בדק את התכניות הנוגעות לקטע שבין קיבוץ נווה ים למושב דור (להלן - האזור), ולהלן יפורטו ליקויים שנמצאו בהן:

1. הוועדה המחוזית מחוז חיפה בחרה לבחון את ההשפעה הסביבתית של כל תכנית בנפרד בלא ראייה כוללת של הפיתוח. הדבר אינו מנוגד לחוק, אולם הוא גם אינו מתיישב עם הצורך לשמור על הרצף האקולוגי באזור זה.

2. כושר נשיאה הוא המדד החשוב ביותר לקבלת החלטה בדבר יישום תכנית. אף על פי שבכל התכניות האמורות אושרה כניסת נופשים ודיירים לסביבה החופית, דרשה הוועדה המחוזית לבצע סקר כושר נשיאה רק לגבי הקמת שלושה כפרי נופש: שניים בנחשולים ואחד בדור. זאת ועוד, נמצא כי הסקר האמור שבוצע בשלושת כפרי הנופש היה חלקי בלבד ולא כלל את כל ההיבטים שהיה צריך להביאם בחשבון כדי למנוע פגיעה באזור.

3. לבחינת הצורך בשלושה כפרי נופש בדור ובנחשולים ביקשה הוועדה המקומית לתכנון ובניה חוף הכרמל לבדוק את הביקוש וההיצע ליחידות נופש במרחב עתלית-קיסריה. הבדיקה העלתה כי יש עודף ביקוש ליחידות נופש שניתן להיענות לו באמצעות אישור כפרי הנופש האמורים. אולם הבדיקה לא כללה את היצע הצימרים הפרטיים ואת כל יחידות הנופש הקיימות במתחם עתלית-קיסריה, כמו כן הנתונים שעליהם התבססה הבדיקה מיושנים ואינם מעודכנים.

4. בשנת 2009 קיבל קיבוץ נחשולים היתר לבניית 24 יחידות נופש המתוכננות במרחק 100 מטר מהחוף. ההיתר התבסס על תכניות משנות השמונים של המאה העשרים, המייצגות מדיניות תכנון מיושנת שאינה מתחשבת בחוק השמירה על הסביבה החופית.

5. התכניות שנדונו בפרק על הפיתוח בחוף הכרמל מתבססות כולן על תמ"א 13 לאזור החופים ועל תמ"מ 6 - תכנית מתאר מחוז חיפה - אשר לפיהן מוגדר האזור כאזור תיירות ונופש המיועד להקמתם של מלונות, אכסניות, בתי הבראה ומתקנים למחנאות ונופש . לעומתן, תמ"א 12 - תכנית מתאר ארצית לתיירות שינוי מס' 1 מאוגוסט 2010- מלונאות, הוכנה על פי מדיניות חדשה בתחום התיירות. כמו כן תמ"א 35 - תכנית מתאר ארצית לבנייה, לפיתוח ולשימור מינואר 2006, מגדירה את אזור חוף הכרמל כבעל מרקם חופי המאפשר פעילויות הקשורות לחוף הים ולטובת הציבור, וכן כאזור בעל רגישות סביבתית-נופית גבוהה, המגבילה את הפיתוח בו. התמ"אות 35 ו-1/12 מתנות את אישורן של תכניות מתאר מקומיות או מפורטות שאושרו קודם לאישורן של תמ"אות אלה, בהצגת נימוקים בדבר הצורך בחריגה מהן. ואולם דבר זה לא נעשה.

6. חלק מהתכניות להקמת כפרי נופש בחוף הכרמל טרם אושרו עד למועד סיום הביקורת. לדעת משרד מבקר המדינה יש לבחון את הצורך בהקמת כפרי הנופש הללו בהתחשב בסקר מעודכן שיבחן את הביקוש ליחידות נופש נוספות בחוף הכרמל ואת ההיצע הקיים, ובהתחשב במדיניות התכנון החדשה המיוצגת על ידי תמ"א 12/ 1.

דירות נופש על המצוק בבת ים

בפברואר 2007 נחתם חוזה בין ממ"י לחברה פרטית ולפיו תחכור החברה למשך 49 שנים שטח על המצוק בבת ים, ותקים בו מלון שיפעל במסגרת אכסון מלונאי מיוחד (מעין מלון דירות). במאי 2009 הוציא משרד התיירות חוזר מנכ"ל בדבר הפעלת בתי מלון לאורך החופים, ובכלל זה גם מסגרת אכסון מלונאי מיוחד . תנאים אלו אמורים להיכלל בתנאי היתר הבנייה של הפרויקט. הביקורת העלתה כי עיריית בת ים לא כללה את תנאי החוזר בין יתר תנאי היתר הבנייה.

סיכום והמלצות

1. לעיתים תכניות אינן תואמות לצרכים החדשים ולראייה התכנונית החדשה, משום שמאז הכנתן חלו שינויים חקיקתיים והתגבשו תובנות חדשות. הדברים נוגעים גם לפיתוח רצועת החוף בישראל, שכן בשנים האחרונות חלו שינויים במדיניות הפיתוח באזור ובחקיקה בנושא, ששיקפו את הרצון להגן על הסביבה החופית. לנוכח זאת על מועצת ממ"י והנהלתו ליזום דיון מקיף במדיניות הראויה בנושא פיתוח הסביבה החופית, ובפרט במקרים שבהם התכניות השונות פוגעות באינטרס הציבור בתחום זה ויש להתאימן לרוח השינויים שחלו מאז הוכנו. אולם מועצת ממ"י והנהלתו לא עשו כן, אף שהדבר התבקש, גם לנוכח פרסום דוח מבקר המדינה על חוף פלמחים משנת 2009. מן הראוי כי במסגרת המכרזים לשיווק קרקע עליה חלות הוראותיהן של תכניות ישנות על חוף הים, מגמת החקיקה החדשה תשמש לממ"י עקרון מנחה שיבטיח שמירה על הקרקעות ופיתוח האזור לטובת כלל הציבור.

על מוסדות התכנון לקבוע אמות מידה מפורשות בנוגע למשך תקפותה של תכנית מאושרת, וכמו כן עליהם לקבוע אם יש צורך מדי פעם בפעם לחזור ולבחון את מידת תקפותה של תכנית שגובשה לפני שנים, לנוכח השינויים שחלו מאז נקבעה.

2. שטח השיפוט של המועצה האזורית חוף הכרמל כולל שמורות טבע רבות, ויש חשיבות רבה לשמירה על הרציפות האקולוגית שלו. הרשויות המקומיות של חוף הכרמל והועדה המחוזית אישרו לא מעט תכניות לפיתוח כפרי נופש וחופי רחצה לאורך החוף, בלי שנעשתה בחינה מקיפה שכללה את השפעתן של כלל התכניות על הסביבה החופית. כל תכנית נבחנה בפני עצמה וניתנה בעניינה חוות דעת סביבתית נפרדת, ובה בעת - סקר כושר נשיאה בוצע רק לגבי חלק מהמיזמים ולא לגבי חוף הכרמל כולו, כנדרש. במצב זה נקבעו מספר המבקרים המינימאלי ומספר מקומות החניה המותרים לכל פרויקט בנפרד, תוך התעלמות מזליגה של מבקרים בין החופים השונים, למרות הקרבה הגיאוגרפית ביניהם. על ממ"י בבואו לשווק קרקעות וכיזם של תכניות בניין עיר להביא בחשבון את עקרונות התכנון בהן מעוגנים אינטרסים של הציבור כשימור השטחים הפתוחים וחופי הים המיועדים לציבור הרחב.