מקומה ותפקודה של התחנה במשטרה

המשרד לביטחון הפנים

פעולות הביקורת

משטרת ישראל

באגפי המטה הארצי של המשטרה ובתחנות המשטרה בדק משרד מבקר המדינה היבטים מרכזיים בתפקוד התחנות וביישום תכניות לשיפור פעילותן במגוון תחומים, ובהם שירותי השיטור במגזר הערבי ומעורבות התחנות בתכנית "עיר ללא אלימות". בדיקות השלמה נעשו במשרד לביטחון הפנים.

במטה הארצי של המשטרה נעשתה ביקורת מעקב על טיפול המשטרה באיתור נעדרים ובזיהוי אלמונים, ובה נבדק תיקון הליקויים העיקריים שמבקר המדינה הצביע עליהם בדוח שנתי 60ב. כן נבדקה התקדמותו של פרויקט לזיהוי אלמונים ולאיכון נעדרים שהחלה המשטרה לבצע לאחר הביקורת הקודמת, בשיתוף המרכז הלאומי לרפואה משפטית הפועל מטעם משרד הבריאות. בדיקת השלמה נעשתה במשרד הבריאות.

נציבות כבאות והצלה ורשויות הכבאות

בנציבות כבאות והצלה וברשויות הכבאות נעשתה ביקורת על פעולות המניעה בתחום כיבוי האש. נבדק המערך למניעת דלקות ברשויות הכבאות, תפקודן והיערכותן למניעת דלקות במבנים המשמשים את הציבור כגון: בתי עסק ומוסדות. דגש מיוחד ניתן לסידורי המניעה בבתים רבי קומות המשמשים למשרדים ולמגורים.

שירות בתי הסוהר

בשירות בתי הסוהר - בנציבות שירות בתי הסוהר, באגף האסיר, במינהל טכנולוגיות, במינהל תכנון, במינהל משאבי אנוש, בלשכת הייעוץ המשפטי ובחשבות - וכן במשרד לביטחון הפנים נבדקו היבטים הנוגעים לפרויקט קידמה, שהוא פרויקט לפיתוח מערכת מידע בשירות בתי הסוהר. נבדקו בעיקר אלה: ההחלטה על ביצועו של הפרויקט, תקציבו, לוח הזמנים לביצועו ותכולתו, וניהול הסיכונים הכרוכים בו. 

משטרת ישראל

מקומה ותפקודה של התחנה במשטרה

תקציר ​

מערך תחנות המשטרה הוא הקו הקדמי של משטרת ישראל. תחנה המשטרה (להלן - התחנה) היא הגוף העיקרי המבצע את רוב תפקידי המשטרה המפורטים בפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א-1971: מניעת עברות וגילוין, תפיסת עבריינים והעמדתם לדין, קיום הסדר הציבורי וביטחון הנפש והרכוש. בפעילותן זו על התחנות לתת שירות לציבור ולספק פתרונות לצרכיה הייחודיים של הקהילה שהן פועלות בה.

בשנת 2012 כלל מערך התחנות 70 תחנות ומרחבים אופרטיביים. התחנות בנויות במתכונת אחידה שבבסיסה שני מערכים מקצועיים: משרד שיטור, קהילה, מבצעים וביטחון (להלן - משרד השיטור והקהילה) הכולל, בין השאר, את מערך הסיור ואת מרכזי השיטור הקהילתי (להלן - מש"קים), ומשרד לחקירות ולמודיעין (להלן - משרד האח"ם) הכולל את מערך החקירות, את מרכזי השירות לאזרח (להלן - מש"ל) ואת מערך המודיעין. מהבחינה המקצועית התחנות כפופות לאגפי המטה הארצי (להלן - מטא"ר) בכל הנוגע לקביעת המדיניות המקצועית, לגיבוש נהלים ותורת הפעלה, למתן הנחיות וייעוץ ולפיקוח על התחנות. מהבחינה הפיקודית כפופות התחנות למפקדים הטריטוריאליים במחוזות ובמרחבים.

משנת 2007 הגדירה המשטרה את חיזוק התחנות והעצמתן כאחד מיעדיה האסטרטגיים. בתקופת המפכ"ל הקודם רב ניצב (בדימוס) דודי כהן (להלן - המפכ"ל הקודם) יעד זה נכלל במסגרת התכנית הרב-שנתית לשנים 2008-2012 (להלן - תר"ש 2012). גם המפכ"ל הנוכחי רב ניצב יוחנן דנינו רואה בחיזוק התחנות מטרה מרכזית, שיש להשיגה, בין היתר, באמצעות שינויים ארגוניים והעברת תקנים מהמטות לשטח. בנוסף, מתחילת העשור הקודם עלתה בממשלה, במשטרה ובמשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ) המודעות לשיפור המענה המשטרתי למגזר המיעוטים ולתגבור שירותי השיטור הניתנים לו.

פעולות הביקורת

משרד מבקר המדינה בדק בחודשים ינואר-אוגוסט 2012 היבטים מרכזיים בתפקוד התחנות וביישום תכניות בתחומי הפעילות השונים של התחנה, ובהם כוח האדם בתחנה; הקמת משרד השיטור והקהילה בתחנה ופעילות מערך הסיור והמש"קים; עומס העבודה במערך החקירות והאמצעים להפחתתו; השירות הניתן לאזרח; התכניות לחיזוקה ולהעצמתה של התחנה; הפעילות לחיזוק שירותי השיטור במגזר המיעוטים; ומעורבות התחנה ביישום התכנית עיר ללא אלימות. הבדיקה התבצעה באגפי מטא"ר ובכמה תחנות. בנוסף, נשלח שאלון לכל מפקדי התחנות (להלן - השאלון). בדיקת השלמה נעשתה במשרד לבט"פ.

עיקרי הממצאים

כוח אדם בתחנות המשטרה

תקינת כוח האדם בתחנות: תקן כוח האדם בתחנות המשטרה נקבע באגף הארגון והתכנון במטא"ר (להלן - אג"ת) על פי מספר השוטרים הנחוצים במקצועות השונים. מספר השוטרים נגזר ממשתנים כמו גודל האוכלוסייה שהתחנה משרתת ונפח הפשיעה שעליה לטפל בו, והפיקוד הבכיר של המשטרה מאשר אותו.

לצורך תקינת כוח האדם בתחנות פיתח אג"ת מודל תקינה לקביעת התקן הנחוץ לבעלי התפקידים במקצועות העיקריים לפי קריטריונים אובייקטיביים הנסמכים על היקף משימותיהם (להלן - מפתחות תקינה). בדצמבר 2010 אישר המפכ"ל הקודם נוסח ראשוני של מפתחות תקינה לסיירים והנחה לבצע את הנדרש להשלמתם ולגבש מפתחות תקינה גם לשוטרי מערך החקירות והמודיעין. על פי הנחייתו זו של המפכ"ל הקודם השלים אג"ת בשנים 2011-2012 הכנתם של מפתחות תקינה מעודכנים לשוטרים במקצועות האמורים. אולם מפתחות התקינה שהוכנו על פי ההנחיה לא נדונו בסגל הפיקוד הכללי (הספ"כ) וממילא קידומם הושהה.

השוואת מפתחות התקינה המעודכנים של הסיירים והחוקרים לתקנים בתחנות, מספטמבר 2011, הראתה כי בשתי הקבוצות קיימים פערים גדולים בין התחנות. סיירים - בכ-25% מהתחנות המחסור עולה על 25% מהתקן הקיים, ומנגד בכ-10% מהן קיים עודף העולה על 25%; חוקרים - בכ-78% מהתחנות קיים מחסור. ב-50% מהתחנות המחסור עולה על 25% מהתקן הקיים ולעומת זאת, בכ-18% מהתחנות קיים עודף אך הוא קטן ביחס לחוסרים. רוב התחנות שנרשם בהן חוסר ניכר בתקני סיירים וחוקרים משרתות יישובי פריפריה.

זאת ועוד, הביקורת העלתה שקיימים פערים ניכרים בין התחנות ברמת האיוש של תקני כוח האדם הקיימים בתחנות - פערים הבולטים בעיקר במערך הסיור. נכון לאוגוסט 2012, ב-22% מהתחנות מצבת מערך הסיור שווה לתקן או גדולה ממנו, וב-22% מהתחנות המצבה נמוכה מהתקן ביותר מ-20%.

משרד מבקר המדינה סבור, כי הפערים הללו מעידים על הצורך בגיבוש מדיניות מתאימה לוויסותם של תקני הסיור והחקירות בין התחנות.

מערך משרתי חובה במשטרה: באמצע שנות התשעים של המאה העשרים תוקן חוק שירות בטחון [נוסח משולב], התשמ"ו-1986 , ונקבעה בו הוראת שעה לשנתיים שהוארכה כמה פעמים. תיקון זה אפשר את שירותם של חיילי חובה במשטרה (להלן - שח"ם). בפברואר 2012 עמד מספר המשרתים במערך שח"ם בכל יחידות המשטרה על 1,517.

בפברואר 2006 החליטה הממשלה על ביצוע עבודת מטה בין-משרדית לבחינת הפסקת שירות חיילי החובה במשטרה. עבודת המטה הסתיימה במרץ 2010, ובמהלך השנים עד סיומה העלו דוחותיהם של משרד מבקר המדינה ושל המשרד לבט"פ  בעיות מהותיות בנוגע לתפקודם של שוטרי שח"ם, לרבות מגבלות בהתאמתם לפעילות המשטרה המשפיעות על תרומתם לעבודתה. מסקנת עבודת המטה הייתה שאין להמשיך ולהציב שח"ם אלא לגייס שוטרי קבע. ביוני 2011 החליטה הממשלה להקטין את מספר המשרתים במערך שח"ם באופן הדרגתי והטילה על צוות בין-משרדי לגבש דרכים למתן מענה חלופי.

ביולי 2012 פעלו במערך הסיור בתחנות 533 שוטרי שח"ם (19.3% משוטרי הסיור). הביקורת העלתה כי שיעור שוטרי שח"ם מקרב שוטרי הסיור שונה מאוד מתחנה לתחנה. עוד הועלה שהבעיות המהותיות במערך שח"ם שרירות וקיימות גם במועד ביצוע הביקורת הנוכחית - התחלופה הגבוהה של שוטרי שח"ם עקב תקופת שירותם הקצרה; הגיל הצעיר וחוסר הבשלות שלהם; וקשיים בהפעלת שוטרי שח"ם באירועים מורכבים או בכאלה הדורשים שימוש בכוח. לכן, קיים חשש כי בתחנות שמשקלם של שוטרי שח"ם במערך הסיור גדול יחסית, עלול הדבר להשפיע על איכות התפקוד של התחנה.

משרד השיטור והקהילה

משרד השיטור והקהילה אחראי, בין השאר, להפעלת מערך הסיור ולפעילות המבצעית של התחנה ולתחום השיטור הקהילתי, הכולל את מערך המש"קים הנותנים שירותי משטרה מוגדרים לקהילה שהם ממוקמים בה.

פעילות מערך הסיור והתכניות לחיזוקו: מערך הסיור בתחנה הוא התשתית לעבודת השיטור בשטח. תפקידיו כוללים מתן מענה לקריאות הציבור וביצוע משימות יזומות להגברת הנוכחות והבולטות של המשטרה. קודם להקמת משרד השיטור והקהילה בשנת 2012 איתרה המשטרה בעיות חוזרות ונשנות במערך הסיור בתחנה וקשיים בהתמודדותו עם מכלול תפקידיו, ובמהלך השנים 2000-2010 היא הקימה כמה צוותים שביצעו עבודת מטה והמליצו על שינויים ארגוניים במערך הסיור בתחנה. ההמלצות נדונו ואושרו בידי הפיקוד הבכיר במטא"ר, אך רובן לא יושמו אף שלא התקבלה כל החלטה שלא ליישמן, ואלה שיושמו - יושמו באופן חלקי בלבד. ביולי 2012 הוקם צוות נוסף, באגף השיטור והקהילה, שבחן את הפעלת מערך הסיור וגיבש המלצות בנושא.

אי-יישומן של רוב ההמלצות לחיזוקו של מערך הסיור בתחנה ולשיפור תפקודו, לאורך זמן, הותיר את הבעיות בעינן והביא לאובדן משאבי התכנון ועבודות המטה שהושקעו בהן.

מערך השיטור הקהילתי בתחנה, התכניות לחיזוקו ואופן הפעלתו: למש"קים אחריות למתן שירותי משטרה לקהילה מתוך הכרת צרכיה ופרטיה. במסגרת זאת אחראי המש"ק גם להפעלת מערך המתנדבים.

1. במחצית השנייה של העשור הקודם גיבשה המשטרה והפעילה תכניות שנועדו לשפר את מערכי השיטור הקהילתי. חרף תרומתן של התכניות לפעילות התחנה ולמרות המשאבים שהושקעו בהן, הופסק יישומן. למשל, מסוף 2007 ראתה המשטרה בתכנית המש"ק המשולב - שילוב של מש"ק עם בסיס הפעלת מתנדבים - מתכונת לשינוי אסטרטגי ארוך טווח שישפר את הפעלת השיטור הקהילתי והמתנדבים, והיא השקיעה משאבים בהקמת מש"קים משולבים ובהטמעתם בכל התחנות. בתחילת 2012 בוטלה מתכונת זו. יש לציין כי השינויים התכופים בתחנה צורכים משאבי הטמעה שיורדים לטמיון בסופו של יום ומביאים את התחנה לידי חוסר ודאות בכל הקשור להיערכות הנדרשת ממנה ולשיטות העבודה שעליה לפעול לפיהן; כמו כן הם עלולים ליצור אי-בהירות בנוגע להיקף הנושאים שבטיפול כל אחד מבעלי התפקידים בתחנה.

2. על פי נתוני המשטרה מיולי 2012, בתחנות פועלים 384 מש"קים ומאיישים אותם 479 שוטרים. מהתשובות לשאלון עלה כי שכ-12% מהמש"קים אינם נמצאים במקום מרכזי ונגיש כנדרש, בייחוד במגזר המיעוטים - כ-16% לעומת כ-11% במגזר היהודי. מנתוני המשטרה מספטמבר 2012 עלה שהמבנים המשמשים 37% מהמש"קים אינם מתאימים לייעודם. עוד עלה מהתשובות לשאלון כי מתחילת 2012 בכ-50% מהמש"קים מספר ימי הפתיחה בחודש היה נמוך מהמספר המינימלי הנדרש.

3. בעשור האחרון ראתה המשטרה בפריסה רחבה של מש"קים במגזר המיעוטים אמצעי להגברת נוכחותה ולשיפור שירותה במגזר זה. לכן, גיבשה המשטרה תכניות להגדלת מספר המש"קים ביישובי המגזר במחוזות צפון, מרכז ודרום, אבל התכניות יושמו באופן חלקי; נכון למועד הביקורת היו אמורים לפעול 126 מש"קים במגזר המיעוטים, אך בפועל פועלים בו רק 88 מש"קים (כ-70%). זאת ועוד, תקנון חסר של כוח אדם ומחסור באמצעים מקשים על פעילותם התקינה של חלק מהמש"קים במגזר המיעוטים.

הקמת משרד השיטור והקהילה בתחנה: בתחילת 2012 אוחדו בתחנה משרד הסיור עם משרד הקהילה והמשמר האזרחי למשרד אחד - משרד השיטור והקהילה. שנת 2012 נקבעה כשנת ההטמעה של האיחוד ברמת התחנה וברמת המטה.

מטה אגף השיטור והקהילה גיבש תכנית פעולה והקנה לתכנית האיחוד עדיפות בקשב ובמשאבים. ברמת התחנה רוב מרכיבי התכנית היו במהלך הביקורת בבנייה ובהטמעה. למשל, מהתשובות לשאלון עלה כי כינון המבנה הארגוני של המשרד לא הושלם בכ-50% מהתחנות, ובכלל זה לא תוקננו חלק מהתפקידים החדשים; תפיסת ההפעלה, המתבססת על שילוב בין פעילות הסיור לפעילותם של שוטרי המש"ק בטיפול בקריאות הציבור, אינה מיושמת ברוב התחנות; בעניין שינוי בניין הכוח של המתנדבים והפעלתם עלה כי מאז הקמת משרד השיטור והקהילה ועד מועד סיום הביקורת לא חל כל שינוי בחלק ניכר מהתחנות (כ-38%) הנוגע לאופן גיוס המתנדבים והפעלתם. גם תהליך הפקת הלקחים של הטמעת תכנית האיחוד שיזם ראש אג"ם ביולי 2012 העלה נושאים המצריכים תיקון, ובהם מוטת שליטה גדולה של ראש משרד השיטור והקהילה בתחנה המתקשה לפקד על בעלי דרגה שווה לו וכן הצורך בחיזוק מערך המתנדבים. לפיכך, במועד סיום הביקורת באוגוסט 2012, עדיין מוקדם מדי ללמוד על מידת האפקטיביות ועל טיב השיפור של התהליך ועל תרומתו לפעילותם של כל מגזרי השיטור בתחנה.

משרד האח"ם בתחנה

משרד האח"ם בתחנה הוא כאמור הזרוע הנוספת שבאמצעותה התחנה פועלת לאכיפת החוק, והוא כולל את מערכי החקירות והמודיעין.

מסגרת עבודה משותפת לסגל משרד האח"ם: בשנת 2005 אוחדו מערכי החקירות והמודיעין למשרד האח"ם. שני ראשי המשרדים הקודמים הוכפפו לבעל תפקיד חדש בתחנה, ראש משרד האח"ם (להלן - הרמח"ם). התפיסה שבבסיס האיחוד הייתה שפעילות משולבת ומתואמת של מערכי החקירות והמודיעין תחת פיקוד אחד תגדיל את האפקטיביות שלהם.

דוח היחידה הארצית לביקורת ותלונות הציבור של המשטרה משנת 2011, שבחן את האיחוד, מצא שברוב התחנות שנבדקו מבנה משרד האח"ם ואופן הפעלתו תואמים לנוהל משרד האח"ם. עם זאת, הוא מצא ליקויים בחלק מהתחנות, ובהם חוסר איוש של תקני קצינים במשרדי האח"ם והיעדר הכשרה מקצועית מספיקה של רמח"מים בתחומי חקירות או מודיעין. בהמשך לדוח האמור בדק משרד מבקר המדינה באמצעות השאלון היבטים הנוגעים לעבודת משרד האח"ם. בין היתר נמצא שביותר מ-50% מהתחנות אין לרמח"ם רקע בתחום המודיעין וב-15% מהתחנות לא עבר הרמח"ם קורס רמח"מים. עוד נמצא כי חלק מהתחנות אינן מקפידות על קיום הוראות נוהל משרד האח"ם בדבר שגרת המטה הנדרשת למשרד. התנהלות לקויה זו יש בה כדי לפגוע ביכולתם של הרמח"מים לנהל כראוי את עבודת המשרד המאוחד.

עומס העבודה במערך החקירות:   1. אחת הבעיות המרכזיות בתפקוד מערך החקירות בתחנה, אם לא המרכזית שבהן, היא עומס העבודה הכבד המוטל על החוקרים. כפי שעלה מהעבודה על מפתחות התקינה לחוקרים שהכין אג"ת בשנת 2011, כל חוקר בתחנה מטפל במספר רב של תיקי חקירה, אשר לרוב הוא גדול מכדי לאפשר טיפול יסודי וראוי בכל תיק. יוצא אפוא שתיקים רבים נסגרים ללא טיפול חקירתי כנדרש. עוד עלה כי הממוצע הארצי בשנת 2009 עמד על 383 תיקים לחוקר ובין התחנות נרשם פער גדול בעומס העבודה; ב-15% מהתחנות - עד 300 תיקים לחוקר וב-23% - יותר מ-500 תיקים לחוקר.

2. לעיתים נדרשים שוטרי הסיור ושוטרי המש"ק של התחנה לסייע למערך החקירות בטיפול בתלונות בעברות קלות. מהתשובות לשאלון עלה שב-87% מהתחנות שוטרי הסיור מבצעים גם איסוף ראיות באירועי פשע, ב-52% מהתחנות שוטרי המש"ק חוקרים עדים וב-31% מהתחנות הם חוקרים חשודים - פעולות חקירה שאינן בסמכותם. בנוגע לאיכות עבודתם עלה כי ברוב התחנות שוטרי הסיור ושוטרי המש"קים נדרשים להשלמת פעולות חקירה בשל ביצוע חסר.

פעולות לחיזוק המערך המשטרתי במגזר המיעוטים

בישראל חיים כ-1.6 מיליון אזרחים ממגזר המיעוטים  המהווים כ-20% מכלל האוכלוסייה. הטיפול המשטרתי בהם נחלק בעיקר בין מחוזות צפון, מרכז ודרום באמצעות תשע תחנות  ומרחב אופרטיבי אחד המשרתים יישובים במגזר הלא-יהודי ו-17 תחנות בערים מעורבות.

מתחילת העשור הקודם, ובייחוד לאחר אירועי אוקטובר 2000 ומסקנות ועדת אור  שקמה בעקבותיהם, הצביעו החלטות ותכניות של הממשלה, של המשרד לבט"פ ושל המשטרה על פערים במענה המשטרתי למגזר המיעוטים בהשוואה לזה הניתן למגזר היהודי וכן על תחושת קיפוח ואפליה של אוכלוסיית המגזר. החלטות ותכניות אלה עסקו בדרכים לשיפור השירות במגזר המיעוטים, לחיזוק האכיפה המשטרתית ביישובי המגזר ולחיזוק הקשר עם הקהילה והגדלת מעורבותה בכל הנוגע למניעת פשיעה ואלימות. למרות זאת, רק מקצת מההמלצות יושמו, ורק בתחילת 2012 החלו המשטרה והמשרד לבט"פ ביישום מענה כולל לצורכי האוכלוסייה הערבית. להלן הפרטים:

1. תכנית שגיבשה המשטרה בנובמבר 2000 להגדלת מספר התחנות, נקודות המשטרה והמש"קים וכן להוספת שוטרים, שנועדה לתת מענה לנוכחות המשטרתית הדלה ביישובי המגזר, יושמה באופן חלקי בלבד. תכנית שהכינה המשטרה בינואר 2008 להוספת כ-3,000 שוטרים לחיזוק התחנות, ונועדה להציע פתרון כולל, מקיף וארוך טווח בטיפול במגזר המיעוטים לא קודמה. עם זאת, מתוך 1,000 תקנים לשוטרים שהוקצו למשטרה בשנת 2009 הוקצו 459 תקנים לטובת מגזר המיעוטים.

2. במרץ 2010 גיבשה הממשלה תכנית רב-שנתית שנועדה לתת מענה לפיתוח כלכלי ב-12 יישובים במגזר המיעוטים (להלן - יישובי התכנית), ובכלל זה ביטחון אישי ואכיפה. לפי תכנית זו הכין המשרד לבט"פ תכנית דו-שלבית. בשלב הראשון יוקמו יחידות סיור מיוחדות (להלן - יס"ם) שייתנו מענה ל-11 מיישובי התכנית; ובשלב שני יוקמו 14 יחידות משטרתיות אורגניות (להלן - אורגן) בתחנות שייתנו בהדרגה מענה לכל היישובים במגזר המיעוטים. השר לבט"פ קבע שעד תחילת נובמבר 2011 יוקמו שלושה אורגנים. ואולם, בביקורת עלה כי שנתיים לאחר החלטת הממשלה, לא הוקמו כלל יס"מים והקמת שלושת האורגנים טרם הושלמה.

השירות לאזרח בתחנות המשטרה

בשנים האחרונות פיקוד המשטרה מסב יותר ויותר תשומת לב לנושא השירות לאזרח. איכות השירות שהתחנה נותנת לאזרח כוללת מרכיבים רבים הקובעים בסופו של דבר את מידת שביעות רצונם של הזקוקים לשירותיה. איכות השירות נקבעת, בין היתר, על פי יחסו של השוטר לאזרח, על פי איכות טיפולו של השוטר בבעיה של האזרח ומשכו ולפי מצב התשתיות הפיזיות בתחנה.

סקר השירות: מאמצע 2008 ואילך עורכת יחידת השירות במשטרה, מדי חצי שנה, סקר שירות. הסקר נערך בקרב מדגם מייצג של אזרחים שקיבלו שירות מהמשטרה. המשתתפים בסקר מתבקשים להעניק ציון לתפקוד השוטרים בסדרת שאלות בשלושה תחומים - מקצועיות השוטר, זמן התגובה והטיפול והתנהגות השוטר. מציוני השאלות מופק ציון משוקלל של איכות השירות של היחידה. מנתוני הסקר עולה כי בשנים 2008-2011 חל שיפור ניכר באיכות השירות בתחומי הסיור והמש"ל בתחנות; עם זאת הפערים בין התחנות עדיין גדולים בשלושת התחומים, ובחלק מהתחנות איכות השירות עדיין נמוכה למדי.

תשתיות התחנה והשירות לאזרח: מהתשובות לשאלון עולה תמונת מצב עגומה של ליקויים קשים בתשתיות הפיזיות בחלק מהתחנות, שמלבד פגיעתם בעבודתם השוטפת של שוטרי התחנה, הם גם מקשים על המשטרה לתת שירות ראוי לאזרח. חלק ממפקדי התחנות ציינו בתשובותיהם כי בתחנתם ישנם מבנים ישנים שאינם מתוחזקים כראוי ולעתים אינם בטיחותיים, וקבלו על צפיפות בחדרי החוקרים, היעדר הפרדה ראויה בין יחידת הנוער לשאר מתקני התחנה, חוסר במקומות אחסון ועוד.

פרויקט תחנה אפקטיבית

תר"ש 2012 קבעה את חיזוק תחנות המשטרה באמצעות שיפור האפקטיביות של פעילותן כיעד מרכזי. אמצעי חשוב בהשגת יעד זה היה פרויקט התחנה האפקטיבית (להלן - הפרויקט), שבבסיסו עמד מודל להפעלה אפקטיבית של התחנה (להלן - המודל).

תכנון הפרויקט: המודל שגובש במחצית הראשונה של 2008 התמקד בארבעה מרכיבים בתחנה שיישומם אמור להביא ל"קפיצת מדרגה" באפקטיביות שלה:

(א)  הקמת צוות איתורים בתחנה שיתמקד באיתור עבריינים נמלטים ודרושי חקירה.

(ב)  ארגון המש"ל כך שגם יטפל באופן מהיר בעברות קלות ובכך יוקטן העומס המוטל על חוקרי התחנה (להלן - המש"ל החדש).   (ג)  הקמת צוות שיתמקד בפשיעת רחוב בתחומים ובאזורים מועדים (להלן - צוות אלמ"ר [אלימות רחוב]). (ד) הקמת יחידת סיור שתופעל לפי צורך ותשמש כוח תגובה מידי לאירועי הפרות סדר מקומיים (להלן - יחידה 4). ביולי 2008 אישר המפכ"ל הקודם את המודל, ולאחר עבודת מטה באג"ת ובמחוז מרכז החלה בסוף אותה השנה הפעלתו הניסיונית בשלוש תחנות במחוז מרכז (להלן - תחנות הפיילוט).

יישום הפרויקט: במהלך 2009 בוצע יישום מרכיב צוות האיתורים בתחנות הפיילוט באופן מוצלח למדי. צוותי האיתורים גובשו והופעלו באופן מיטבי בשלוש תחנות הפיילוט ושיפרו באופן ניכר את תפוקות התחנות בתחום האיתורים. מרכיב המש"ל החדש בתחנות הפיילוט לא יושם במלואו, גם משום שלא אוישו כל תקניו. עם זאת הונחה תשתית טובה לפעילותו במתכונתו החדשה ועיקרי תפקידיו החדשים הוטמעו. יישום מרכיבי יחידה 4 וצוות אלמ"ר בתחנות הפיילוט היה מוגבל, איוש תקניהם היה חלקי והצלחתם מועטה.

הפסקת הפרויקט: באוקטובר 2009 החליט המפכ"ל הקודם כי מחוז מרכז ירחיב את המודל לכל התחנות במחוז ואג"ת יתחיל בפעילות להכנסת המודל לכל המחוזות. אולם מסוף 2009 ואילך, הלך ודעך הפרויקט אף שהושקעו בו משאבים רבים והוא נתפס כפרויקט הדגל לשיפור תפקודה של התחנה. כמו כן לא יושמה החלטתו של המפכ"ל הקודם והפרויקט ירד מסדר היום של מקבלי ההחלטות בלי שהתקבלה כל החלטה רשמית להפסיקו, בלי שבוצעה עבודת מטה שתנמק את הצורך בסיומו ובלי שהופקו הלקחים מהפעלת הפיילוט. לא נמצא שמטה מחוז מרכז או אג"ת עקבו אחר יישום הפרויקט לאחר אוקטובר 2009 או דנו בהפסקתו. ברמת התחנה, נושא האיתורים עבר לאחריות מרחבית, והפעילות נטמעה בפעילות הסיור השוטפת; המש"ל, במתכונתו החדשה, פעל בשתי תחנות פיילוט בלבד, ולמעט תחנה נוספת במחוז מרכז לא הורחבה מתכונת זו לתחנות אחרות; יחידה 4 ויחידת האלמ"ר נטמעו במערך הסיור ובמערך הבילוש, בהתאמה, וחדלו לתפקד כיחידות נפרדות.

תכנית עיר ללא אלימות

במסגרת השינוי האסטרטגי ותפיסת ה"שיטור מבוסס קהילה" כעיקרון מנחה בעבודת המשטרה בכלל ובעבודת התחנה בפרט, שמה המשטרה דגש על ביצוע תכניות ופעולות בשילוב ובשיתוף הקהילה, שהמרכזית בהן היא תכנית עיר ללא אלימות (להלן - תכנית על"א). התכנית היא מודל עבודה, במסגרת הרשויות המקומיות, להתמודדות מערכתית עם התנהגות אנטי-חברתית, עם אלימות ועם עבריינות ופשיעה. מטרתה להקים ברשות המקומית מערך מתואם ואפקטיבי המחבר את כל המאמצים האזרחיים בה עם כלל המאמצים המשטרתיים לצורך הגברת הביטחון של התושבים והפחתת הפשיעה ואירועי האלימות.

המשרד לבט"פ מוביל את התכנית ברמה הלאומית וממנו מועבר רוב תקציבה , והרשות המקומית מובילה אותה במישור המוניציפלי. המשטרה מובילה את תחום האכיפה של התכנית וגם שותפה לשאר תחומי הפעילות (חינוך פורמלי, חינוך לא-פורמלי, פנאי, רווחה והקשר עירוני רחב). ברמה הארצית, סגן המפכ"ל מופקד על ניהול התכנית ומסייע בידו מדור שותפויות במחלקת שיטור וקהילה באגף השיטור והקהילה. ברמה המקומית, שבה נעשית עיקר העשייה, יישום חלקה של המשטרה בתכנית על"א מוטל על התחנות שבתחום אחריותן מצויות הרשויות המקומיות המשתתפות בתכנית. במועד הביקורת מנתה התכנית 98 רשויות מקומיות המצויות בתחום אחריותם של 45 תחנות ומרחבים אופרטיביים.

יישום התכנית בתחנות: תכניות הליבה של תחום האכיפה שהתחנה אחראית לביצוען מול הרשות המקומית כוללות הקמת פורום אכיפה, הכנת תכנית אכיפה עירונית משותפת עם הרשות, הקמת מתחמים מפוקחים, ביצוע מבצעי אכיפה, הפעלת יחידת שיטור משולב בין התחנה ובין הרשות וכן השתתפות בהקמת מערך שליטה ובקרה ברשות המקומית ובהפעלת סיירת הורים.

בדיקת משרד מבקר המדינה בתחנות המשתתפות בתכנית על"א בחמישה מחוזות , במחצית הראשונה של 2012, העלתה כי התחנות החלו לבצע את תכניות הליבה שבתחום האכיפה, אבל רמת היישום שלהן נמוכה - חלקן לא מיושם כלל ואחרות מיושמות באופן חלקי. היישום החלקי נובע לעתים מיזמה לא מספיקה של התחנות עצמן או בגלל בעיות במרכיבי התכנית וחוסר התאמתם ליישום משותף עם הרשויות המקומיות. מצב זה בולט בעיקר במגזר המיעוטים שבתחנותיו תכניות הליבה כמעט שאינן מיושמות. להלן הפרטים:

1. הועלה שהתחנות במחוזות צפון וחוף לא קיימו כלל פורום אכיפה בכ-20% מהרשויות המצויות בתחום אחריותן; התחנות במחוזות מרכז ודרום לא קיימו כלל את הפורום בכ-10% מהרשויות. אשר למגזר המיעוטים, במחוז חוף לא התקיים פורום אכיפה ב-60% מהרשויות.

2. ממצאי הביקורת העלו כי במחוז צפון גובשה תכנית אכיפה לרשות רק ב-45% מהרשויות. במגזר המיעוטים הממצאים חמורים יותר - למעט מחוז דרום, במחוזות האחרים שנבדקו לא גיבשו התחנות תכנית אכיפה ברוב הרשויות שבתחום אחריותן (70%).

3. בביקורת עלה כי התחנות במחוזות צפון, מרכז ודרום הקימו מתחמים מפוקחים רק בכשליש מהרשויות המשתתפות בתכנית והתחנות במחוז חוף עשו זאת ב-50% מהרשויות. אשר למגזר המיעוטים, רק במחוז צפון הוקמו מתחמים מפוקחים, וגם זאת רק ב-20% מהרשויות. בשאר המחוזות, התחנות לא הקימו כלל מתחמים מפוקחים ביישובי המגזר.

4. הועלה כי התחנות במחוזות צפון ומרכז קיימו מבצעי אכיפה משותפים עם כמחצית מהרשויות שבתחום אחריותן ובמחוז חוף קיימו התחנות מבצעי אכיפה משותפים בכ-64% מהרשויות. גם במרכיב זה היקף הביצוע של התחנות במגזר המיעוטים היה קטן יותר - התחנות במחוז מרכז לא קיימו כלל מבצעי אכיפה משותפים והתחנות במחוזות צפון וחוף לא קיימו מבצעי אכיפה משותפים ברוב הרשויות, עד כדי 65% ו-80%, בהתאמה.

5. בשנת 2005 החלה המשטרה להפעיל את מודל השיטור המשולב עם הרשויות, וכבר בשנת 2007 עמדה על ליקויים ובעיות בהפעלתו עם הרשויות המקומיות והמליצה לא להרחיב את השימוש בו. למרות זאת, הרחיבה המשטרה את השימוש במודל הקיים וכללה אותו, בלי לשנות את מתכונתו, כמרכיב בתחום האכיפה שבתכנית על"א. רק באפריל 2012 החלה המשטרה בגיבוש מתכונת מתוקנת לשיטור המשולב.

ניהול התכנית על ידי המשרד לבט"פ: המשרד לבט"פ מוביל את התכנית ברמה הלאומית באמצעות ועדת היגוי ומטה מקצועי. לפי החלטת הממשלה ומסמכי מטה של המשרד לבט"פ על מנגנונים אלה לקבוע יעדים, תהליכי עבודה ונהלים ברמה הארצית, לגייס בעלי תפקידים למטה, לנהל מאגר נתונים ולסייע במציאת פתרונות לבעיות חוזרות ונשנות ביישומה. אולם רק בתחילת 2011, כארבע שנים לאחר שהוחל בהפעלת התכנית, החל המשרד לבנות את התשתית הארגונית של התכנית ולשפר את ניהולה בידי המטה המקצועי. עד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2012, הוא טרם השלים את הסדרתם של חלק ממרכיביה, ובכלל זה נושאים הנוגעים לתחום האכיפה.

1. לאחר גיבוש מבנה ארגוני חדש למטה המקצועי החלו להיקלט בעלי תפקידים חדשים, אך משרות אחדות לא אוישו; לא הושלם גיבוש מערך נהלים ברמה הארצית שיתרגם את החלטות הממשלה הרלוונטיות למתווה מפורט, שיחייב את כל הגורמים הרלוונטיים בתחומי הפעילות של התכנית.

2. אף על פי שכבר בשנים 2010-2011 היו המשטרה והמשרד לבט"פ מודעים לבעיות בהפעלת התכנית במגזר המיעוטים ולצורך בהתאמת מרכיביה בתחום האכיפה לרשויות המגזר, נמצא כי תהליך ההתאמה טרם הסתיים. אשר לתקצובן של רשויות אלו, נמצא כי אף שהן מהוות 38% מכלל הרשויות המשתתפות בתכנית רק 26% מסך התקציב שהוקצה לתכנית בשנת 2012 יועד להן.

3. את תכניות הליבה בתחום האכיפה לא יישמו רוב הרשויות בשל בעיות חוזרות ונשנות שעל המשרד לבט"פ היה לסייע בפתרונן: (א) מערך שליטה ובקרה - נמצא כי לאחר מיפוי האזורים להצבת המצלמות, רק כמחצית מהרשויות הקימו מערך שליטה ובקרה באמצעות מצלמות. לפתרון המצב התניע המשרד מספר תהליכים שהיו בראשית דרכם במועד הביקורת. (ב) סיירת הורים - נמצא כי סיירות ההורים - המורכבות מהורים מתנדבים המסיירים ברשות במטרה להפגין נוכחות ולמנוע פעולות האסורות על בני נוער - הופעלו רק ב-60% מכלל הרשויות המשתתפות בתכנית על"א ורק ב-24% מהרשויות שבמגזר המיעוטים.

סיכום והמלצות

התחנה היא האורגן העוסק במכלול הגדול והמגוון ביותר של נושאים שבאחריות המשטרה - מניעת עברות וגילוין, קיום הסדר הציבורי וביטחון הנפש והרכוש. טיב תפקודן של התחנות, היקף פעילותן, נוכחות שוטריהן ברחובות ובמקומות ציבוריים וזמינות השירותים שהן מעניקות משקפים במידה רבה את הישגי המשטרה כולה ובה בעת מעצבים את תדמיתה בעיני הציבור.

משנת 2007 הגדירה המשטרה את חיזוק התחנות ושיפור האפקטיביות של פעילותן כאחד מיעדיה האסטרטגיים. במסגרת עבודות מטה הושקעו משאבים לאבחון בעיות במגוון רחב של נושאים הנוגעים להיערכות התחנה ולתפקודה ולגיבוש פתרונות לחיזוקה באמצעות שינויים ארגוניים, שינויים בתהליכי עבודתה ותוספת משאבים. אולם רוב ההמלצות לא יושמו, אף שנבחנו ואושרו בידי דרגי הפיקוד הבכיר במטא"ר; מיעוטן הלכו ודעכו או ננטשו לאחר שנוסו בהצלחה, בלי שהתקבלה כל החלטה רשמית בעניינן. אי-יישומם לאורך זמן של רוב הפתרונות שגובשו בתכניות המטה הותיר בעינן את בעיותיהן של התחנות וייתכן שאף החמירן, לנוכח המשימות הנוספות שהוטלו על התחנות במהלך אותן שנים. יתרה מזאת, התחנות, לא די שלא יצאו נשכרות מתכניות המטה בעניינן, הן גם מוצאות את עצמן במצב של חוסר ודאות הנוגע להיערכות הנדרשת מהן, לשיטות העבודה שלפיהן עליהן לפעול ולמהות המשימות הנדרשות מכל אחד מבעלי התפקידים - חוסר ודאות העלול להשפיע גם על איכות השירות שהן נותנות לציבור.

לפיכך, ראוי שהמשטרה תראה בתכניות לחיזוק התחנה יעד אסטרטגי ותקבע לוחות זמנים ליישומן, תטמיע אותן באופן מבוקר, תקפיד על ביצוע תהליך הפקת לקחים ותימנע מהפסקתן ללא כל תהליך קבלת החלטות הולם.

בנוגע להיבטי תפקודן השוטף של התחנות עצמן, היקף הבעיות בתחומים מסוימים, כמו בעיות בהיענות הסיור לקריאות הציבור ומיעוט פעילותו היזומה וכן ליקויים בהיבטים נוספים של שירות לאזרח, מחייב את התחנות ליתר הקפדה על קיום הנהלים ולייעול דרכי עבודתן. כמו כן, היקף הבעיות שעלו ביישום אכיפתה של תכנית עיר ללא אלימות מצביע על כך שהתחנות לא נתנו לתכנית את העדיפות הנדרשת בעבודתן השוטפת. לפיכך, על מפקדי התחנות להוביל את יישום התכנית, להקפיד על ביצוע המרכיבים שהתחנות אחראיות להם ולתת לתכנית משקל ניכר בפעילותן השוטפת.

אתגר מרכזי נוסף העומד לפתחם של המשטרה ושל המשרד לבט"פ הוא חיזוק מערך התחנות המשרתות את היישובים הלא-יהודיים. בתחילת 2012, באיחור של כעשור, הם החלו לראשונה ליישם תכנית רב-שנתית מקיפה לשיפור האכיפה והמענה המשטרתי הניתן ליישובים אלה. מן הראוי שהמשטרה והמשרד לבט"פ יקפידו על יישומה לפי לוחות הזמנים שנקבעו, ובעשותם כן יהיו קשובים לצרכיה הייחודיים של האוכלוסייה, ישימו דגש על שיתוף פעולה והידברות עם מנהיגיה, על הרחבת השיטור הקהילתי ועל שיפור השירות הניתן לה. הכול בד בבד עם ביצוע פעולות שיגבירו את האכיפה ויסייעו בהתמודדות עם האלימות והפשיעה.