היבטים בניהול כוח האדם בהוראה במערכת החינוך

בחוק לימוד חובה, התש"ט-1949, הוטלה על המדינה ועל הרשויות המקומיות החובה לקיים מוסדות חינוך רשמיים לילדים ולנערים. במערכת החינוך בישראל יש כמה סוגים של מוסדות חינוך, ובהם מוסדות החינוך הרשמי, אשר ממומנים מימון מלא בידי המדינה או בידי הרשויות המקומיות, ורוב עובדי ההוראה (להלן - עו"ה) בהם הם עובדי מדינה. במוסדות אלה מונהג חינוך ממלכתי או חינוך ממלכתי-דתי, על פי תכנית לימודים מלאה שקובע משרד החינוך ובפיקוחו המלא. מוסדות החינוך הרשמי כוללים בעיקר את גני החובה, בתי הספר היסודיים וחטיבות הביניים. 

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-יולי 2012 בדק משרד מבקר המדינה כמה נושאים הנוגעים לניהול כוח האדם בהוראה בעיקר במוסדות החינוך הרשמי. הנושאים שנבדקו הם אלה: תכנון כוח האדם בהוראה, ההתאמה בין הכשרת עו"ה ובין המקצוע שהם מלמדים והשמת כוח האדם בהוראה בחינוך הרשמי בכלל ובמוסדות החינוך הערבי בפרט. הבדיקה נעשתה במשרד החינוך, לרבות במחוזות צפון, מרכז וירושלים. בדיקות השלמה נעשו בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ובאגף תקציבים במשרד האוצר.

עיקרי הממצאים

תכנון כוח האדם בהוראה

תכנון כוח האדם נועד לקבוע את כוח האדם ואת הכשרתו הנדרשים להשגת היעדים והמטרות. משרד החינוך מעסיק יותר מ-100,000 מורים בחינוך הרשמי ואחראי לתנאי העסקתם. מתוקף תפקידו עליו להכיר היטב את מאפייניו של כוח האדם בהוראה ולחזות שינויים שצפויים לחול בו.

בביקורת עלה כי במשרד החינוך אין גורם ייעודי האחראי לתכנון כוח האדם בהוראה, וכי בשנים 2011-2012 לא הוקצה תקציב המיועד לכך. כמו כן עלה כי מאגרי המידע של משרד החינוך בתחום כוח האדם בהוראה אינם מספקים למשרד את התשתית הנדרשת לניהולו, ובכלל זה את התשתית הנדרשת לזיהוי שינויים בהיצע של עו"ה, והמאפשרת לערוך תחזיות מקיפות ומהימנות בדבר היצע זה.

ההתאמה בין הכשרת עו"ה ובין המקצוע שהם מלמדים

1. כ-40% מעו"ה שלימדו אזרחות, גאוגרפיה, היסטוריה, ספרות ועברית, לשון והבעה בחינוך העל-יסודי בשנת הלימודים התשע"ב (2011-2012)  לא הוכשרו ללמד מקצועות אלה.

2. בשנת 2010 היו רק כשליש מהמורים למתמטיקה בחינוך העל-יסודי שבפיקוח הממלכתי-יהודי וכחצי ממורים אלה שבפיקוח הממלכתי-ערבי בעלי תואר אקדמי בתחום הדעת  כנדרש; שיעורם של המורים למתמטיקה במוסדות החינוך העל-יסודי שבפיקוח הממלכתי-דתי שהיו בעלי תואר אקדמי, תעודת הוראה או רישיון הוראה בתחום הדעת היה נמוך משיעורם של המורים בסוגי הפיקוח האחרים.

3. שיעור עו"ה בחינוך העל-יסודי שבפיקוח הממלכתי-דתי אשר לא הוכשרו ללמד בשנת הלימודים התשע"ב את המקצוע שהם מלמדים הוא גבוה במידה ניכרת משיעורם של עו"ה אלה בפיקוח הממלכתי-יהודי ובפיקוח הממלכתי-ערבי.

4. (א)  גישתו של משרד החינוך בנוגע למקצועות ההוראה שיכול ללמד מי שהוכשר ל"הוראה כוללת" בחינוך היסודי אינה אחידה ושיטתית.

(ב) משרד החינוך קבע בחוזר מנכ"ל מהי ההכשרה המקצועית והפדגוגית הנדרשת מעו"ה המבקש לקבל רישיון הוראה קבוע במקצועות העיוניים בחינוך העל-יסודי. אולם קביעה זו אינה עולה לעתים בקנה אחד עם כללים שקבע המשרד בדבר המקצועות שיוכל ללמד עו"ה שהוכשר במקצוע מסוים, ושהוטמעו במערכת הממוחשבת שלו.

5. (א)  המידע בדבר מידת ההתאמה בין הכשרת עו"ה ובין מקצועות ההוראה שהם מלמדים נחוץ בין השאר כדי לדעת באילו אזורים גאוגרפיים, שלבי חינוך, מקצועות לימוד וסוגי פיקוח יש מחסור בעו"ה שהוכשרו ללמד מקצוע מסוים. נמצא כי מאגרי המידע הממוחשבים של משרד החינוך אינם כוללים מידע מלא בדבר הכשרתם של כלל עו"ה ובדבר המקצועות שהם מלמדים, והמשרד חסר אפוא כלי חשוב לתכנון ולניהול של משאבי האנוש במערכת החינוך.

(ב) אגף בכיר לכוח אדם בהוראה במשרד החינוך, המופקד על העסקתם של עו"ה בחינוך הרשמי, לא קבע בכתב אילו פרטים על הכשרתו של עו"ה יוזנו למאגרי המידע של המשרד. כמו כן, האגף לא קבע שיש להזין מידע על עו"ה שהוכשרו ביותר מתחום אחד. נוסף על כך, כאשר עו"ה משובץ במקצוע הוראה שאינו תואם את הכשרתו, המערכת הממוחשבת שמשמשת לשיבוץ עו"ה בחינוך הרשמי אינה מתריעה על כך.

השמת עו"ה

1. משרה של עו"ה היא משאב ציבורי, ואף שלא נדרש בעניינה מכרז פומבי, חשוב שבמנגנון הבחירה יישמרו הערכים שביסוד המכרז, לרבות שוויון הזדמנויות, הוגנות ושקיפות, וכן תובא בחשבון התועלת שיפיק המוסד החינוכי מהמועמד שייבחר - כל זאת לשם בחירת המועמד המתאים ביותר. 

נמצא כי משרד החינוך לא קבע שיטה למיון המועמדים לתפקיד עו"ה לשם שיבוצם במוסדות החינוך המתאימים. ההליכים שמתקיימים הלכה למעשה - איתור המועמדים להוראה, בחינתם, מיונם ושיבוצם - אינם מובְנים דיים ואינם נעשים על פי הנחיות מפורטות המבטיחות תהליך סדור ויעיל.

2. בכל שנה קובע משרד החינוך לוח זמנים מפורט להיערכות היחידות השונות בו לקראת פתיחת שנת הלימודים הבאה. המשרד גם קבע סדר קדימויות לשיבוץ עו"ה, ולפיו ישובצו עו"ה חדשים רק לאחר שיושלם שיבוצם של עו"ה ותיקים.

כחודש וחצי לאחר המועד האחרון שנקבע לטיפול בבקשות ליציאה לשנת שבתון או לחופשה ללא תשלום לקראת פתיחתה של שנת הלימודים התשע"ב, סיים משרד החינוך לטפל רק בכ-85% מהבקשות. מחוזות משרד החינוך לא סיימו לטפל בכ-1,000 בקשות (כ-16% מכלל הבקשות) ליציאה לשבתון או לחופשה ללא תשלום לקראת פתיחתה של שנת הלימודים התשע"ג (2012-2013), אף שעבר חודש מהמועד האחרון שנקבע לכך. הדבר גורם לעיכוב בשיבוצם של 1,000 עו"ה או יותר במוסדות החינוך.

3. חוק שירות המדינה (גימלאות)[נוסח משולב], התש"ל-1970, מאפשר למשרד החינוך להביא בהסכמה לפרישה מוקדמת של עו"ה, בין השאר כדי להוציא לגמלאות עו"ה שהמשרד קבע כי פרישתם חיונית למערכת.

בשנים 2010-2012 מסר משרד האוצר באמצעות נציבות שירות המדינה, במחצית הראשונה של חודש מאי, הודעה רשמית למשרד החינוך בנוגע למכסות הפרישה המוקדמת למורים שהם עובדי מדינה. קבלת מכסות הפרישה המוקדמת ממשרד האוצר מוקדם יותר מהזמן שהתקבלו תוכל לסייע למשרד החינוך לשבץ את עו"ה החדשים מוקדם יותר.

במועד האחרון שקבע משרד החינוך לסיום השיבוץ של עו"ה לשנת הלימודים התשע"ב, עדיין לא היה בידיו מידע בנוגע לכמחצית המורים הפורשים, ולכן לא היה באפשרותו לשבץ במקומם אחרים.

4. עד יום לפני פתיחת שנת הלימודים התשע"ג אישר משרד החינוך את שיבוצם של 68% בלבד מהמורים שנדרשו לו לשנת לימודים זו.

בכל בית ספר נדרשת היערכות מורכבת ופרטנית לקראת פתיחת שנת הלימודים, אשר מחייבת בראש ובראשונה ידיעה בנוגע לצוות המורים שיעמוד לרשותו של בית הספר. מציאות שבה מרבית עו"ה החדשים משובצים לבתי הספר רק כמה ימים לפני תחילת שנת הלימודים או אף לאחר פתיחתה היא בעייתית, והדבר פוגע באופן ממשי בהיערכות הכוללת והפרטנית של בתי הספר לקראת תחילתה של שנת הלימודים.

השמת כוח אדם בהוראה בחינוך הערבי הרשמי

מוסדות החינוך הרשמי שבפיקוח הממלכתי משתייכים למגזרי החינוך האלה: יהודי, ערבי, בדואי, דרוזי וצ'רקסי. בשנת הלימודים התשע"ב היו בחינוך הערבי הרשמי כ-24,740 עו"ה . במשך השנים גדל מספרם של המורים והגננות הערבים המבקשים לעסוק בהוראה במוסדות החינוך הערבי הרשמי, ועודף הביקוש הביא להגברת התחרות על כל משרה. נוכח טענות רבות שהועלו בדבר העדפה לא עניינית המתקיימת בשיבוץ עו"ה במוסדות החינוך הערבי הרשמי, קבע משרד החינוך שיטה שנכללו בה קריטריונים לשיבוץ עו"ה במוסדות אלה. שיטה זו מפורטת בנוהל שיבוץ שמפרסם האגף לחינוך ערבי הפועל במזכירות הפדגוגית במשרד החינוך (להלן - נוהל מועמדים).

1. נמצא כי המחוזות שבהם יישם משרד החינוך את נוהל מועמדים לקראת שנת הלימודים התשע"ב הקפידו על מילוי הוראות המשרד רק בשיבוצם של חלק מהמועמדים - ובכך נפגע עקרון השוויון בשיבוץ עו"ה במוסדות החינוך הערבי הרשמי.

2. על פי הנתונים שמצויים בידי מנהל האגף לחינוך ערבי, לא ניתן לדעת במשך תקופת השיבוץ אם ישנם עו"ה ששובצו במוסדות החינוך הערבי הרשמי שלגביהם לא התקיים ההליך שנקבע לשיבוץ עו"ה בנוהל מועמדים. משמעות הדבר היא שאין בידי מנהל האגף נתונים שבאמצעותם אפשר לבקר את השיבוצים שנעשים במחוזות.

3. ככלל, משרד החינוך אינו מתיר לעשות שינויים בטופסי המועמדות להוראה במוסדות החינוך הערבי הרשמי לאחר המועד האחרון להגשתם. ממצאי הביקורת מלמדים כי ליותר מ-100 עובדים במחוזות המשרד הייתה הרשאה לבצע שינויים כאלה. כן הועלה כי במאות מקרים עודכנו נתוני המועמדים ועקב כך שונה הניקוד שניתן להם לאחר המועד הסופי לחישוב הניקוד ואף במשך תקופת השיבוץ. שינויים אלה יכולים לשנות את מקומו של המועמד בתור, ובכך לפגוע בהגינות ההליך התחרותי.

4. לעובדי יחידות כוח אדם בהוראה במטה משרד החינוך ובמחוזותיו ניתנו הרשאות במערכת הממוחשבת לניהול מועמדים במוסדות החינוך הערבי הרשמי לשנות בשל "קריטריון חריג" את הניקוד הניתן למועמד. יצוין כי האפשרות לשנות ניקוד בשל "קריטריון חריג" לא עוגנה בנוהלי המשרד. בהעדר כללים לקביעת הניקוד שיש לתת בשל קריטריון חריג, נתן כל מחוז בשל אותו קריטריון חריג ניקוד שונה, ולעתים ניתן לשני מועמדים באותו מחוז ניקוד שונה, אף שהיה מדובר באותו קריטריון חריג.

קביעת הניקוד על פי קריטריונים חריגים שלא עוגנו באופן רשמי ושלא נכללו בקריטריונים לניקוד שקבע משרד החינוך, מערערת את שיטת השיבוץ של עו"ה במוסדות החינוך הערבי הרשמי ועלולה להביא לקבלת החלטות באופן שאינו הוגן ושוויוני.

5. משרד החינוך נתן הרשאות למפקחים לצפות בנתונים ולנהל משרות  במערכת ניהול מועמדים גם במחוזות שבהם לא יישם את נוהל מועמדים; נתוני משרד החינוך מעלים חשש כי הוא נתן הרשאות בלי שבחן בנוגע לכל מפקח בעל הרשאה, האם הרשאתו אכן נדרשת. מתן הרשאות למפקחים שאינם אחראים למוסדות בחינוך הערבי מביאה לחשיפה של נתוני המועמדים שלא לצורך, והדבר עלול לפגוע ביכולת לקיים הליך שיבוץ תקין ומבוקר, וכן לפגוע בפרטיותם של המועמדים.

סיכום והמלצות

משרד החינוך מנהל מערכת מורכבת שבמסגרתה מועסקים יותר מ-100,000 עו"ה, זאת בלי שיצר את המסגרת הניהולית הנדרשת לתכנון כוח האדם במערכת ובלי שתהיה בידיו תשתית המידע ההכרחית לניהולו. ממצאי הביקורת מלמדים כי במשך שנים קיים מחסור רב במידע בדבר כוח האדם בהוראה, וכי מאגרי המידע של משרד החינוך אינם מספקים את המידע הדרוש בעניין זה. המחסור במידע פוגע פגיעה ניכרת בחיזוי הצרכים הנוגעים לכוח האדם בהוראה, בגיבוש תמונת מצב מהימנה של היקף המחסור בעו"ה במערכת החינוך או בחלקים ממנה ובבחינת מידת ההתאמה של עו"ה בתחומי הדעת השונים לתפקידם.

על מנכ"לית משרד החינוך לגבש תכנית עבודה שבמסגרתה ייבנה מערך ניהולי ומקצועי שיעסוק בשינויים המקיפים הנדרשים בתכנון ובניהול של כוח האדם בהוראה וביצירת הכלים המתאימים לכך, גם על פי ממצאי ביקורת זו. יישומה של תכנית כזאת מחויב כדי לטפל ביסודיות בתופעה של עו"ה המלמדים מקצוע שלא הוכשרו ללמדו; לייעל את תהליכי השיבוץ של עו"ה במוסדות החינוך הרשמי - הן בנוגע לאיתור המועמדים המתאימים ביותר ולהשמתם, הן בנוגע לקביעת לוח זמנים אשר יאפשר למוסדות החינוך להיערך כראוי לתחילתה של שנת הלימודים; ולשבץ שיבוץ הוגן ושוויוני עו"ה במוסדות החינוך הערבי הרשמי.