המכינות הקדם-אקדמיות (להלן - המכינות) נועדו להרחיב את הנגישות להשכלה הגבוהה לכל חלקי האוכלוסייה, מתוך הכרה בהשכלה ככלי מרכזי לצמצום פערים חברתיים וכלכליים. במועד סיום הביקורת פעלו ברחבי הארץ 45 מכינות, ולמדו בהן כ-12,500 סטודנטים בשנה.
מימון התלמידים במכינות נחלק בין הקרן לקליטת החייל המשוחרר שבמשרד הביטחון (להלן - הקרן), המועצה להשכלה גבוהה באמצעות הוועדה לתכנון ותקצוב (להלן - ות"ת), משרד החינוך ומינהל הסטודנטים במשרד לקליטת העלייה. בשנת 2011 הקצו הגופים המממנים סך של כ-107 מיליון ש"ח למימון תלמידי המכינות. כדי שהגורמים המממנים יוכלו לקבוע אילו תלמידים זכאים למלגות לימודים ולמלגות קיום, וכדי שהמכינות יוכלו לקבל תשלום שכר לימוד בעבורם, המכינות מחויבות למסור לגופים המממנים נתונים על המצב החברתי-כלכלי של התלמידים, וכן דיווחים על נוכחותם בלימודים, על תכניות לימודיהם, על הישגיהם ועוד. נתונים ודיווחים אלו אמורים להימסר באמצעות מערכת ממוחשבת. באפריל 2011 הוחלפה המערכת הממוחשבת שבאמצעותה הועברו עד אז הנתונים והדיווחים (להלן - המערכת הקודמת) במערכת ממוחשבת חדשה (להלן - המערכת החדשה).
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ-יולי 2012 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בפיתוח ובהפעלה של המערכת החדשה לנוכח הגדרת דרישות המערכת במכרז שפורסם להקמתה ובהתבסס על נוהל מפת"ח (נוהל מסגרת לפיתוח ולתחזוקה) שמשרדי הממשלה מחויבים לפעול על פיו. נבדקו בעיקר הנושאים האלה: ההחלטה על פיתוח מערכת חדשה, אפיון המערכת, ביצוע פיילוט (גרסת הרצה), ביצוע הדרכה למשתמשים, פיתוח ממשקי המערכת והקשיים שנגרמו עקב המעבר לעבודה באמצעות המערכת החדשה . הביקורת נעשתה באגף לחינוך מבוגרים ובמינהל תקשוב ומערכות מידע, שניהם במשרד החינוך. בדיקות השלמה נעשו בוות"ת ובקרן. כמו כן, נציגי משרד מבקר המדינה קיימו פגישות ושיחות עם מנהלים ועובדים במכינות.
עיקרי הממצאים
1. אף שכבר בסוף שנת 2004 התעורר במשרד החינוך הצורך באפיון מערכת לניהול המכינות, רק בנובמבר 2009, כחמש שנים לאחר מכן, התקשר משרד החינוך עם ספק לפיתוח המערכת והיה נתון לתכתיביו של לוח זמנים קצר ועמוס.
2. לפרויקט הפיתוח של המערכת לא הוקמה ועדת היגוי כנדרש בנוהל מפת"ח, והובלתו נותרה בידי משרד החינוך בלי שהגורמים האחרים - הקרן, ות"ת ונציגות של מנהלי המכינות - היו שותפים בפיתוח המערכת ובליבון הקשיים בתכנונה ובהפעלתה.
3. המערכת החדשה פותחה בלא שחלק מהמשתמשים בה היו שותפים של ממש בתהליך אפיונה. מנהלי המכינות - שהוגדרו במכרז כמומחי יישום והיו למעשה משתמש מרכזי של המערכת - לא נטלו חלק ממשי בתהליך האפיון ובאישורו.
4. נמצא כי לא בוצע פיילוט מלא למערכת כמתוכנן, ובכלל זה לא בוצעו בעקבותיו הליכי הפקת לקחים והסקת מסקנות.
5. אף שהמערכת עדיין לא הייתה בשלה בעת הפעלתה, לא ניתן מענה של ממש לבעיות ולהתרעות שהעלו משתמשים מרכזיים במערכת, קרי מנהלי המכינות ועובדיהן, ורבות מהבעיות אכן התגשמו.
6. נמצאו ליקויים בפיתוח הממשקים בין המערכת הישנה למערכת החדשה - ממשקים שנקבעו במכרז: ביולי 2010 החליט משרד החינוך כי לא יפותחו ממשקים למערכות אחרות, וכי כל המכינות יחויבו לעבוד ישירות במערכת החדשה, בניגוד לדרישות המכרז. החלטה זו אמנם שונתה כעבור זמן מה, אך המערכת החדשה הופעלה עוד בטרם שפותחו ממשקים שהוגדרו במכרז כממשקי חובה במערכת הבסיסית. במועד סיום הביקורת, יותר משנה לאחר שהופעלה המערכת החדשה, טרם הושלם פיתוחם של כמה מהממשקים, וגם לא נקבע מועד להשלמתם.
7. בספטמבר 2010 החליט מנכ"ל משרד החינוך דאז להמשיך לפתח את המערכת החדשה, אך כעבור זמן הוחלט במשרד שאין מקום להמשיך בפיתוחה. לא נמצאו מסמכים המתעדים את קבלת ההחלטה, ואף שהיא נוגדת את החלטתו הקודמת של מנכ"ל משרד החינוך, היא לא הובאה לאישורו.
8. בשל קשיים בהפעלת המערכת החדשה, ומתוך חשש לעיכובים בהעברת מלגות הקיום לתלמידים ובהעברת תשלומי שכר הלימוד מהגופים המממנים למכינות, נאלצו המכינות להשקיע משאבי זמן, כסף וכוח אדם בפתרונות חלופיים כדי להמשיך ולתפעל כהלכה את המכינות ואת מערך התשלומים.
9. בשל קשיים בשימוש במערכת החדשה הקרן לסיוע נוסף (הפועלת במסגרת הקרן לקליטת חיילים משוחררים) לא העבירה למכינות בשנת 2011 תשלום בסך כ-4 מיליון ש"ח בגין שכר הלימוד של אותה השנה, והתשלומים הועברו רק ב-2012. בשל האיחור בהעברת התשלומים מהקרן לסיוע נוסף נבצר ממנה לנצל סכום העולה על 85% מתקציבה לשנת 2011, שיעור שהיה מזכה אותה בהעברת יתרת התקציב לשנת 2012. לפיכך נגרעה מתקציב הקרן לסיוע נוסף לשנת 2012 יתרה שהסתכמה בכ-14 מיליון ש"ח. לאי-ניצול תקציבי זה יש השפעות ארוכות טווח, ופירושו הקטנת תקציב הקרן לסיוע נוסף ופגיעה בזכויות חיילים משוחררים המגיעים ממעמד חברתי-כלכלי נמוך.
10. קובצי דרישות התשלום למשרד החינוך ולוות"ת לא הופקו באופן ממוחשב על בסיס נתוני התלמידים במערכת החדשה, אלא באופן ידני בקובץ אקסל. אי-השימוש במערכת הממוחשבת החדשה מלמד שיש בה ליקוי של ממש, שכן היא נועדה לשמש נדבך מרכזי בתחום התקצוב והבקרה.
סיכום והמלצות
מערכות מידע ממוחשבות כגון המערכת לתקצוב המכינות הקדם-אקדמיות ולבקרה עליהן, נועדו לפשט תהליכי עבודה, לשפר את יכולות הבקרה, לאפשר שקיפות כלפי גורמי הביצוע והבקרה ולסייע למקבלי ההחלטות לבסס את החלטותיהם על נתונים עדכניים ומהימנים.
הצלחת פיתוחה של המערכת החדשה נבחנת בסופו של דבר ביכולתה לשמש כלי עבודה משופר הן לגורמי הפיקוח והבקרה שבמשרד החינוך והן למשתמשים במכינות ובקרן. מתן מענה לצרכים של קבוצת משתמשים אחת בלא שניתן מענה שלם לקבוצת משתמשים אחרת פוגע ביעילותה של המערכת בכללותה.
בפיתוח המערכת החדשה שנועדה לאפשר למשרד החינוך לתקצב את המכינות ולבקר את עבודתן נמצאו מספר ליקויים, כמה מהם יסודיים, אשר עיקרם בתהליך האפיון, בתהליכי החלטה בתחום הפיתוח וההטמעה ובטיפול בחולשות שהתגלו במערכת לאחר הפעלתה. מציאות שבה נאלצים משתמשים במערכת - הקרן והמכינות - לנקוט בפתרונות חלופיים כדי להמשיך ולתפעל כהלכה את המכינות ואת מערך התשלומים מחייבת ריכוז מאמץ של משרד החינוך בשיפור המערכת ובהשלמתה.
על משרד החינוך למפות בשיתוף פעולה עם ות"ת, הקרן והמכינות את הבעיות והחסרים במערכת החדשה ולפעול בדחיפות לתיקונם ולהשלמת המערכת כדי שזו תוכל לתת מענה מלא ולשמש כלי בקרה מהימן. מוצע כי משרד החינוך ייצמד למתווה ולעקרונות שנקבעו בנוהל מפת"ח, שיש בהם כדי להבטיח קיום תהליכים סדורים בניהול מיזמי מחשוב, בעיקר בשלבים מכריעים המחייבים החלטות מקצועיות.
על משרד החינוך להפיק לקחים ממכלול הכשלים שעלו בדוח זה כדי שיוכל ליישמם בפרויקטים עתידיים של פיתוח מערכות ממוחשבות.