קרנות השתלמות לעובדי הוראה

​קרן השתלמות היא אפיק חיסכון לטווח בינוני מסוג קופת גמל, המיועד לתשלום דמי השתלמות לעובדים . הן העובד והן המעביד מפרישים כספים לקרן ההשתלמות בשיעורים קבועים משכרו של העובד. בעבר, תכליתם של כספי החיסכון בקרן ההשתלמות הייתה למטרת הכשרה מקצועית, אך מאז 1980 ניתנה לעובדים האפשרות למשוך תשלומים מהקרן לכל מטרה בדומה לכל חיסכון אחר (להלן - קרן השתלמות רגילה).

קרנות ההשתלמות לעובדי הוראה (להלן - עו"ה) מיועדות רק לעובדי הוראה שכירים. ייעודן המקורי של קרנות אלה (להלן - קרנות השתלמות לעו"ה או הקרנות) היה לאפשר לעו"ה לצאת בתום שש שנות חיסכון לשנת חופשה ללא תשלום, שתיוחד להכשרה, רענון והתחדשות מקצועית (להלן - שנת השתלמות), בשנה זו תשלם הקרן לעו"ה מענק חודשי ודמי השתלמות. שיעור הפרשת המעביד לקרן השתלמות לעו"ה הוא 8.4% משכר העובד, ואילו בקרן השתלמות רגילה שיעור הפרשת המעביד הוא 7.5% משכר העובד. שיעור הפרשת העובד הוא 4.2% ו-2.5% בהתאמה.

שלוש קרנות ההשתלמות לעו"ה הוקמו בשיתוף האיגודים המקצועיים, המחזיקים במחצית מאחוזי השליטה בהן. בשאר אחוזי השליטה מחזיקים נציגי המעסיקים והממשלה: "קרן ההשתלמות למורים בבתי הספר העל-יסודיים במכללות ובסמינרים" (להלן - קרן העל-יסודיים) הוקמה עם ארגון המורים; "קרן ההשתלמות למורים וגננות" (להלן - קרן מו"ג) ו"קרן השתלמות למורים תיכוניים, מורי סמינרים ומפקחים" (להלן - קרן מו"ת) הוקמו עם הסתדרות המורים (להלן - קרנות ההסתדרות). הגוף המשמש המנהל התפעולי של שלוש הקרנות, החל משלב הגבייה ועד גמר התשלום לעו"ה, למעט ניהול ההשקעות, הוא הבנק הבינלאומי הראשון לישראל בע"מ (להלן - המנהל התפעולי של הקרנות).

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-אוגוסט 2012 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים הנוגעים לקרנות ההשתלמות לעו"ה. הביקורת נערכה בחברות המנהלות את שלוש הקרנות ובמשרד החינוך (להלן גם - המשרד). בירורי השלמה נעשו במשרד האוצר: באגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון (להלן - אגף שוק ההון), באגף שכר והסכמי עבודה, במינהלת הגמלאות וברשות החברות הממשלתיות. כמו כן, נעשו בירורים אצל המנהל התפעולי.

עיקרי הממצאים

מימוש הזכאות לקרן השתלמות

עו"ה מועסקים הן על ידי הממשלה (משרד החינוך) והן על ידי הרשויות מקומיות, רשתות חינוך וגופי חינוך פרטיים (להלן - בעלויות). ההסכמים הקיבוציים של עו"ה קובעים את תנאי שכרם של עו"ה המאוגדים בארגוני המורים ומועסקים על ידי משרד החינוך ועל ידי חלק מהבעלויות. זכותו של עו"ה להצטרף לקרן השתלמות עוגנה בהסכמים קיבוציים אלה. מדובר בזכות מוקנית השמורה לעובד, ואין המעסיק רשאי להתעלם ממקרים שבהם זכות זו אינה ממומשת. זכותו זו של עו"ה והחובה לפעול על מנת להבטיח את מימושה עוגנה בהנחיית החשכ"ל לגבי עו"ה המועסקים על ידי משרד החינוך וכן בתקנון שירות עו"ה ובנוהל משרד החינוך, לגבי כלל עובדי ההוראה.

1. נמצא כי בשנת הלימודים התשע"ב (2012)  לא הפריש משרד החינוך תשלומים לקרנות עבור כ-11,000 עו"ה, שהם כ-10% מכלל עו"ה שהעסיק באותה שנה. אי-הפרשת הכספים היא פגיעה מתמשכת בזכויותיהם של עובדים אלו. לפי הערכת משרד מבקר המדינה, הסכום המצטבר שלא הופרש במשך השנים הגיע למאות מיליוני שקלים.

2. ארבע בעלויות, שכל אחת מהן מעסיקה אלפי עו"ה, מסרו למשרד מבקר המדינה נתונים שמהם עלה כי ל-17.6% מעו"ה המועסקים בהן לא הופרשו כספים לקרן השתלמות. יוצא אפוא שגם זכויותיהם של עו"ה בבעלויות נפגעו כתוצאה מאי-הפרשה לקרן השתלמות.

3. פעולות הפיקוח שמבצע משרד החינוך בבעלויות כוללות ביקורות יזומות שנועדו להבטיח את עמידתן של הבעלויות בהתחייבויותיהן כלפי עו"ה. אולם הלכה למעשה, לא הובילו פעולות אלה להשבת זכויותיהם של חלק ניכר מעו"ה שנפגעו.

תקצוב הבעלויות על ידי משרד החינוך

התקציב שמעביר משרד החינוך לבעלויות המעסיקות אלפי עו"ה כולל רכיב של הפרשת המעביד לקרנות השתלמות, המהווה 8.4% משכרם של עו"ה. יש בעלויות שאינן מפרישות כלל לעובדיהן עבור קרנות השתלמות, ואחרות שמפרישות רק עבור חלק מעו"ה המועסקים בהן.

נמצא כי בעלויות שלא הפרישו לקרנות ההשתלמות את חלק המעביד עבור עו"ה המועסקים בהן, לא השיבו למשרד החינוך את הסכום שקיבלו והותירו את הכסף אצלן.

יציאה לשנת השתלמות

מנתוני המנהל התפעולי של הקרנות עולה כי משנת הלימודים התשס"ב (2002) ועד התשע"ג (2013) חלה ירידה של כ-50% במניין עו"ה שיצאו לשנת השתלמות (להלן - משתלמים), אף על פי שבאותה תקופה חלה עלייה של כ-60% בזכאים לה.

מבדיקת נתוני הזכאים ושיעור המשתלמים בשנת הלימודים התשע"ג (2013) בהשוואה לנתוני הזכאים ושיעור המשתלמים בשנת הלימודים התשמ"ד (1984)  עולה שבעוד שמניין הזכאים עלה פי 8.5 (מ-8,755 ל-74,358), ירד מניין המשתלמים נומינלית מ-4,020 ל-3,643. שיעור המשתלמים מכלל הזכאים ירד מ-45.9% ל-4.9%.

תופעת הירידה המתמשכת בשיעור עו"ה המממשים את כספי הקרן לצורך יציאה לשנת השתלמות מעלה ספק בדבר מימוש יעדן המקורי והעיקרי של הקרנות - יציאת עו"ה לשנת השתלמות.

משיכת כספי החיסכון

1. מנתוני המנהל התפעולי של הקרנות עלה כי שיעור העמיתים שמשכו את כספיהם שנצברו בקרנות במהלך השנים התשס"ו-התשע"א (2006-2011) הוא כ-20% מכלל הזכאים. תופעה זו קיימת בצד מגמת ירידה של כ-30% בשיעור המשתלמים מכלל הזכאים בשנים אלה. יוצא אפוא שבמהלך השנים גדל הפער בין מספר עו"ה שמימשו את זכותם לצאת לשנת השתלמות ובין מספר עו"ה שמשכו את כספם.

2. בשנת 2011 שולמו לעמיתים שמשכו את כספם כ-618 מיליון ש"ח מכ-665 מיליון ש"ח שנצברו בחשבונם בקרנות. ההפרש - העודף של מרכיב כספי המעביד , שסכומו כ-47 מיליון ש"ח - נותר בידי הקרנות. בכל שנה נצברים בקרנות עשרות מיליוני ש"ח מהעודף של מרכיב כספי המעביד. לדעת משרד מבקר המדינה, מהנתונים על השימוש בכספים אלו עולה שהם משמשים רק בחלקם ליעד העיקרי שלשמו הופרשו - מימון יציאתם של עו"ה לשנת השתלמות.

3. עמית בקרנות ההשתלמות לעו"ה אינו יכול למשוך את כספי החיסכון שנצברו לזכותו לאחר שש שנים כמו בקרנות ההשתלמות הרגילות, אלא אם כן הוא עומד בתנאים המאפשרים זאת על פי תקנון הקרן, או עקב מצב רפואי או כלכלי קשה באישורה של ועדת חריגים. יוצא אפוא שעו"ה הם המגזר היחיד בקרב כלל העובדים במשק שיש לו קרן השתלמות ואינו יכול למשוך את חסכונותיו בתום תקופה על פי רצונו.

השינוי המבני

ב-1.1.11 ביצעו הקרנות שינוי מבני ולפיו בוצעה הפרדה חשבונאית ומשפטית בין החברות המנהלות לבין קרנות ההשתלמות בכל הנוגע לנכסיהן והתחייבויותיהן. כמו כן, בתקנוני הקרנות בוצעו שינויים מהותיים בעלי השפעה על הזכויות והכספים של העמיתים בקרנות.

תנאי ההצטרפות למסלול חיסכון מסוים: החברה המנהלת של קרנות ההסתדרות הוסיפה מסלול חיסכון לפי תשואת אג"ח, הנחשב למסלול השקעה בעל סיכון נמוך, המקטין את רף הסיכונים שקיים במסלול המתנהל לפי תשואות שוק. מסלול זה הוא לחיסכון בלבד ואינו מאפשר לצאת לשנת השתלמות. עמית יכול להצטרף למסלול זה רק אם הוא עומד באחד מן התנאים האלה:   (א)  הוא בן יותר מ-50 ויצא בעבר לשנת השתלמות;   (ב)  הוא בן יותר מ-50 ולזכותו שני מחזורי חיסכון מלאים;   (ג)  הוא פרש לגמלאות. יוצא אפוא שעו"ה שאינם עומדים בתנאים אלה מוגבלים בהצטרפות למסלול זה ובכך נמנע מהם חיסכון במסלול בעל סיכון נמוך. זאת בנוסף למגבלה על עו"ה לעבור בין קרנות במהלך שנות החסכון ולמגבלות על משיכת כספי החיסכון בתום שש שנים.

חישוב העודף הכספי של הקרנות: עודף כספי מוגדר כהפרש חיובי בין שווי נכסי הקרן ובין התחייבויותיה לפדיון כספים לעמיתיה, והוא המדד ליכולת עמידתן של הקרנות בהתחייבותיהן. במסגרת השינוי המבני נקבעה שיטה לחישוב העודף הכספי, והיא מבוססת על תחשיב שלפיו כלל העמיתים ימשכו את חסכונותיהם וישאירו בקרן 11% מהפרשות מרכיב כספי המעביד. אולם התברר כי תחשיב זה אינו עולה בקנה אחד עם העובדות; כך לדוגמה בשנת הלימודים התשע"א יצאו כ-4,000 עו"ה לשנת השתלמות שעלותה הממוצעת הייתה כ-115% מחסכונותיהם, ויותר מ-3,000 עמיתים נוספים משכו את כספם וקיבלו 100% ממרכיב כספי המעביד. במועד סיום הביקורת הסתכם העודף הכספי הנובע ממרכיב כספי המעביד בכמיליארד ש"ח.

המנגנון לאיזון אקטורי: איזון אקטוארי מתקיים כאשר יש די בנכסים הצבורים בקרן כדי לכסות את ההתחייבויות - הקיימות והצפויות - של הקרן לעמיתיה. מנגנון האיזון האקטוארי הוא כלי ניהולי ומקצועי להערכת איתנותן הפיננסית של הקרנות.

מנגנון האיזון האקטוארי בקרנות מבוסס על העודף הכספי, שכאמור אין זה ברור אם הוא משקף במדויק את מצבן. לפי המנגנון, שיעור מסוים של העודף הכספי אמור היה לשמש מרווח ביטחון שלמטה ממנו היה על החברות המנהלות לפעול לשמירה על זכויות העמיתים. מרווח הביטחון בוטל ומשכך, עלול להיווצר מצב שבו יהיה קשה להעריך את מצבן האקטוארי האמיתי של הקרנות, אלא אם הן ייקלעו לגירעון מהותי.

נוסחת היציאה לשנת השתלמות: נוסחת היציאה של עמית להשתלמות היא גירעונית, ולפיכך הכסף שהצטבר בחשבונו במשך שש שנים אינו מספיק לכיסוי עלותו בשנת ההשתלמות. מנתונים שהעביר המנהל התפעולי של הקרנות עולה כי עלויות שנת ההשתלמות התשע"א (2011) עלו על סך החיסכון שנצבר למשתלמים בשלוש הקרנות ביותר מ-50 מיליון ש"ח. הקרנות איזנו את מרבית הגירעון באמצעות מרכיב כספי המעביד שנותר בקרנות בגין עו"ה שלא יצאו להשתלמות (ראו לעיל בנושא חישוב העודף הכספי של הקרנות).

היבטים בזכויות עמיתים

חיסכון בקרן השתלמות רגילה: לפי חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה-2005, עובד הזכאי להצטרף כעמית לקופת גמל (קרן השתלמות) רשאי לבחור בכל קרן המיועדת לאותה מטרה . בביקורת נמצא שיש אי-בהירות בעניין זכאותם של עו"ה לבחור בקרן השתלמות רגילה ובשאלה אם קרן השתלמות רגילה וקרן השתלמות לעו"ה הכוללת זכות לשנת השתלמות מיועדות "לאותה מטרה" כפי שקובע חוק הפיקוח.

אישור זכאות לשנת ותק: שנת ותק מהווה רכיב לחישוב שכרם השוטף של עו"ה ולצבירת זכויות לקראת הפרישה לגמלאות. עו"ה שיצא לשנת השתלמות זכאי להכרה בשנה זו כשנת ותק. אישור על שנת השתלמות כשנת ותק ניתן לעו"ה על ידי קרן ההשתלמות לאחר שהשלים את תכנית הלימודים לאותה שנה, כפי שאושרה על ידי הקרן, והעביר לה את האישורים הנדרשים.

בביקורת נמצא שמכלל כ-59,000 עו"ה שהשתלמו בעשור האחרון (2002-2012), יותר מ-8,500 (כ-14%) לא קיבלו מהקרנות אישור זכאות לשנת ותק: מבין עמיתי קרנות ההסתדרות שיצאו לשנת שבתון כ-9% לא קיבלו אישור ותק, ויותר משליש מעמיתי קרן העל-יסודיים לא קיבלו אישור זה. עובדים שהשלימו את מחויבויותיהם בשנת ההשתלמות ולא קיבלו אישור ותק נפגעים הן בשכרם השוטף והן בזכויות הפרישה. יצוין כי ייתכן שחלק מעו"ה שלא קיבלו אישור ותק לא השלימו את מחויבויותיהם בשנת ההשתלמות ולכן אינם זכאים לאישור.

פנסיה: לפי תקנוני הקרנות, מאז הקמתן רכשו הקרנות את זכויות הפנסיה עבור עמיתים הנמצאים בשנת השתלמות לפי המסלול שאליו שויכו. לפיכך, עבור עמיתים עובדי מדינה המבוטחים בפנסיה תקציבית הן שילמו את ערך זכויות הפנסיה לאוצר המדינה.

היות שבתחילת שנות התשעים של המאה העשרים נקלעו קרנות ההשתלמות למצב של גירעון אקטוארי עמוק, סוכם עם נציגי משרד האוצר כי לגבי עו"ה שהם עובדי משרד החינוך תהיה רכישת זכויות הפנסיה בשנת ההשתלמות על חשבון משרד האוצר. מאז ההסכם חלפו יותר מ-20 שנה ומצב הקרנות השתפר, בייחוד מצב קרנות ההסתדרות, והן מציגות בדוחותיהן עודף כספי ניכר העומד על כ-3 מיליארד ש"ח. על אף השינוי בנסיבות, ההסדר לא נבחן מחדש.

מענק היובל: מענק היובל ניתן אחת לשנה לעו"ה שצבר תקופת ותק של 25 שנים בשירות הציבורי (כולל ותק בשירות צבאי); המענק הוא בגובה 60% מהשכר ומשולם לעו"ה הזכאים בחודש יוני של כל שנה. גם עו"ה בשנת השתלמות זכאים לקבל מענק יובל אם צברו את הוותק המתאים (לעו"ה בבעלויות נדרש ותק של 30 שנים).

עד שנת 2010 שילמו הקרנות לעו"ה בשנת השתלמות את מענק היובל ומשרד החינוך זיכה אותם על כך. בין השנים 2003-2010 העביר המשרד לקרנות רק חלק מחובו. ביולי 2011 המשרד היה חייב לשלוש הקרנות יותר מ-14 מיליון ש"ח בגין מענק היובל ששילמו למשתלמים. במועד סיום הביקורת שילם המשרד לקרנות רק חלק מהחוב שהצטבר.

משנת 2011 חדלו הקרנות לשלם את מענק היובל לעו"ה הנמצאים בשנת השתלמות. משרד החינוך שילם את המענק לשנים 2011 ו-2012 באיחור של חצי שנה עד שנה ושלושה חודשים. בכך יש משום הפרה של זכויות עו"ה.

מוסדות ונושאי משרה בחברות המנהלות

השתתפות באספה הכללית ובדירקטוריון: כתב המינוי מטעם המדינה שנמסר על ידי השרים לדירקטורים בחברות המנהלות הוא לתפקיד דירקטור בלבד, ואין בו אזכור לסמכות אחרת, בכלל זה השתתפות והצבעה באספה הכללית. בשלוש החברות המנהלות השתתפו הדירקטורים בדיוני האספה הכללית והצביעו בנושאים השייכים לסמכויות האספה בלבד, כמו מינוי של דירקטורים ותנאי העסקתם, בלי שקיבלו ייפוי כוח מבעלי אמצעי השליטה בקרנות. במשך שנים, רשות החברות הממשלתיות לא עמדה במפורש על כך כי לדירקטורים מטעם המדינה אין סמכות להשתתף ולהצביע באספות הכלליות.

דירקטורים מטעם המדינה: היות שהמדינה מחזיקה באחוזי שליטה בקרנות, היא מוסמכת למנות בהן דירקטורים מטעמה; על פי תקנוני הקרנות, שר החינוך ימנה בכל אחת משלוש הקרנות שני דירקטורים ושר האוצר - אחד.

נמצא כי בין השנים 2000-2012 לא אוישה מצבת הדירקטורים מטעם המדינה במלואה, כלהלן: בחלק מהתקופה כיהנו רק שני דירקטורים מטעם המדינה בכל אחת מהקרנות או החברות המנהלות, בחלקה כיהן דירקטור אחד, והיו חודשים שבהם לא כיהן אף דירקטור מטעם המדינה. במציאות שבה הדירקטוריון פועל תקופות ממושכות בהרכב חסר ובהיעדר נציגות של המדינה, מופר האיזון הנדרש בין נציגי העובדים למעסיקים ונפגעת פעילותו התקינה והסדירה של הדירקטוריון.

בין השנים 2000-2012 נמצאו ארבעה מקרים שבהם המשיכו דירקטורים שמונו על ידי השרים לכהן בתפקידם בדירקטוריון, על אף שתקופת כהונתם תמה. כמו כן, נמצא כי ארבעה דירקטורים שמונו לקרן אחת מקרנות ההסתדרות בלבד השתתפו והצביעו בלא סמכות גם בישיבות דירקטוריון של הקרן האחרת.

סיכום והמלצות

קרנות ההשתלמות לעו"ה נוסדו במטרה ליצור מסגרת רשמית לחיסכון שייעודו הרחבת ההשכלה, העשרה, רענון והתחדשות עצמית ומקצועית של עו"ה. החיסכון בהן מאפשר לעו"ה לצאת לשנת חופשה שתיוחד להשתלמויות ולהכשרה מקצועית במימון הקרנות.

אף על פי שזכותם של עו"ה לקרן השתלמות עוגנה בהסכמים קיבוציים, בהנחיית החשכ"ל, בתקנון שירות עו"ה ובנוהל משרד החינוך, לא הפרישו משרד החינוך והבעלויות עבור אלפי עו"ה המועסקים על ידם כספים לקרן השתלמות. אי-הצטרפות של עו"ה לקרן אינה גורעת מחובת המעסיקים לפעול כדי שכל עו"ה יממש את זכויותיו במלואן, ועל המשרד והבעלויות להסדיר זאת לאלתר.

במרוצת השנים גדל הפער בין עו"ה המנצלים את החיסכון בקרנות לצורכי השתלמות לפי ייעודן המקורי לבין אלו שהחיסכון בקרן משמש להם למטרות אחרות. לאור הירידה המתמשכת במספר עו"ה היוצאים לשנת השתלמות, על משרד החינוך, משרד האוצר, החברות המנהלות ונציגי המורים לתת את דעתם למגמות אלה ולבחון את תרומת פעילות הקרנות במתכונתן הנוכחית למימון העשרה מקצועית לעו"ה, ואת הצורך ביצירת תמריצים ליציאה לשנת השתלמות.

על עו"ה מוטלות מגבלות בעניינים דוגמת בחירת קרן ההשתלמות, בחירת מסלולי החיסכון ומשיכת כספים מהקרן. על אגף שוק ההון במשרד האוצר בשיתוף החברות המנהלות, משרד החינוך ונציגי המורים לבחון את הסרת המגבלות האלה, בד בבד עם שמירת האפשרות לעו"ה המעוניינים בכך לצאת לשנת השתלמות.

בקרנות נצבר עודף כספי בסכום של כמיליארד ש"ח שמקורו בכספים שהפרישו המעבידים לטובת עו"ה שלא ניצלו את זכאותם. נוסחת היציאה לשנת השתלמות היא גירעונית וכספים אלה משמשים למימונה, דבר הגורם לסבסוד בין-דורי. משרד מבקר המדינה ממליץ לגורמים המעורבים בהקצאת רכיב כספי המעביד ובשימוש בו, משרד האוצר, משרד החינוך והחברות המנהלות של הקרנות לבחון מחדש את נוסחת היציאה לשנת השתלמות ואת הצטברות העודפים בקרנות.

שיתוף המדינה בחברות המנהלות מחייב שנציגיה יהיו נוכחים בישיבות האספה הכללית. נציגות חסרה מפרה את האיזון הנדרש בין נציגי העובדים למעסיקים. על משרד החינוך, משרד האוצר ורשות החברות להקפיד על מינוי דירקטורים במועד ולבחון את כלל הנושאים הקשורים להתנהלות החברות המנהלות על פי הכללים המחייבים ממשל תאגידי תקין.

על משרד החינוך, משרד האוצר (אגף שוק ההון, החשב הכללי והממונה על השכר) ורשות החברות הממשלתיות לתת דעתם למכלול ההיבטים והנושאים שהועלו בדוח זה.