תהליך מתן היתר לקבלן להעסיק עובדים זרים

​

בחוק עובדים זרים, התשנ"א-1991, נקבע כי לא יקבל אדם עובד זר  לעבודה אלא אם כן הממונה  או עובד משרד הפנים מטעמו התיר בכתב את העסקתו של העובד הזר אצל אותו מעביד ובהתאם לתנאי ההיתר.

בדצמבר 2005 החליטה הממשלה לאשר מתן היתר להעסקת עובדים זרים בעבודה המתבצעת בטכנולוגיה ובמיכון ייחודיים שאינם בנמצא בישראל ושניתן לעשותה רק באמצעות גורם זר - זאת בכפוף לשיקול דעתו של הממונה על יחידת הסמך לעניין עובדים זרים ובכפוף לתנאים שיקבע בעניין זה בהסכמת שר התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - התמ"ת) ושר האוצר.

באוקטובר 2007 זכתה חברה קבלנית (להלן - הקבלן) במכרז בין-לאומי שפרסמה חברת רכבת ישראל בע"מ (להלן - הרכבת או חברת הרכבת) להקמת קטע מקו הרכבת המהיר ממחלף ענבה לירושלים  (להלן - הפרויקט) בהיקף כספי של כ-1.6 מיליארד ש"ח. הפרויקט כלל הקמת גשר וכריית מנהרות. כרייתה של אחת המנהרות הייתה אמורה להתבצע באמצעות מכונות לכריית מנהרות שאין כמותן בישראל - TBM . בין פברואר 2008 לדצמבר 2009 פנה הקבלן לממונה על יחידת הסמך לעניין עובדים זרים, למשרד התמ"ת ולמשרד האוצר בבקשות לקבלת היתר להעסיק עד 601 או עד 629 עובדים זרים מיומנים, בהתאם לשלבי העבודות לכריית המנהרות (להלן - מנהור), אשר ייפרסו על פני כארבע שנים.

באפריל 2010 נתן מר מאיר שפיגלר, הממונה דאז על יחידת ההיתרים ברשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול שבמשרד הפנים (להלן - הממונה על יחידת ההיתרים), לקבלן היתר להעסיק בין 185 ל-691 עובדים זרים לרבעון במשך חמש שנים (בממוצע כ-505 עובדים לרבעון) שהם 30,288 חודשי עבודה בסך הכול (להלן - ההיתר). ההיתר ניתן בהסכמת שר האוצר ד"ר יובל שטייניץ (להלן - שר האוצר או השר), שהיה שותף לקביעת תנאי ההיתר. שר התמ"ת דאז מר בנימין בן אליעזר נתן את הסכמתו לתנאים אלה.

פעולות הביקורת

בחודשים יוני 2010 עד פברואר 2011 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, את תהליך קבלת ההחלטות שקדם למתן ההיתר ואת אופן הפיקוח על מילוי תנאיו. עד דצמבר 2012 בוצעו בנושא זה, לסירוגין, בדיקות השלמה ועדכונים. יובהר שהביקורת בדוח זה אינה על הקבלן - שאינו גוף מבוקר. הבדיקה נעשתה בלשכת השר ובאגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אג"ת); במשרד התמ"ת; ברשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול שבמשרד הפנים (להלן - רשות ההגירה) ובחברת הרכבת.

עיקרי הממצאים

1. היעדר עבודת מטה לבחינת בקשתו של הקבלן: מספר העובדים הזרים ששר האוצר - בהמלצת ראש המטה שלו מר דוד שרן (להלן - הרמ"ט) והממונה על יחידת ההיתרים - אישר להעסיק במסגרת המנהור היה גדול מהמספר שעליו המליץ אג"ת. לא נעשתה עבודת מטה משותפת של משרדי האוצר והתמ"ת כדי לבחון את הבקשה של הקבלן, את חוות הדעת של הגורמים המקצועיים ואת ההשפעות הכלכליות של תנאי ההיתר על שוק העבודה. שר האוצר החליט לאמץ את המלצת הרמ"ט בלי ששמע את עמדת נציגי אג"ת בסוגיות השנויות במחלוקת (ראו להלן).

2. מספר חודשי ההעסקה: שר האוצר אישר להעסיק בין 161 ל-601 עובדים זרים ברבעון, אף שאג"ת המליץ להעסיק רק 180-513 עובדים ברבעון. נוסף על כך, אישר השר תוספת עובדים בשיעור של 15% בכל רבעון (ובסך הכול בין 185 ל-691 עובדים ברבעון), ואף הוסיף רבעון לתקופת ההעסקה. בסך הכול אישר השר 30,288 חודשי עבודה של עובדים זרים, מספר הגדול בכ-5,000 (כ-20%) ממספר חודשי העבודה שעליו המליץ בנובמבר 2009 הממונה על יחידת ההיתרים ובכ-9,200 (כ-44%) מזה שעליו המליץ אג"ת, הגורם המקצועי במשרד האוצר.

הממונה על יחידת ההיתרים המליץ בעל פה לרמ"ט לאשר תוספת של 15%-20% למספר העובדים הזרים שנקבע בהמלצתו, זאת שלא בהתאם לסדרי המינהל התקין המחייבים תיעוד של ההחלטות ומתן הנמקות לקבלתן. הרמ"ט הסביר למשרד מבקר המדינה כי התוספת שאישר השר ניתנה לממונה על יחידת ההיתרים - למקרה שתוגש לו בקשה נוספת - ולא לקבלן. ואולם השר לא הבהיר זאת במכתב ששלח לשר התמ"ת, המפרט את תנאי הסכמתו למתן ההיתר.

3. היעדר התייעצות עם חברת הרכבת: הממונה על יחידת ההיתרים לא התייעץ עם הגורם המקצועי - חברת הרכבת - ולא וידא שמספר העובדים שביקש הקבלן עולה בקנה אחד עם האמור בחוזה  בעניין זה. בפועל, מספר העובדים הזרים שמדינת ישראל, באמצעות הממונה על יחידת ההיתרים ובהסכמת השרים, אישרה לקבלן להעסיק גדול מהמספר הדרוש לו על פי החוזה.

4. התנאים להעסקה שנקבעו בהיתר: בסעיף 1יג(ב) לחוק עובדים זרים, התשנ"א-1991 נקבע כי "היתרים לפי סעיף זה יינתנו בשים לב, בין השאר, למאפייני שוק העבודה בענפי העבודה ובאזורי ההעסקה השונים". ענפי ההעסקה נבדלים זה מזה בעלות ההעסקה של עובד זר. עלות העסקת עובדים זרים בענף התעשייה נמוכה מעלות העסקתם של עובדים מיומנים ובעלי ותק מקצועי, כנדרש בחוזה, בענף הבניין. עמדת הגורמים המקצועיים במשרד האוצר הייתה שהתנאים שייכללו בהיתר להעסקת עובדים זרים יתבססו על התנאים החלים על ענף הבניין, בשל מאפייני העבודה שיידרשו העובדים לבצע. נראה כי גם הממונה על יחידת ההיתרים בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממאי 2011 לעניין התוספת, ראה בפרויקט האמור פרויקט בנייה. ואולם בהחלטת השר ובהיתר שנתן הממונה על יחידת ההיתרים נקבע כי התנאים שייכללו בהיתר יהיו התנאים הנהוגים בענף התעשייה.

5. העסקת עובדים ישראלים: שר האוצר התנה את מתן ההיתר בין היתר, על בסיס הודעה שנתן הממונה על יחידת ההיתרים לקבלן שיתמוך בבקשתו, בכפוף להתחייבות הקבלן להעסיק בממוצע חמישה עובדים ישראלים כנגד כל עובד זר. ואולם הממונה על יחידת ההיתרים צירף להיתר שנתן לקבלן נספח שבו צוין כי הקבלן יעסיק בממוצע רק 3.3 עובדים ישראלים כנגד כל עובד זר, כלומר הממונה על יחידת ההיתרים פעל שלא בהתאם להחלטת השר.

6. אי-הסדרת יציאתם של העובדים הזרים מהארץ: מדינת ישראל פועלת ליצירת כלים שיבטיחו כי העובדים הזרים יצאו מהארץ בתום תקופת העסקתם. בהתאם לכך נקבע בענף הבניין - בהסכמה בין המדינה ובין קבלני הבניין - כי קבלן המעסיק עובדים זרים יפקיד פיקדון חודשי בסכום של 700 ש"ח לטובת כל עובד זר ולהבטחת יציאתו מהארץ במועד. הפיקדון החודשי נוסף על שכר העובד הזר, והוא ניתן על חשבון ההפקדות של המעסיק לפנסיה, לפיצויים ולקרן השתלמות המתחייבות מההסכם הקיבוצי בענף הבניין. ואולם במועד מתן ההיתר לא נדרשה הפקדת פיקדון בענף התעשייה. בהיתר שנתן הממונה על יחידת ההיתרים נקבע כי אם יותקנו תקנות המחייבות תשלום פיקדון בענף התעשייה, תחול חובה זו גם על הקבלן.

לוּ נקבעו תנאי ההעסקה בהתאם לתנאים בענף הבניין, כפי שדרש אג"ת, היה על הקבלן להפקיד במשך תקופת ההיתר פיקדון חודשי בסכום של 700 ש"ח לכל עובד, להבטחת יציאתם של העובדים הזרים מהארץ ולהבטחת תשלום זכויותיהם הסוציאליות. מחישובים שעשה משרד מבקר המדינה עולה כי במצב זה היה מסתכם סכום הפיקדון בכ-21 מיליון ש"ח . באי-חיוב הקבלן בהפקדת פיקדון הוגבלה היכולת להבטיח את תשלום הזכויות הסוציאליות לעובד הזר, כפי שנקבע בהסכם הקיבוצי, ואת יציאתו מהארץ במועד.

7. הגדרת הפרויקט בהיתר: בתנאי ההיתר שאישר השר הוגדרו העובדים הזרים המועסקים בפרויקט - "מומחים מקצועיים". בטיוטת נוסח ההיתר שנשלחה באפריל 2010 מהלשכה המשפטית של רשות ההגירה לאג"ת וללשכה המשפטית במשרד האוצר נכתב כך: "היתר מיוחד להעסקת צוות עובדים תושבי חוץ מומחים לעבודות מנהור לביצוע 'קטע ג' של פרויקט הרכבת המהירה ת"א-ירושלים". ואולם בהיתר שניתן לקבלן השמיט הממונה על יחידת ההיתרים את המילים "מומחים לעבודות מנהור" ונתן היתר "להעסקת צוות עובדים תושבי חוץ לביצוע עבודות של פרויקט הרכבת המהירה ת"א-ירושלים". מכאן שהממונה, באמצעות שינוי הגדרת הפרויקט בהיתר, שינה את היקפו ואת סוגי העובדים הזרים, שלא לפי האישור שנתן שר האוצר.

8. אי-גילוי תנאי ההעסקה בעוד מועד: לפני פרסומו של המכרז הבין-לאומי שהיה בהיקף כספי ניכר, לא ביררה חברת הרכבת עם הממונה על יחידת ההיתרים ועם השרים מה הם התנאים למתן ההיתר לזוכה בו ולא הביאה תנאים אלה לידיעת כלל המציעים. ציון התנאים במכרז, היה בו כדי לצמצם את ההתדיינות של הקבלן עם הממונה על יחידת ההיתרים ועם השרים.

סיכום והמלצות

בחינת תהליך מתן ההיתר העלתה כי משרדי האוצר והתמ"ת לא ביצעו עבודת מטה משותפת לבחינת הבקשה; כמו כן הועלה כי שני המשרדים לא הציגו לגורמים הרלוונטיים את כלל המסמכים וחוות הדעת של הגורמים המקצועיים, וכי לא נבחנו ההשפעות הכלכליות של תנאי ההיתר. כתוצאה מכך, מספר חודשי ההעסקה של העובדים הזרים שנקבעו בהיתר היה גדול בכ-5,000 מהמספר שעליו המליץ הממונה ובכ-9,200 מהמספר שעליו המליץ אג"ת.

לדעת משרד מבקר המדינה, מתן היתר להעסקת עובדים זרים המותנה בהסכמתם של שני שרים לאמור בו, מצריך בחינה של הבקשות בעניינו באמצעות עבודת מטה סדורה ומתועדת ששותפים לה שני המשרדים, ושבמסגרתה יובאו בחשבון מדיניות הממשלה וההשפעות הכלכליות של כל החלטה.

על מנת לתת הזדמנות שווה לכלל המציעים במכרזים לביצוע עבודות עבור רשויות המדינה ועל מנת שנושא זה לא יהווה חסם בקידום פרויקטים, על הגוף הציבורי שמזמין את העבודה לסכם עם הרשות האמונה על הנושא את התנאים הכלליים לקבלת היתר להעסקת כוח אדם זר בפרויקט שהוא מבצע, ולהביא את הסיכום, בצירוף הפניות ללשון החוק ולתקנות המחייבות, לידיעת כלל המשתתפים במכרז.