סדרי הטיפול במשפחות חד-הוריות

משרד הרווחה והשירותים החברתיים

פעולות הביקורת

במשרד הרווחה והשירותים החברתיים, במחלקות לשירותים חברתיים שברשויות המקומיות, במוסד לביטוח לאומי ובמשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה נבדק הטיפול במשפחות החד-הוריות. בכלל זה נבדקו ההיערכות והפעולות של הגופים האמורים בנושא זה ומידת שיתוף הפעולה ביניהם; נקיטת פעולות להסרת החסמים המונעים את הגברת השתתפותן של המשפחות הללו בשוק העבודה; ממשקי העבודה בין הגורמים המטפלים במשפחות, לרבות העברת מידע ביניהם כדי לפשט את מימוש הזכאות לסיוע; אופן ניהולה של תכנית של משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה לשילובם של הורים יחידים במעגל העבודה ומידת הצלחתה של תכנית זו.

במשרד הרווחה והשירותים החברתיים, בשירות לילד ונוער שבמשרד ובמחלקות לשירותים חברתיים בעשר רשויות מקומיות נעשתה ביקורת בנוגע לסדרי עבודתן של ועדות לתכנון טיפול והערכה, שתפקידן לגבש תכניות טיפול לילדים בסיכון ולמשפחותיהם ולעקוב אחר ביצוען. נבדקו סדרי יישום הרפורמה שביצע המשרד בעבודת הוועדות ותהליכי הפיקוח על עבודתן.

במשרד הבריאות ובמשרד הרווחה והשירותים החברתיים נעשתה ביקורת בנוגע לאסדרת שירותי שיקום שהמדינה רוכשת מגורמי חוץ. הבדיקה התמקדה בשירותי דיור - הוסטלים ודיור מוגן - ונבדקו נושאים כגון בחירת מסגרת הדיור על ידי הדיירים, סדרי העסקת עובדים, פיקוח ובקרה ולמידה בין-משרדית.

סדרי הטיפול במשפחות חד-הוריות 

תקציר

בעשורים האחרונים הולכת ומתרחבת בישראל התופעה של חיים במשפחות חד-הוריות. הדבר נובע הן מאחוזי הגירושין הגבוהים והן מהעלייה הניכרת במספר הנשים הרווקות הבוחרות להביא ילד לעולם ללא בן זוג. בשנת 2011 היו בישראל כ-131,000 משפחות חד-הוריות שהיוו 12.4% מכלל המשפחות עם ילדים, ומספר הילדים בהן כ- 219,000, כ-9% מכלל ילדי ישראל. חלקן של המשפחות החד-הוריות באוכלוסיית המשפחות העניות גדול מחלקן באוכלוסייה כולה ומשפחות אלה מועדות גם לקשיים חברתיים ורגשיים.

העלייה במספר המשפחות החד-הוריות וקשייהן הכלכליים העלו את נושא הטיפול בהן לסדר היום הציבורי. חוק משפחות חד-הוריות, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק משפחות חד-הוריות או החוק), מגדיר מיהו הורה יחיד ואילו הטבות יינתנו לו מכוח חוק זה. על פי החוק, הורה יחיד הוא תושב ישראל שבהחזקתו ילד שטרם מלאו לו 18 שנה, הנמצא עמו, והוא אינו נשוי ואין אדם הידוע בציבור כבן זוגו. שר הרווחה והשירותים החברתיים ממונה על ביצוע החוק.

בטיפול במשפחות חד-הוריות מעורבים משרדי ממשלה וגופים אחדים - משרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה), מחלקות לשירותים חברתיים ברשויות מקומיות (להלן - המחלקות לשירותים חברתיים), המוסד לביטוח לאומי, משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת), משרד הבינוי והשיכון ורשות המסים בישראל.

פעולות הביקורת

בחודשים אפריל-ספטמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה את סדרי הטיפול של המשרדים והגופים השונים במשפחות חד-הוריות. הביקורת נעשתה במשרד הרווחה, בארבע מחלקות לשירותים חברתיים , במוסד לביטוח לאומי ובמשרד התמ"ת. בירורי השלמה נעשו במשרד הבינוי והשיכון ובאגף התקציבים שבמשרד האוצר. בביקורת נבדקו ההיערכות והפעולות של הגופים השונים לטיפול במשפחות החד-הוריות, ובכלל זה היערכותם של המשרדים להפעלת תכניות לשילובם של הורים יחידים בשוק העבודה ולהערכת תרומתן של תכניות אלו; וכן שיתופי הפעולה הבין-משרדיים לצורך מתן שירות יעיל לאוכלוסייה זו. במסגרת הביקורת נאספו נתונים על פעילותן של מחלקות לשירותים חברתיים בנושא המשפחות החד-הוריות באמצעות שאלון שהועבר ל-62 רשויות מקומיות (להלן - השאלון).

עיקרי הממצאים

הטיפול במשפחות חד-הוריות בתחום הרווחה

האחריות לטיפול באוכלוסיית ההורים היחידים מוטלת על משרד הרווחה. הוא אמון על קביעת מדיניות הרווחה במדינה ומתפקידו לספק את השירותים הנדרשים לה. האגף לשירותים חברתיים ואישיים שבמשרד נועד לתת מענה לצרכיהם האישיים והחברתיים של יחידים, משפחות וקהילות. המשרד מנחה את המחלקות לשירותים חברתיים מהבחינה המקצועית באמצעות הוראות התקנון לעבודה סוציאלית (להלן - התע"ס), והן אלה הנותנות בפועל את הסיוע והטיפול למשפחות החד-הוריות. באמצעות המחלקות מממן משרד הרווחה שירותים ומענים לסיוע למשפחות אלה ולהעצמתן. ביישובים מסוימים פועלים, בשיתוף עם גורמי קהילה והמחלקות לשירותים חברתיים, מרכזים מיוחדים למשפחות חד-הוריות.

הטיפול במשפחות חד-הוריות ברמת מטה משרד הרווחה: אף על פי שמשרד הרווחה זיהה שינויים בדפוסי המשפחה, בייחוד גידול במספר המשפחות החד-הוריות שלהן מאפיינים וקשיים מיוחדים, הוא לא תרגם זאת לתכנית אופרטיבית שתופעל לטובתן, ואף לא נערך לטיפול בהן בהיבט המערכתי. המשרד לא גיבש הנחיות מקצועיות בנושא ולא כלל אותו בסדר עדיפויות תקציבי. הנהלת המשרד לא קיימה דיונים בנושא זה, לא בפורום המקצועי של המשרד ולא עם משרדי ממשלה אחרים הנוגעים לנושא.

ייעודו של משרד הרווחה להוביל, עם משרדים וגופים אחרים, תכניות לטיפול באוכלוסיות מיוחדות, לרבות משפחות חד-הוריות, ולצמצם את הפערים החברתיים בין קבוצות במדינה.

בטיפול במשפחות חד-הוריות מעורבים משרדי ממשלה וגופים אחדים, שכל אחד מהם מתמקד בהיבטים מקצועיים שבתחום אחריותו. על אף ייעודו, משרד הרווחה לא שימש חוליה מרכזית ומתכללת במערך הטיפול במשפחות חד-הוריות ולא הקים פורום מקצועי המשותף לו וליתר משרדי הממשלה והגופים האחרים.

בידי משרד הרווחה נתונים כלליים על הפעילות בנושא משפחות חד-הוריות, שאין בהם די כדי לשקף תמונת מצב מערכתית על פעילותן של המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות, על בעיות מהותיות שלא קיבלו מענה הולם ועל מידת האפקטיביות של פעולות שכבר נעשו.

במחוזות המשרד יש מפקחים שמתפקידם לפקח על עבודת המחלקות לשירותים חברתיים בתחומים שונים. אולם בהיעדר הנחיות מקצועיות בנושא משפחות חד-הוריות, מפקחים אלה אינם יכולים לפקח על פעולותיהן של המחלקות לשירותים חברתיים בתחום זה.

הטיפול במשפחות חד-הוריות ברמת השלטון המקומי: אוכלוסיית המשפחות החד-הוריות מהווה שליש מכלל האוכלוסייה של משפחות עם ילדים המוכרת לשירותי הרווחה. משרד מבקר המדינה שלח ל-62 רשויות מקומיות שאלון לאיסוף נתונים על סוגי הפעולות שמקיימות המחלקות לשירותים חברתיים ועל היקפן. ב-47 הרשויות שהשיבו לשאלון היו בשנת 2011, על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, כ-93,000 משפחות חד-הוריות, שהיו כ-70% מכלל משפחות אלה.

מסיכום הנתונים שנאספו בשאלון עלה כי קיימת שונות רבה בין המחלקות לשירותים חברתיים בטיפולן במשפחות החד-הוריות. רוב המחלקות מטפלות במשפחות חד-הוריות הפונות אליהן על פי מידת הנזקקות שלהן ומתמקדות במתן מידע על זכויותיהן ובארגון פעילויות נופש תקופתיות למשפחות הנזקקות. לעומת זאת, דווקא רשויות מקומיות המצויות בדירוג חברתי-כלכלי גבוה יחסית, ובהן שיעורם של ההורים היחידים הנזקקים קטן יותר, מפעילות מרכזים למשפחות חד-הוריות. שונות זו עלולה ליצור אי-שוויון בין הרשויות המקומיות במתן מענה לצרכים המיוחדים של משפחות חד-הוריות, באשר פעילות זו אינה תלויה בהכרח במידת הנזקקות של משפחות אלה, אלא במודעותן וביכולותיהן הכספיות של הרשויות המקומיות.

התעסוקה בקרב משפחות חד-הוריות

תכניות לעידוד תעסוקה בהפעלתו של משרד התמ"ת: משרד התמ"ת פועל לשילוב הורים יחידים בשוק העבודה באמצעות תכנית שכללה תכניות משנה (להלן - תכניות המשנה). בשנים 2003-2007 הייתה התכנית באחריות מינהל מחקר וכלכלה שבמשרד (להלן - מינהל מחקר וכלכלה). במאי 2008 הועברה האחריות להפעלתה לאגף לשילוב אוכלוסיות ייחודיות בתעסוקה שבמשרד (להלן - האגף לשילוב בתעסוקה).

הביקורת העלתה כי התכנית שהפעיל משרד התמ"ת בשנים 2003-2007 לשילובם של הורים יחידים בשוק העבודה לא השיגה את יעדה. תכניות המשנה תוקצבו לאורך זמן בסכומים ניכרים, אך ניצולן היה אפסי או זניח.

ביולי 2007, לאחר שחלפו ארבע שנים מהמועד בו החלה הפעלת התכנית, פרסם מינהל מחקר וכלכלה קובץ מאמרים (להלן - הסקר) ובו ממצאים של מעקבים אחר חלקים שונים של התכנית. ממצאי הסקר הצביעו, בין היתר, על חוסר כדאיות ביציאה לעבודה של הורים יחידים שהשתתפו בתכנית.

בתחילת 2010 נעשתה בדיקה לבחינת כדאיות יציאתם של הורים יחידים לעבודה. גם בבדיקה זו עלה שהיציאה לעבודה אינה כדאית, ומהבחינה הכלכלית עדיפה להם אבטלה, המלווה לעתים בקבלת קצבה כזו או אחרת המאפשרת את הישארותם בבית עם הילדים.

ממועד הסקר עד בדיקת הכדאיות חלפו יותר משנתיים. שתי הבדיקות הובילו למסקנות דומות והצביעו על חוסר האטרקטיביות של התכניות הקיימות. מן הראוי היה שכבר בשלב מוקדם יותר יפיק משרד התמ"ת מסקנות ויפעל לשינוין של התכניות.

בשנים 2008-2011, כמו בשנות ההפעלה הקודמות, כמעט שלא נוצלו התקציבים השנתיים שהוקצו לתכניות המשנה לשילוב הורים יחידים בשוק העבודה, ומספר ההורים שהשתתפו בהן היה נמוך מאוד.

אשר לניהולן של תכניות המשנה משנת 2008 ואילך, בידי האגף לשילוב בתעסוקה לא היו הנתונים הנחוצים שיסייעו לו להעריך את מידת הצלחתן של התכניות שהפעיל. לא נעשה ניתוח סדור של התקציבים ושל ניצולם בחתך של התכניות ולפי תקופות; לא נבחן הקשר הסיבתי בין ההשקעה בתכניות לשילוב הורים יחידים בתעסוקה לבין שינוי מצבם (אם אכן השתנה); לא היו נתונים סדורים על מספר ההורים היחידים שהשתתפו בתכניות המשנה; על מידת השמתם בעבודה ועל מידת התמדתם במקומות העבודה; על שדרוגם המקצועי ועל רמת השתכרותם. בהיעדר מידע כאמור אי אפשר לעמוד על התועלות שנבעו מהתכניות בשנים אלה בעניין שילובם של הורים יחידים במעגל העבודה.

על רקע ההיקף הקטן של ניצול תכניות המשנה והיעדר הכדאיות ביציאה לעבודה, אישרו במרץ 2010 שר התמ"ת דאז ומנכ"ל משרד התמ"ת ביצוע תכנית חלוץ (להלן - הפיילוט), לאוכלוסיית זכאים של 500-1,000 איש, לצורך הרחבת התכנית לעידוד תעסוקה בקרב משפחות חד-הוריות. במסגרת הפיילוט אמורה הייתה להינתן תמיכה רב-שנתית מדורגת להורים היחידים, שבמסגרתה יוגדל באופן ניכר סל הפתרונות למשפחותיהם ותורחב אוכלוסיית היעד שתיהנה מההטבות. הפעלתו של הפיילוט אמורה הייתה להתחיל בדצמבר 2010 ולהימשך שלוש שנים.

עד מועד סיום הביקורת בספטמבר 2012, אף על פי שחלפו יותר מ-20 חודש מהמועד המתוכנן, טרם הוחל בביצוע הפיילוט.

תכנית לליווי תעסוקתי בהפעלתו של משרד הרווחה: בשנים האחרונות הקים משרד הרווחה מינהלת תעסוקה שמטרתה לפעול לגיבוש מדיניות משרדית אחידה בעניין תעסוקה לאוכלוסיות שבטיפולו. מינהלת התעסוקה הגדירה את אוכלוסיית המשפחות החד-הוריות כאוכלוסיית יעד בנושא הפיתוח והקידום בתעסוקה. בשנת 2010 יזם משרד הרווחה את תכנית "תעסוקה לרווחה". התכנית מיועדת ללוות משפחות המוכרות למחלקות לשירותים חברתיים, שבהן לפחות בן זוג אחד אינו מועסק למעלה מחצי שנה. בשנת הפעילות הראשונה הופעלו בתכנית שני מחזורים והשתתפו בהם 484 משפחות, מהן 200 משפחות חד-הוריות (42%).

תכנית זו גיבש משרד הרווחה ללא תיאום עם משרד התמ"ת. חוסר התיאום בין שני המשרדים בהכנת התכניות עלול לפגוע ביעילותן ולמנוע את ניצול יתרונותיו של כל אחד מהמשרדים בתחומי פעילותו העיקריים.

הטיפול בחסמים לשילובם של הורים יחידים בשוק העבודה

ההיקף הקטן של ניצול התכניות לשילובם של הורים יחידים במעגל התעסוקה מצביע על קיומם האפשרי של חסמים המונעים מרבים מההורים היחידים מקבלי הקצבאות להיכנס לשוק העבודה או להגדיל את היקף משרתם. בדיקה שעשה משרד התמ"ת הצביעה על חוסר כדאיות לצאת לעבודה עקב שלילת קצבאות המוסד לביטוח לאומי מהורים יחידים שהשתכרו מעל תקרת הכנסה שנקבעה, וגם בשל העובדה ששלילת קצבת הבטחת הכנסה מביאה גם לביטול הטבות נלוות.

חסם זה מוכר זה שנים לכל הגורמים העוסקים בתחום ובכלל זה משרד הרווחה, משרד התמ"ת, המוסד לביטוח לאומי ומשרד האוצר. אף על פי כן, הם לא השכילו למצוא מנגנון שימתן, על פני הזמן, את הפגיעה הכלכלית בהורים יחידים שהכנסותיהם גבוהות מתקרת ההכנסה שנקבעה. כל זאת חרף פתרונות מעין אלו שנמצאו בעבור אוכלוסיות אחרות.

ההליכים המינהליים למיצוי זכויותיהן של משפחות חד-הוריות

פעילות יעילה בנושא המשפחות החד-הוריות מצריכה תיאום ושיתוף פעולה מוסדר בין המשרדים המופקדים על מתן הזכויות לאוכלוסייה זו. התיאום ביניהם חשוב לתכנונה ולקביעתה של מדיניות טיפולית כוללת, וגם לבחינה מערכתית של הדרכים להקל על אוכלוסיית ההורים היחידים למצות את הזכויות וההטבות המוקנות להן על פי דין.

אחד המדדים לאיכותו של שירות הוא מספר הפעמים להן נדרש מבקש השירות להטריח את עצמו כדי למצות את זכויותיו. בתחום השירות לציבור מקובלת תפיסה ולפיה יש לספק שירות בנקודת מפגש אחת ("One Stop Shop").

הביקורת העלתה כי כדי לממש את זכאותו, הורה יחיד נדרש לעתים להמציא מסמכים שממילא מצויים בידי הגוף הדורש אותם או שניתן היה לקבלם בלי להטריחו.

סיכום והמלצות

בשנת 2011 היו בישראל כ-131,000 משפחות חד-הוריות שהיוו 12.4% מכלל המשפחות עם ילדים. מצבן הכלכלי לרוב קשה יותר מזה של משפחות דו-הוריות, והן חוות קשיים חברתיים ורגשיים. חוק משפחות חד-הוריות מגדיר מיהו הורה יחיד ואילו הטבות יינתנו לו מכוח חוק זה.

הטיפול הממשלתי במשפחות חד-הוריות דורש תיאום ושיתוף פעולה בין-משרדיים, בהובלתו של משרד הרווחה, אך לעתים אלה אינם מתקיימים. מן הראוי היה שמשרד הרווחה ייזום להסדיר את דרכי שיתוף הפעולה והתיאום בין הגופים המעורבים, ויוביל מהלך של הקמת פורום מקצועי משותף למשרדים, בראשותו.

ראוי שכל הגורמים העוסקים בתחום ישכילו למצוא מנגנון שימתן, על פני הזמן, את הפגיעה הכלכלית בהורים יחידים שהכנסותיהם גבוהות מתקרת הכנסה שנקבעה; מנגנון שיביא לידי הסרת חסם מרכזי לשילובם של הורים יחידים בשוק העבודה.

משרד הרווחה זיהה אמנם את הצרכים הייחודיים של ההורים היחידים, אך לא גיבש מדיניות לטיפול באוכלוסייה זו, לרבות קביעת הנחיות מקצועיות למחלקות לשירותים חברתיים שברשויות המקומיות. כמו כן על המשרד לפעול לשיתוף פעולה עם גורמי קהילה הפועלים בשטח למען אוכלוסייה זו כדי להנחותם ולמסד את פעילותם.

משרד התמ"ת מפעיל תכנית לעידוד שילובם של הורים יחידים במעגל התעסוקה, אולם הצלחתה של תכנית זו בשנים 2003-2011 הייתה שולית. על משרד התמ"ת לבחון מחדש את התכנית, בתיאום עם שאר הגופים המעורבים בנושא. לבחינה זו משנה חשיבות על רקע החלטת ממשלה מינואר 2012 המחייבת את קביעתה של תכנית פעולה לשילובה של אוכלוסיית ההורים היחידים בשוק העבודה.