מבקר המדינה שם דגש על ההגנה והשמירה על זכויותיהן של אוכלוסיות חלשות במדינת ישראל, ובמסגרת זו ניתנת תשומת לב מיוחדת לאוכלוסייה העומדת במרכזו של דוח זה - ילדים במצבי סיכון. בדוח נבחנו סדרי עבודתן של ועדות לתכנון טיפול והערכה בנושא זה.
בישראל חיים יותר מ-2.6 מיליון ילדים , מהם כ-344,000 נמצאים במצבים המסכנים אותם במשפחתם ובסביבתם . בשל מצבים אלה נפגעת יכולתם לממש את זכויותיהם על פי האמנה הבין-לאומית לזכויות הילד בתחומים האלה: קיום פיזי והתפתחות; השתייכות למשפחה; למידה ורכישת מיומנויות; רווחה ובריאות רגשית; השתייכות והשתתפות חברתית; הגנה מפני אחרים ומפני התנהגויות של הילדים עצמם המסכנות אותם (להלן - ילדים בסיכון).
האחריות לטיפול בילדים בסיכון מוטלת על משרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה או המשרד). המשרד מופקד על קביעת מדיניות הרווחה במדינה, מפקח על יישומה ומנחה מקצועית, באמצעות הוראות התקנון לעבודה סוציאלית (להלן - הוראת/ות התע"ס), את המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות (להלן - המחלקות לשירותים חברתיים או המחלקות). המחלקות מבצעות בפועל את ההתערבות ומקנות את הסיוע ואת הטיפול לילדים שבסיכון ולמשפחותיהם בתחום הרשות המקומית.
הוועדות לתכנון טיפול והערכה (להלן - הוועדה/ות לתכנון טיפול או הוועדה/ות) במחלקות לשירותים חברתיים הן גופים רב-מקצועיים בראשות עובדים סוציאליים ואמורים להשתתף בהן אנשי רווחה, בריאות וחינוך. תפקידן לגבש תכניות טיפול לילדים בסיכון ולמשפחותיהם, בקהילה או במסגרות חוץ-ביתיות, ולעקוב אחר ביצוען. הוועדה לתכנון טיפול היא אפוא צומת מרכזי בקבלת החלטות בנוגע לילדים בסיכון.
שתי ועדות בחנו את סדרי עבודתן של הוועדות לתכנון טיפול (שמן הקודם: "ועדות החלטה"): "ועדת ייעוץ לקביעת סמכות 'ועדות החלטה' ודרך התנהלותן מול פקידי הסעד למיניהם" בראשות ד"ר ישראל צבי גילת (להלן - ועדת גילת) וועדה ליישום המלצות ועדת גילת בראשות מנכ"ל משרד הרווחה דאז פרופ' דב גולדברגר (להלן - ועדת היישום), והן פרסמו את המלצותיהן בשנים 2002 ו-2004 בהתאמה. בעקבות המלצותיהן ומדיניות משרד הרווחה מאז 2004 תוכננו ונבנו תשתיות עבודה ארגוניות ומקצועיות לטיפול בילדים בסיכון ובמשפחותיהם בקהילה, המכונות במשרד הרווחה: הרפורמה. זו כללה עשיית שינויים מהותיים בסדרי עבודתן של הוועדות כדי לשפר את פעולתן.
פעולות הביקורת
משרד מבקר המדינה עשה בחודשים אפריל-אוגוסט 2012 ביקורת בנושא סדרי עבודתן של הוועדות בשנים 2010-2011 (להלן - התקופה הנבדקת). בין היתר נבדקו: סדרי יישום הרפורמה במשרד הרווחה ובמחלקות לשירותים חברתיים ותהליכי הפיקוח על עבודת הוועדות. הביקורת נעשתה בשירות לילד ונוער שבמשרד הרווחה ברמת המטה וברמה המחוזית - במחוזות חיפה והצפון, תל אביב והמרכז, ירושלים והדרום. כמו כן נעשתה בדיקה בעשר מחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות האלה: נס ציונה, רחובות, ראש העין, יבנה, קריית גת, אשקלון, רהט, אופקים, מודיעין עילית ונשר.
עיקרי הממצאים
המסגרת הנורמטיבית לפעולת הוועדות לתכנון טיפול
נמצא כי בשנת 2009 ניסה משרד הרווחה, במסגרת הצעת חוק השמה חוץ ביתית של ילדים (ועדות תכנון, טיפול ואומנה), התש"ע-2009, לעגן בחקיקה את סדרי עבודתן של הוועדות לתכנון טיפול, אבל הוא לא השלים את המהלך. כפועל יוצא קיים קושי לגייס לדיונים את אנשי המקצוע שמחוץ למשרד הרווחה (אנשי בריאות הנפש, פסיכולוגים, נציגי חינוך וכדומה). יתרה מכך, בהיעדר הסדרה של פעילות הוועדות בחוק עלולה להיווצר התנגשות בחקיקה הקיימת (למשל התנגשות בין מחויבותו של עובד סוציאלי לחוק הנוער - כחבר בוועדה - לפעול לקידום תכנית הטיפול שנקבעה בה, גם אם אינו מסכים לתכנית, לבין חובתו לשמור על שיקול דעתו העצמאי והאיסור המוטל עליו בדין, כנאמן של בית המשפט, לקבל תכתיב כלשהו מהוועדה לתכנון טיפול או מכל גוף אחר, מלבד בית המשפט).
לא זו אף זו. במסגרת הרפורמה שונו באופן מהותי הנחיות משרד הרווחה למחלקות לשירותים חברתיים בכל הקשור לסדרי עבודתן של הוועדות לתכנון טיפול. למרות זאת לא עודכנה הוראת התע"ס, וקיים פער בינה לבין סדרי עבודתן של הוועדות בפועל. אמנם לא מכבר החל משרד הרווחה לנסח הוראת תע"ס חדשה, אך צפוי שהיא תאושר לא לפני מרץ 2013.
ההיערכות לרפורמה ויישומה
1. קביעת תכנית לביצוע הרפורמה: משרד הרווחה לא הכין תכנית רב-שנתית לביצוע הרפורמה ודחה בכל שנה את לוח הזמנים ליישומה. גם הערכתה של הרפורמה באמצעות מחקר מלווה, שהייתה אמורה להתחיל ב-2008, נדחתה בשלוש שנים. נכון למועד סיום הביקורת באוגוסט 2012 - כעשר שנים לאחר שהמשרד החל בניסוי חלוץ (פיילוט) ליישום הרפורמה וכחמש שנים לאחר שהוחלט על יישומה ברמה הארצית - עדיין לא יושמו רכיבים מרכזיים בה, וצפוי שייושמו לא לפני סוף שנת 2015.
2. פיתוח כלים להבניית הדיון בוועדה לתכנון טיפול:
(א) לצורך הבניית תהליכי העבודה פיתח משרד הרווחה כבר בשנת 2003 ערכת טפסים (למילוי ידני) הכוללת הנחיות וכלים להכנה לדיון, לתיעוד שלבי הדיון ולמעקב על תכנית הטיפול (להלן - ערכת הכלים). השימוש בערכת הכלים במחלקות לשירותים חברתיים שנבדקו היה חלקי או שלא נעשה בה כל שימוש, בעיקר משום שהיא נתפסת מכבידה ומסורבלת בעיני חלק מהמשתמשים: ארבע מהמחלקות - בקריית גת, באופקים, ברהט ובמודיעין עילית - אינן משתמשות כל עיקר בערכת הכלים; שתיים מהן - בראש העין וברחובות - עושות בה שימוש חלקי בלבד.
(ב) כבר ב-2004 עמדה ועדת היישום על הצורך להקים מערכת ממוחשבת של דיוני הוועדות לתכנון טיפול והחלטותיהן. ואולם, רק ב-2009 החל משרד הרווחה לפתח את המערכת (להלן - מערכת מתו"ה) שנועדה להחליף את ערכת הכלים הידנית. מערכת זו נועדה גם לייצר מאגר מידע מלא הכולל נתונים ברמה המקומית והארצית בנוגע לעבודתן של הוועדות, כדי לספק בסיס לתכנון הטיפולים הנדרשים לילדים בסיכון ולבקרה על עבודתן. בספטמבר 2011 החל המשרד להטמיע את המערכת ב-14 מחלקות לשירותים חברתיים במסגרת ניסוי חלוץ (פיילוט), אולם נכון למועד סיום הביקורת באוגוסט 2012 כמחציתן עושות בה שימוש חלקי בלבד, בין היתר בשל המבנה המסורבל והארוך של הדוחות שהמערכת מפיקה ומספרם הרב של הנתונים שמשתמשי הקצה נדרשים למלא לצורך הפקת דוחות אלה. הניסוי צפוי להסתיים במאי 2013, ורק בסוף 2015 צפויה המערכת הממוחשבת להיות בשימוש בכל המחלקות לשירותים חברתיים בארץ, בכפוף לאישור התקציב לכך.
3. הקמת ועדות תכנון טיפול אזוריות: הוועדות האזוריות נועדו למלא את תפקיד הוועדות לתכנון טיפול ביישובים קטנים שבהם פועלת ועדה בהרכב חסר, לנוכח מספרם המצומצם של עובדי המחלקות שם. ב-2008 קיבל משרד הרווחה עשרה תקנים לאיוש מרכזי ועדות אזוריות, ואולם נכון למועד סיום הביקורת לא הקים המשרד ועדות אלה.
4. מנגנוני ערר: ועדת היישום קבעה שאם הוועדה לתכנון טיפול ממליצה להוציא ילד לסידור חוץ-ביתי בניגוד לדעת הוריו, יתאפשר להורים לבקש דיון חוזר בוועדה מחוזית לתכנון טיפול. משרד הרווחה לא ביצע את החלטת ועדת היישום לכונן ועדות מחוזיות כאמור.
פיקוח מחוזי על עבודת הוועדות בעקבות הרפורמה
מפקחי הקהילה המחוזיים של השירות לילד ונוער שבמשרד הרווחה אינם מפקחים באופן שוטף על עבודת הוועדות.
בשנים האחרונות נעשתה בנושא פעילות הוועדות רק בקרה אחת: בקרה משותפת של השירות לילד ונוער עם תחום בכיר ארגון ומינהל ברשויות המקומיות במשרד הרווחה (להלן - הבקרה המשותפת). ואולם בקרה זו לא כללה את כל הרשויות המקומיות, ומשרד הרווחה לא סיכם את ממצאי הבקרה ולא ביצע תהליך של הפקת לקחים מממצאים אלו.
יישום הרפורמה במחלקות לשירותים חברתיים
1. הרכב הוועדה לתכנון טיפול: בוועדה לתכנון טיפול מתקבלות החלטות חשובות לחיי הילד והמשפחה. כדי שהחלטות הוועדה יתקבלו מתוך חשיבה מעמיקה, מקצועית ואובייקטיבית המליצה ועדת היישום שהרכב הוועדות לתכנון טיפול יהיה קבוע ורב-מקצועי ויכלול אנשי מקצוע משירותי הרווחה, החינוך והבריאות שאינם מעורבים בטיפול בילד ובהוריו, ומשתתפים נוספים לפי המקרה.
(א) ב-14 מ-38 התיקים שנבדקו באקראי (כ-37%) לא השתתפו בדיוני הוועדות אנשי מקצוע מחוץ למחלקות לשירותים חברתיים. זאת ועוד, בחמש מהרשויות המקומיות שנבדקו - קריית גת, אופקים, יבנה, נס ציונה ומודיעין עילית - צוין כי דרך קבע אין נציגים משירותי הבריאות משתתפים בדיוני הוועדות. בכל המחלקות לשירותים חברתיים שנבדקו, למעט המחלקה בנשר, צוין חסרונם של אנשי מקצוע משירותי בריאות הנפש בוועדות, בעיקר בוועדות הנוגעות לבני נוער. אשר לנציגות משירותי החינוך, אמנם בכל המחלקות שנבדקו יש נציגות כאמור, אבל באשקלון, באופקים, ברהט וברחובות אין נציגים קבועים. הקושי לגייס נציגים קבועים מתחום החינוך והבריאות עלה גם בבקרה המשותפת. בקריית גת, ברהט ובנס ציונה לא השתתפה מפקחת השירות למען הילד בקביעות בדיונים על ילדים בגיל הרך, שלא על פי ההנחיות.
(ב) אשר לנציגות הקבועה של אנשי צוות מהמחלקה לשירותים חברתיים שאינם מעורבים באופן שוטף בטיפול בילד ובהוריו - גם כאן לרוב אין נוכחות של איש צוות קבוע כנדרש; חוץ ממרכז הוועדה, הנציגים מתחלפים לפי המקרה. כמו כן התקיימו דיונים בוועדות בהרכב חסר של שלושה אנשי צוות מהמחלקה לשירותים חברתיים בלבד, מהם שניים אינם חברים קבועים בוועדה, גם זאת שלא על פי המלצות ועדת היישום.
למשרד הרווחה אין מידע מרוכז הנוגע להרכבי הוועדות לתכנון טיפול, ולא תמונת מצב מלאה על שיעור הדיונים המתקיימים בניגוד להנחיות ועל הסיבות לכך.
2. הכנת הורים להשתתפות בדיוני הוועדה לתכנון טיפול: אחד העקרונות החשובים שעמדו בבסיס הרפורמה הוא זכותם של ההורים להיות מעורבים ושותפים בהליכי קבלת ההחלטות בנוגע לילדם שבסיכון. כדי לוודא כי השתתפות ההורים בדיוני הוועדה תהיה מועילה, נקבע כי יש לקיים פגישת הכנה עמם לקראת הדיון ולתעד את ההכנה בטופס המיועד לכך בערכת הכלים.
בנושא ההשתתפות של הורים בדיוני הוועדות חל שינוי ניכר בעקבות הרפורמה, וברוב המוחלט של המקרים שנבדקו ההורים מוזמנים לדיוני הוועדות ומשתתפים בהן. עם זאת, נושא הכנת ההורים לא הוטמע כדבעי. אמנם במחלקות לשירותים חברתיים שנבדקו נמסר למשרד מבקר המדינה כי בדרך כלל מתקיימות פגישות הכנה עם ההורים לקראת דיוני הוועדה, אך בתיקים שנבדקו לא נמצאו אסמכתאות לכך. גם בבקרה המשותפת נמצאו תיקים ללא מסמכים המתעדים פגישות הכנה, אם משום שלא התקיימו פגישות הכנה במקרים אלו, ואם משום שהן לא תועדו, אף שהתקיימו. בחלק מן התיקים לא נמצאו מסמכים המתעדים את הסיבה לקיום דיון בוועדה ללא נוכחות הורה הילד או הוריו, שלא על פי ההנחיות.
3. השתתפות ילדים בדיון: ועדת היישום קבעה שככלל, ילדים בני 12 ומעלה יוזמנו לדיוני הוועדה לתכנון טיפול, ותינתן להם ההזדמנות להביע את עמדתם ביחס לתכנית הטיפול המתוכננת עבורם. אם החליט מרכז הוועדה שלא לאפשר לילד בן 12 ומעלה להשתתף בדיוני הוועדה, עליו לנמק את החלטותיו בכתב.
ב-19 מ-38 התיקים שבדק משרד מבקר המדינה באקראי התייחסו הדיונים לקטינים מגיל 12 ומעלה, אך רק בתשעה מהם נכחו הילדים. בשני מקרים נוספים נכתבו בפרוטוקול הסיבות לאי-השתתפותם, ובשמונת התיקים האחרים לא ניתנו נימוקים לכך. כלומר, שיתוף הילדים בני 12 ומעלה בדיונים הוא חלקי ביותר, ושלא כהשתתפות ההורים, הנושא טרם הוטמע במלואו במחלקות לשירותים חברתיים.
4. גיבוש תכנית טיפול למשפחה: הדיון בוועדה אמור לכלול תהליך של בירור הצרכים - התחומים שבהם יש צורך בעזרה לילד ולמשפחתו, דיון בחלופות הקיימות לסיפוק הצרכים וגיבוש תכנית הטיפול לילד ולהורים. על מרכז הוועדה לתעד את מהלך הדיון ואת תכנית הטיפול שגיבשה הוועדה בטופס ייעודי בערכת הכלים.
מבדיקת 38 התיקים נמצא כי רק ב-18 מהם (כ-47%) צוינה תכנית טיפול להורים במקביל לתכנית הטיפול לקטין. גם בתיקים שנבדקו במסגרת הבקרה המשותפת נמצא כי הוועדות לתכנון טיפול לא הקפידו בכל מקרה לקבוע תכנית טיפול למשפחה כדי לסייע לה ולחזקה, במקביל לתכנית הטיפול שנקבעה לקטין. תכנית כזו חשובה בייחוד אם הוחלט להוציא את הקטין מהבית, כדי להבטיח את התנאים שיאפשרו לו לשוב לחיק המשפחה.
5. מעקב על ילדים בסידור חוץ-ביתי: לפי ההנחיות, על הוועדות לקיים דיוני מעקב לפחות אחת לשנה על כל ילד בסידור חוץ-ביתי (פנימייה או אומנה) כל עוד הוא מחוץ לבית ולפחות שנה לאחר החזרתו הביתה. נושא המעקב על מצבם של ילדים הנמצאים בסידור חוץ-ביתי אינו מוטמע כראוי. גם בבקרה המשותפת נמצאו מקרים שבהם לא התקיימו דיוני מעקב שנתיים על ילדים הנמצאים בסידורים חוץ-ביתיים, שלא על פי הנהלים.
סיכום והמלצות
התמודדות נכונה ומיטבית של המדינה עם מצבם של קטינים בסיכון חיונית להשתלבותם בחברה בעתיד כאזרחים תורמים ומועילים. התמודדות נכונה פירושה בחינה של צורכיהם, בניית תכנית טיפול מתאימה ומתן שירותים אשר יסייעו למנוע את המצבים המסוכנים שהם נתונים בהם, לצמצמם או להתמודד עמם. לעומת זאת, טיפול לקוי של מוסדות המדינה בקטין בסיכון ובמשפחתו עלול לדון אותם לחיים בשולי החברה.
הוועדה לתכנון טיפול והערכה היא פורום של אנשי מקצוע המתכנס כדי לגבש תכניות טיפול לילדים בסיכון לצורך קידומם והעצמתם, וזאת בשותפות מלאה עם ההורים ועם ילדיהם. משנת 2002 החל משרד הרווחה לבצע רפורמה בטיפול בילדים הנתונים בסיכון, שכללה שינויים בסדרי עבודתן של הוועדות, פיתוח תשתיות ארגוניות ומקצועיות ופיתוח שירותים לילדים בסיכון בקהילה, שיאפשרו לסייע להם מתוך השארתם בחיק משפחתם.
משרד הרווחה הצליח לקדם ולהטמיע במחלקות לשירותים חברתיים מרכיבים מסוימים של הרפורמה בוועדות, בעיקר בכל הנוגע למעורבות ההורים ולשיתופם בתהליכי קבלת ההחלטות בדיוני הוועדות. עם זאת, מרכיבים מהותיים של הרפורמה עדיין לא יושמו.
כעשר שנים לאחר שיצא משרד הרווחה בניסוי חלוץ לביצוע הרפורמה בוועדות, ראוי להשלימה בהקדם, ובכלל זה: לקדם את הסדרת מעמדן של הוועדות בחקיקה; לפעול בשיתוף משרדי הממשלה הרלוונטיים להבטחת הרכבן הרב-מקצועי של הוועדות; להקים מנגנוני ערר על החלטות הוועדות; להשלים את תשתיות המחשוב ואת גיבוש אמצעי הפיקוח הנאותים עליהן; ולבחון את יישום תהליכי השינוי באופן מובנה וברציפות, זאת כדי לקבל היזון חוזר על הקשיים ועל נקודות החוזק של סדרי העבודה החדשים - כל אלו יסייעו להטמעה טובה יותר של הרפורמה בכל הרשויות המקומיות לטובת הילדים בסיכון ומשפחותיהם.