פיתוח אזורי תעשייה ברשויות מקומיות במגזרי המיעוטים

בסוף שנת 2011 מנתה אוכלוסיית ישראל כ-7.8 מיליון תושבים , מהם כ-1.6 מיליון (כ-20.5%) מקרב מגזרי המיעוטים . על פי נתוני משרד הפנים, בישראל 84 רשויות מקומיות במגזר הלא יהודי - 11 עיריות, 70 מועצות מקומיות ו-3 מועצות אזוריות. מהתפלגות הרשויות המקומיות לאשכולות חברתיים-כלכליים בשנת 2009  עולה כי 96% מהרשויות המקומיות במגזרי המיעוטים מדורגות באשכולות 1-4.

ביישובים רבים במגזרי המיעוטים קיים מחסור באזורי תעשייה ותעסוקה מוסדרים בתחומי המלאכה, התעשייה והמסחר. רק 2.4% משטחי התעשייה בישראל נמצאים ביישובים הערביים . ביישובים שבהם יש אזור תעשייה, שטחו הכללי קטן לא אחת מהשטח המקובל של אזורי תעשייה ביישובים אחרים . כמו כן, ברבים מיישובי מגזרי המיעוטים עסקים רבים אינם מוסדרים סטטוטורית בהתאם להוראות חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה), ופועלים ללא רישיון עסק בהתאם להוראות חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 (להלן - חוק רישוי עסקים), ופעמים רבות מפעלים ובתי מלאכה הנמצאים במרכזי היישובים יוצרים מטרד עבור התושבים ומהווים חסם לפיתוח טוב יותר של המרקם הפנים-יישובי ולהעלאת רמת החיים, ועל כן יש חשיבות רבה בהוצאתם אל מחוץ למרכזי היישובים.

99% מהארנונה על תעשייה ועסקים נגבים ברשויות המקומיות במגזר היהודי, ורק 1% נגבה ברשויות במגזרי המיעוטים. ארנונה על תעשייה ומסחר היא חלק קטן יחסית מההכנסות העצמיות של הרשויות המקומיות במגזרי המיעוטים, בין היתר בשל היעדר תשתיות כלכליות מקומיות מתאימות, שהן תנאי הכרחי להקמת מפעלים, לפרויקטים כלכליים, לקידום השקעות וכו'. כמו כן, קרקעות רבות הנמצאות בתחום השיפוט של הרשויות המקומיות במגזרי המיעוטים הן קרקעות בבעלות פרטית. תכנון, פיתוח ואכלוס של אזורי תעשייה על קרקע פרטית כרוכים בחסמים רבים הן מצד בעלי קרקעות והן מצד הרשויות המקומיות.

ממשלות ישראל לדורותיהן ראו בפיתוח התעשייה במגזרי המיעוטים אחד הכלים החשובים שיכולים לתרום לשיפור מצבה התעסוקתי והחברתי-כלכלי של אוכלוסיית המיעוטים ולהגביר את תחושת שייכותה למדינה. להשגת מטרה זו פועלת הממשלה באמצעות משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת), משרדי ממשלה אחרים והרשות לפיתוח כלכלי במגזר הערבי, הדרוזי והצ'רקסי שבמשרד ראש הממשלה (להלן - הרשות לפיתוח כלכלי) . תקצוב פעולות אלה נעשה בין היתר באמצעות כספים שהוקצו לכך על פי החלטות ממשלה ייעודיות  ובאמצעות כספים שהקצה לכך משרד התמ"ת.

מבקר המדינה שם דגש מיוחד על שמירת זכויותיהם של אוכלוסיות חלשות במדינת ישראל, ובכלל זה אוכלוסיות המיעוטים. חשוב מאוד כי מדינת ישראל תפעל לקידומם של המגזרים הלא יהודיים בכל תחומי החיים, זאת כדי לקיים שוויון הזדמנויות ולשלב את כלל הקבוצות בחברה הישראלית כאזרחים שווי זכויות. דבר זה עולה בקנה אחד עם ערכי מדינת ישראל ועם הנאמר במגילת העצמאות כי מדינת ישראל "תקיים שוויון זכויות חברתי ומדיני גמור לכל אזרחיה בלי הבדל דת, גזע ומין".

פעולות הביקורת

בחודשים ספטמבר 2011 - פברואר 2012 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בפיתוח אזורי תעשייה ברשויות מקומיות במגזרי המיעוטים. בבדיקה נבחנו פעולות הרשויות המקומיות נצרת, כיסרא-סמיע ופקיעין, כפר קאסם ובאקה אל-גרבייה לקידום פיתוח אזורי תעשייה בתחומן . כמו כן נבדקו הפעולות שעשו משרד התמ"ת והרשות לפיתוח כלכלי לשם קידום התכנון והפיתוח של אזורי תעשייה ביישובים שלעיל. בדיקות השלמה נעשו בוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה במחוזות צפון, חיפה ומרכז; בוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה עירון-ואדי עארה וקסם; במשרד התחבורה, התשתיות הלאומיות והבטיחות בדרכים; במעצ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ; ברשות הממשלתית למים ולביוב; ובמינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י) . כמו כן נעשו מספר בדיקות השלמה לאחר מועד סיום הביקורת.

עיקרי הממצאים

פעולות השלטון המרכזי והמקומי לתכנון ולפיתוח אזורי תעשייה במגזרי המיעוטים.

פעולות משרד התמ"ת: הועלה כי לצורך הסדרת פעולותיו לפיתוח אזורי התעשייה הכין משרד התמ"ת הסכם פיתוח בינו ובין הרשויות המקומיות והעבירוֹ לחתימתן. ההסכם נועד בין היתר לקבוע את תחומי האחריות בנוגע להקמת התשתיות ולתחזוקתן. נמצא כי הרשויות המקומיות נצרת ופקיעין, שבתחום שיפוטן החל המשרד בפיתוח אזורי תעשייה, טרם חתמו על הסכמי הפיתוח. עוד הועלה כי בעבר העביר משרד התמ"ת את האחריות לתחזוקת התשתיות שהקים באזורי התעשייה השונים לרשויות המקומיות בלי להסדיר זאת בהסכם.

לתכניות עבודה רב-שנתיות ושנתיות חשיבות רבה בהשגת היעדים במרב היעילות . נמצא כי למשרד התמ"ת אין תכניות עבודה רב-שנתיות לפיתוח אזורי תעשייה במגזרי המיעוטים וממילא אין לו תכניות עבודה שנתיות הנגזרות מהן, לפיתוח אזור התעשייה בנצרת ולאזור התעשייה המשותף לכיסרא-סמיע ופקיעין, לרבות לוחות זמנים לפיתוח אזורי התעשייה ולשיווקם ופירוט המקורות התקציביים הדרושים להשלמת הפיתוח והשיווק.

פעולות הרשות לפיתוח כלכלי: הרשות לפיתוח כלכלי פועלת להעצמת מגזרי המיעוטים, בעיקר בפן הכלכלי. למימוש מטרה זו פועלת הרשות בין היתר לפיתוח אזורי תעשייה, בשיתוף משרד התמ"ת. פעילות זו מתקיימת ברובה לפי תכנית חומש לפיתוח כלכלי של יישובים במגזר המיעוטים בשנים 2010-2014, שאושרה בהחלטת ממשלה (להלן - תכנית החומש) . נמצא כי במועד סיום הביקורת, כשנתיים לאחר החלטת הממשלה על תכנית החומש, עדיין לא הכינה הרשות לפיתוח כלכלי מודל ותכנית עבודה להקמת חברות כלכליות אזוריות או מינהלות לאזורי התעשייה ולא גיבשה מדדי תוצאה לתכניות העבודה לפיתוח אזורי התעשייה שבאחריות משרד התמ"ת, אף שנדרשה לעשות כל אלה בהחלטת הממשלה על תכנית החומש.

רקע כללי

נצרת: בעיר פועל אזור תעשייה אחד (אזור התעשייה הדרומי) ששטחו כ-165 דונם. נוסף על כך, נמצאים בשלבי הקמה שני אזורים המיועדים לתעשייה, למלאכה ולמסחר. העיר מאופיינת בריבוי עסקים ובתי מלאכה הפועלים בשכונות מגורים ובאזורים שאינם מוסדרים מבחינה תכנונית, והגורמים לתושבים מטרדים שונים וקשיי תחבורה.

אזור התעשייה המשותף לכיסרא-סמיע ופקיעין: בשנת 2000 אישרה הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה צפון תכנית שקידמו המועצות המקומיות כיסרא-סמיע ופקיעין בשיתוף משרד התמ"ת להקמת אזור תעשייה משותף לשני היישובים. עם אישור התכנית החל משרד התמ"ת בעבודות הפיתוח, אולם עד מועד סיום הביקורת לא שווקו הקרקעות באזור התעשייה המשותף (ראו להלן), אף שעבודות הפיתוח המאפשרות שיווק הסתיימו זה מכבר.

באקה אל-גרבייה (להלן - באקה) : על פי תכנית המתאר של העיר , מאושרים בתחומה שני מתחמים המיועדים לתעשייה ולמלאכה: אזור תעשייה בצדה הדרום-מזרחי של העיר, ששטחו כ-86 דונם (להלן - אזור התעשייה הדרום-מזרחי) ואזור מלאכה בצדה המערבי של העיר ששטחו כ-18 דונם. בתחום העיר  מתקיימת פעילות של בתי מלאכה ותעשייה באזורים שלא יועדו לכך על פי התכנון העירוני הקיים. אף שקיים צורך מעשי בהעברת בתי המלאכה והתעשייה הפועלים כיום במקומות שלא יועדו לכך למקומות מוסדרים, טרם הונחה התשתית התכנונית להעברתם.

ריכוז מידע ומיפוי עסקים ברשויות המקומיות

נצרת: אף שעברו 17 שנים מהמיפוי האחרון של עסקי המלאכה והתעשייה הפועלים בעיר שעשתה העירייה, ולמרות מסקנות היחידה לתכנון אסטרטגי ומידע בעירייה משנת 2006 בדבר הצורך בעדכון המיפוי, לא עשתה העירייה מיפוי חדש. היעדר נתונים מעודכנים על העסקים עלול לפגוע בהיערכותה של העירייה לתכנון אזורי תעשייה חדשים ולפינוי מטרדים משכונות המגורים.

באקה: מממצאי בדיקה שעשתה הרשות לפיתוח כלכלי בשנת 2011, בין היתר בעיר באקה-ג'ת, עולה כי קיים פוטנציאל גבוה לביקושים לשטחי תעסוקה בעיר, וכי יותר מ-80% מהעסקים בעיר פועלים באזורים שלא יועדו לכך. הועלה כי אין ברשות עיריית באקה נתונים מפורטים ועדכניים על העסקים הגורמים למטרדים, על עסקים שיש בהם פוטנציאל זיהום וסיכון לאוכלוסייה ונתונים על צרכיה להעתקת העסקים לאזור תעשייה מוסדר.

קידום תכנון סטטוטורי של אזורי תעשייה

נצרת: נמצא כי טרם אושרה תכנית בניין עיר מפורטת כוללת לאזור התעשייה הדרומי בנצרת המסדירה את השימושים בו (תעשייה ומלאכה), אף שהאזור מאוכלס במלואו. היעדר תכנית כאמור עלול לפגוע בטיפול העירייה בעסקים, הן מבחינת יישום ההוראות שנקבעו בחוק התכנון והבנייה, והן מבחינת יישום ההוראות שנקבעו בחוק רישוי עסקים, וכן עלול לפגוע בפיקוח העירייה על העסקים מתוקף חוקים אלה.

אזור התעשייה המשותף לכיסרא-סמיע ופקיעין: בתקנון תכנית המתאר המקומית לאזור התעשייה המשותף (להלן - תקנון תכנית המתאר או התקנון) נקבע כי התכנית תמומש בתוך 10 שנים מיום אישורה כחוק , וכי אם התכנית לא תמומש בפרק זמן זה היא תבוטל. עד מועד סיום הביקורת, פברואר 2012, לא מולאו התנאים שנקבעו בתקנון למימוש התכנית. המועצות המקומיות כיסרא-סמיע ופקיעין ומשרד התמ"ת לא פעלו לאישור תכנית מתאר חדשה לאזור התעשייה או לחלופין לעדכון התקנון בנוגע לפרק הזמן למימוש התכנית הקיימת. מכאן שכל עבודות התשתית שנעשו באזור התעשייה לאחר יותר מעשר שנים מיום אישור התכנית, נעשו שלא על פי תכנית תקפה.

באקה: הועלה כי עיריית באקה יזמה תכנית מפורטת  להרחבת אזור התעשייה הדרום-מזרחי, שהוא אזור התעשייה היחיד שפועל בתחום העיר, וכי במועד סיום הביקורת טרם מילאה העירייה את דרישות הסף  לקליטת התכנית והגשתה לדיון, אותן קבעו הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה עירון-ואדי עארה (בשנים 2009 ו-2011) והוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה חיפה (בשנת 2011).

כפר קאסם: עיריית כפר קאסם החלה לפני יותר מעשר שנים בקידום שלוש תכניות  להקמת אזור התעשייה המערבי, ובשנת 2007 החליטה הוועדה המחוזית מרכז להפקיד בתנאים את שלוש התכניות. במשך כשנתיים לא פעלה העירייה ליישום הנחיות הוועדה המחוזית לשינוי התכניות והתאמתן לדרישות הוועדה. דרך פעולתה של העירייה גרמה לעיכוב באישור התכנית, והיא עלולה לגרום לעיכובים נוספים בפיתוח אזור התעשייה.

פיתוח אזורי תעשייה בשיתוף הרשויות המקומיות ומשרד התמ"ת

נצרת: נמצא כי העירייה טרם מינתה מינהלה לאזור התעשייה הצפוני - פארק התעשייה נצרת - אף שהוחל בעבודות להקמתו, וזאת בניגוד להוראות תכנית ג/9914 שאושרה בשנת 2003. הועלה כי מהנדס העירייה נתן אישור לחברה המנהלת את עבודות התכנון והפיתוח של אזור התעשייה מטעם משרד התמ"ת שממנו השתמע כי אישר לבצע עבודות באזור התעשייה הטעונות היתר כדין. בעקבות כך ביצעה החברה המנהלת במשך שנת 2011 עבודות עפר שלב א' ללא קבלת היתר בנייה. עוד הועלה כי משרד התמ"ת לא פיקח על החברה המנהלת כדי להבטיח כי היא מקיימת את התחייבויותיה לפעול על פי כל דין.

אזור התעשייה המשותף לכיסרא-סמיע ופקיעין: בניגוד לנקבע בתקנון תכנית המתאר של אזור התעשייה המשותף, המועצות המקומיות כיסרא-סמיע ופקיעין לא הקימו מינהלה לאזור התעשייה. הועלה כי זה יותר משנתיים לא שווקה הקרקע באזור התעשייה המשותף, בין היתר בשל השוני במעמדן של המועצות המקומיות כיסרא-סמיע ופקיעין: פקיעין הוגדרה יישוב קו עימות, ובשל כך ניתן לה פטור מדמי חכירה עבור קרקעות באזורי תעשייה , ואילו כיסרא-סמיע הוגדרה יישוב באזור עדיפות לאומית, וממילא לא ניתן לה פטור זה. גורמים שונים ראו במצב מיוחד זה - מצב בלתי רצוי.

פיתוח אזורי תעשייה ותחזוקתם על ידי הרשויות המקומיות

באקה: נמצא כי מאז אישור התכנית לאזור התעשייה הדרום-מזרחי בסוף שנות השבעים של המאה העשרים, לא ביצעה עיריית באקה פיתוח מלא של תשתיות בסיסיות החיוניות לקיום פעילות סדירה של מלאכה ותעשייה באזור התעשייה, אף שהאזור פועל בתפוסה כמעט מלאה.

כפר קאסם: בצדה הדרום-מערבי של כפר קאסם, מדרום לכביש מספר 5, הוקם לפני יותר משנתיים אזור התעשייה הלוגיסטי. הקרקע שעליה הוקם אזור התעשייה היא בבעלות פרטית של כמה בעלים. העירייה השכילה לנצל את יתרונה היחסי בתחום הנגישות והקימה בשיתוף חברה שחכרה קרקעות מהבעלים את אזור התעשייה הלוגיסטי, המושך אליו חברות ויזמים מחוץ ליישוב. עם הקמת אזור התעשייה ואכלוסו, שטרם הסתיימו, הצליחה העירייה להגדיל את הכנסותיה העצמיות ואף להגדיל את היצע התעסוקה. אזור התעשייה משמש דוגמה לשיתוף פעולה פורה בין המגזר הפרטי ובין השלטון המקומי, המסייע להפחתת תלותן של הרשויות המקומיות בסיועו של השלטון המרכזי.

בנייה בלתי חוקית באזורי התעשייה

כפר קאסם: על קרקעות שעליהן מתוכנן אזור התעשייה המערבי בכפר קאסם הקימו גורמים פרטיים במשך השנים כ-100 מבנים ללא היתר. חלק מהמבנים האמורים נבנו בהתאם להיתרי בנייה שהתירו הקמת מבנה חקלאי, אולם השימוש שנעשה בהם לא היה למטרות חקלאיות.

סיכום והמלצות

בשנים 2010-2012 התקבלו כמה החלטות ממשלה בהיקף של יותר משני מיליארד ש''ח, אשר כללו תכניות רב-שנתיות לפיתוח כלכלי ותעסוקתי ביישובי מגזרי המיעוטים, בין היתר באמצעות השקעה בפיתוח אזורי תעשייה ושילוב רשויות מקומיות במינהלות של אזורי תעשייה קיימים. אף על פי כן ממצאי הביקורת ברשויות המקומיות שנבדקו מלמדים כי תכנון ופיתוח אזורי התעשייה בהם נעשה בקצב אטי, בשל התמשכות הפעולות של השלטון המרכזי והשלטון המקומי לפיתוח אזורי תעשייה. על משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, ובהם משרד ראש הממשלה ומשרד התמ"ת, להחיש את פעולותיהם לפיתוח אזורי התעשייה ולעקוב אחר הליכי יישום ההחלטות, ועל הרשויות המקומיות במגזרי המיעוטים לפעול אף הן למען קידום הקמתם של אזורי תעשייה בתחומי שיפוטן.

על משרד התמ"ת להחיש את טיפולו בכריתת הסכמי פיתוח עם הרשויות המקומיות שבהן הוא עוסק בפיתוח אזורי תעשייה, ובכללן נצרת ופקיעין, ובעתיד אף להתנות את ביצוע עבודות הפיתוח בחתימת הרשויות על הסכמי פיתוח. כמו כן, על משרד התמ"ת להכין תכניות עבודה רב-שנתיות לפיתוח אזורי התעשייה ברשויות המקומיות.

על הרשות לפיתוח כלכלי להשלים בהקדם את טיפולה בגיבוש מודל להקמת חברות כלכליות אזוריות או מינהלות לאזורי תעשייה ברשויות המקומיות שנכללו בתכנית החומש, וכן להשלים את קביעת מדדי התוצאה הנוגעים לביצוע התכנית לפיתוח אזורי תעשייה שנכללה בתכנית החומש, על מנת למנוע עיכובים במימוש יעדי תכנית החומש, הקצובה בזמן.

נוכח ריבוי העסקים הפועלים בנצרת באזורים שאינם מיועדים לכך, חשוב שעיריית נצרת תקדם פיתוחם של אזורי תעשייה חדשים. כמו כן, על העירייה למפות מחדש את כלל העסקים הפועלים בתחום שיפוטה ולמנות מינהלה לאזור התעשייה הצפוני. נוסף על כך, על העירייה ועל הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה נצרת לפעול במרץ להשלמת הטיפול בתכנית המפורטת הכוללת החלה על אזור התעשייה הדרומי ולוודא כי עבודות הפיתוח והבנייה באזורי התעשייה יבוצעו בהתאם להוראות שנקבעו בחוקים ובתקנות ובהתאם להיתרי בנייה מאושרים כדין.

על המועצות המקומיות כיסרא-סמיע ופקיעין, בשיתוף משרד התמ"ת, לאשר תכנית חדשה לאזור התעשייה או לתקן את התכנית הקיימת וכן להקים לאזור התעשייה מינהלה ובכך לקיים את התנאים המקדמיים לשיווק הקרקעות באזור התעשייה המשותף. כמו כן, על המועצה המקומית פקיעין להסדיר את חתימתה על הסכם הפיתוח בהקדם. על עיריית באקה לקבוע את צרכיה המפורטים בדבר שטחי תעשייה ומלאכה, להשלים את פיתוח התשתיות באזור התעשייה הדרום-מזרחי ולהגיש את התכנית להרחבת אזור תעשייה זה על פי דרישות הסף התכנוניות, הדרושות לשם קידומה במוסדות התכנון; על עיריית כפר קאסם לפעול במרץ לקידום תכנון אזור התעשייה המערבי ובד בבד לטפל, בשיתוף הוועדה המקומית קסם, בבנייה הבלתי חוקית הקיימת בו.