פעולות להנצחת נשיאים וראשי ממשלה

משרד ראש הממשלה

פעולות הביקורת

נבדק נושא ההנצחה של נשיאים וראשי ממשלה על ידי המדינה, ובכלל זה נבדקה פעילותה של המועצה להנצחת נשיאים וראשי ממשלה, ונבדקו התקציבים והתמיכות שנתנו משרדי הממשלה לגופים היציגים (תאגידים ועמותות) שהוקמו למטרות ההנצחה. כמו כן נבדקה השפעת החקיקה של חוקי הנצחה פרטניים, נוסף על חוק הנצחת זכרם של נשיאי ישראל וראשי ממשלותיה, התשמ"ו-1986, על אופי ההנצחה. הבדיקה נעשתה במשרד ראש הממשלה, ובדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר, במשרד החינוך, במשרד התרבות והספורט, במינהל מקרקעי ישראל ובגופים היציגים.

ברשות לפיתוח כלכלי במגזר המיעוטים שבמשרד ראש הממשלה נבדקו עמידתה של הרשות בכמה מהיעדים שנקבעו בהחלטת הממשלה על הקמתה ובהחלטות ממשלה אחרות. עוד נבדקו מנגנוני התכנון של עבודת הרשות ומנגנוני הפיקוח והבקרה עליה, פעילותה להשגת יעדיה ושילובה במסגרת הארגונית של משרד ראש הממשלה. הביקורת נעשתה ברשות ובמשרד ראש הממשלה, ובדיקות השלמה נעשו במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, במשרד הבינוי והשיכון ובאגף התקציבים במשרד האוצר.

פעולות להנצחת נשיאים וראשי ממשלה

תקציר

הנצחת נשיאי ישראל וראשי ממשלותיה שהלכו לעולמם (להלן - ראשי המדינה) היא נדבך חשוב בשימור ההיסטוריה והמורשת של מדינת ישראל. עם קבוצה זו נמנים אישים שהטביעו את חותמם בדברי ימיה של התנועה הציונית, בתקומת ישראל, בתולדות המדינה, בבניינה ובעיצובה.

חוק הנצחת זכרם של נשיאי ישראל וראשי ממשלותיה, התשמ"ו-1986 (להלן - חוק ההנצחה), מתווה את הדרך להנצחת ראשי המדינה. לפי החלטת ממשלה מ-1987, ראש הממשלה הוא השר הממונה על ביצוע החוק. במרוצת השנים חוקקה הכנסת גם חוקים להנצחת ראשי מדינה מסוימים: חוק יד יצחק בן-צבי, התשכ"ט-1969; חוק דוד בן-גוריון, התשל"ז-1976; חוק המרכז להנצחת זכרו של יצחק רבין, התשנ"ז-1997 (להלן - חוק רבין); חוק להנצחת זכרו של מנחם בגין, התשנ"ח-1998 (להלן - חוק בגין); וחוק מרכז זלמן שזר לחקר תולדות העם היהודי, התשע"א-2010. חוקים אלו קובעים את אופן ההנצחה של האישים, ומכוחם הוקמו תאגידים סטטוטוריים שההנצחה היא עיקר עיסוקם (להלן - תאגידי ההנצחה).

לפי חוק ההנצחה, על הממשלה למנות מועצה לעניין הנצחת זכרם של ראשי המדינה שתהיה מורכבת מנציגי ממשלה ומאנשי ציבור (להלן - המועצה להנצחה או המועצה). על המועצה להציע לממשלה תכנית להנצחת זכרו של כל מי שכיהן כנשיא המדינה או כראש הממשלה. התכנית תפרט את פעולות ההנצחה שתבצע הממשלה ואת פעולות ההנצחה שיבצעו בתמיכת הממשלה גופים ציבוריים (להלן - גופים יציגים). המועצה הגדירה גוף יציג כגוף שעיקר פעולותיו מיועדות להנצחת זכרו ופעילותו של ראש מדינה.

הגופים היציגים שהוקמו בחלוף השנים נחלקים לשתי קבוצות:   1.  שישה תאגידים סטטוטוריים שהוקמו על פי חוק ומתוקצבים בקביעות מתקציב המדינה: המכון למורשת בן-גוריון (להלן - מכון בן-גוריון), בית בן-גוריון, יד יצחק בן-צבי, מרכז יצחק רבין לחקר ישראל (להלן - מרכז רבין), מרכז מנחם בגין לחקר המאבק הציוני לעצמאות ישראל (להלן - מרכז בגין) ומרכז זלמן שזר לחקר תולדות העם היהודי;

2.  חמש עמותות וחברה לתועלת הציבור (חל"ץ)  שפעילותן נסמכת על תמיכות ממשרדי הממשלה: יד חיים ויצמן (חל"ץ); עמותת מרכז זלמן שזר ; העמותה להנצחת זכרה של גולדה מאיר; יד לוי אשכול; העמותה להנצחת מורשת משה שרת; ויד חיים הרצוג. בשנת 2011 תוקצבו התאגידים בסכום כולל של כ-35 מיליון ש"ח, ולעמותות אושרו תמיכות בסכום כולל של כ-1.2 מיליון ש"ח.

פעולות הביקורת

בחודשים אפריל-ספטמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בנושא ההנצחה של נשיאים וראשי ממשלה על ידי המדינה. בדיקות השלמה נעשו עד ינואר 2013. הבדיקה נעשתה במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם), ובירורי השלמה נעשו בגופים היציגים, באגף התקציבים שבמשרד האוצר (להלן - אגף התקציבים), במשרד התרבות והספורט (להלן - משרד התרבות), במשרד החינוך, בגנזך המדינה, במרכז ההסברה שבמשרד ההסברה והתפוצות ובמינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י). ממצאים הנוגעים לנושא הנצחת ראשי המדינה הובאו גם בדוחות קודמים של מבקר המדינה . דוח זה מתמקד בפעולות ההנצחה של הממשלה והגופים היציגים בהתאם לעקרונות שנקבעו לפי חוק ההנצחה.

עיקרי הממצאים

חוק ההנצחה

מאז נחקק חוק ההנצחה ב-1986 לא הותקנו מכוחו תקנות לביצועו, והמועצה להנצחה לא קבעה את נוהל דיוניה. כמו כן, המועצה להנצחה לא מילאה את תפקידיה המרכזיים שנקבעו בחוק: היא לא הציגה לממשלה תכנית הנצחה למי מראשי המדינה, וממילא לא פיקחה על ביצוע תכניות ולא דיווחה לממשלה על ממצאיה.

החלטת הממשלה בעניין עקרונות ההנצחה

בעקבות חוק ההנצחה אישרה הממשלה ב-1988 עקרונות להנצחת זכרם של ראשי המדינה כפי שהמליצה המועצה להנצחה (להלן - החלטת הממשלה 1505). מיום שאושרו עקרונות אלה חלו תמורות יסודיות בתרבות, בטכנולוגיה ובחינוך, אך המועצה להנצחה - שאמורה להוביל את התחום - לא המליצה לממשלה להתאים את עקרונות ההנצחה לשינויי הזמן.

בהחלטת הממשלה 1505 נקבע כי כשֶיָקוּם מבנה חדש לגנזך המדינה, תוצב בו תצוגה שתנציח את פועלם ואת מעשיהם של כל ראשי המדינה שהלכו לעולמם. לגנזך המדינה טרם הוקם מבנה חדש, והמועצה להנצחה לא המליצה לממשלה על חלופה הולמת למיקום תצוגת ההנצחה.

עוד נקבע בהחלטת הממשלה 1505 כי משרד החינוך "ייזום פעולות להעלאת זכרם של האישים [ראשי המדינה] בבתי-הספר ובמוסדות החינוך". בשנות הלימודים התשע"א (2010-2011) והתשע"ב (2011-2012) יזמה המועצה להנצחה בשיתוף משרד החינוך מיזם לתלמידי כיתות ה-ט שכותרתו "ממנהיגי העבר לדור העתיד". ואולם, המיזם הופעל רק בכ-7% מבתי הספר הממלכתיים, והוחלט שלא לקיימו בשנת הלימודים התשע"ג (2012-2013).

חקיקה

בהחלטת הממשלה 1505 נקבע כי המדינה לא תיזום ולא תשתתף בהקמה של גופי הנצחה לזכרם של ראשי המדינה נוסף על גופי ההנצחה הקיימים ב-1988 ולא תשתתף בהקמתם של גופים כאלה. בחלוף הזמן התברר שחוק ההנצחה אינו נותן מענה מלא לצורכי ההנצחה, ומשנת 1997 ועד מועד סיום הביקורת נחקקו שלושה חוקי הנצחה מיוחדים, ומכוחם הוקמו תאגידי הנצחה חדשים בתקצוב המדינה.

תאגידי ההנצחה

החוקים להנצחת ראשי מדינה מסוימים התקבלו על פי רוב ביוזמת עמותות שמטרתן להנציח אישים אלה, ומכוח החוקים הוקמו גם תאגידי הנצחה. חלוקת האחריות והסמכות בין רוב תאגידי ההנצחה ובין העמותות הקשורות אליהם אינה מוסדרת בהסכמים רשמיים.

מרכז רבין: עד ינואר 2013 לא חתמו מרכז רבין והעמותה למען הקמת מרכז יצחק רבין לחקר ישראל (להלן - עמותת רבין) על הסכם שיסדיר את היחסים ביניהם.

אף שבחוק רבין נקבע כי המדינה תעמיד לרשות מרכז רבין (התאגיד) את המקרקעין הדרושים לפעילותו, ביוני 2000 חתם ממ"י על הסכם הרשאה לתכנון המבנה למרכז רבין עם עמותת רבין ולא עם התאגיד, וביוני 2003 אף החליטה מועצת ממ"י להחכיר את הקרקע לעמותה.

בחוק רבין נקבע כי הקמת מרכז רבין תמומן מכספי תרומות. אולם בינואר 2005 הקדים אגף התקציבים את העברתם של כ-9 מיליון ש"ח מכספי המדינה למרכז בעבור הקמתו של מבנה מרכז רבין באמצעות העמותה.

מרכז בגין: עד ינואר 2013 לא הוסדרו בהסכם קשרי הגומלין בין מרכז בגין ובין עמותת קרן מורשת מנחם בגין (להלן - עמותת בגין), למרות סיכום של ראש מרכז בגין עם נציגי משרד רה"ם ממרץ 2009 ולמרות החלטת הוועד המנהל של מרכז בגין מאפריל 2009, שנועדו להסדיר את קשרי הגומלין וחלוקת הסמכויות בין המרכז לעמותה.

בחוק בגין נקבע כי המדינה תעמיד לרשות מרכז בגין (התאגיד) את המקרקעין הדרושים לפעילותו. בבדיקה נמצא כי למרות הוראת החוק, ואף שהמדינה שילמה לעמותה כ-2.5 מיליון ש"ח בגין עלות רכישת המקרקעין (הרכישה בוצעה קודם חקיקת החוק), ממ"י חתם ב-2004 על חוזה חכירה עם העמותה ולא עם התאגיד.

מכון בן-גוריון: הזכויות בקרקע שעליה שוכן מכון בן-גוריון אינן רשומות על שמו וחלקן רשומות על שם עמותת יד בן-גוריון.

התקשרויות בין משרדי ממשלה לתאגידי הנצחה: משרד רה"ם, משרד החינוך ומשרד התרבות המתקצבים את תאגידי ההנצחה לא עיגנו את ההתקשרות להעברת הכספים בחוזים כנדרש בהוראת החשב הכללי במשרד האוצר מ-2007 (להלן - הוראת החשכ"ל). על פי ההוראה, משרד ממשלתי שמעביר כספים לתאגיד סטטוטורי חייב להסדיר את מערכת היחסים בחוזה התקשרות.

עוד נקבע בהוראת החשכ"ל שכל התקשרות בין משרד ממשלתי לתאגיד סטטוטורי חייבת לעמוד בהוראות חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992. ואולם, הבדיקה העלתה מקרים שבהם משרדי ממשלה רכשו שירותים בהיקף של מיליוני ש"ח מתאגידי הנצחה לביצוע פעולות שאינן ייחודיות לתאגידים אלה בלא מכרז ובלא שוועדות המכרזים המשרדיות סיווגו את ההתקשרויות כפטורות ממכרז.

עמותות ההנצחה

משרדי ממשלה תומכים בפעילותן של עמותות ההנצחה על פי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985. למרות שמשרד רה"ם פועל על מנת לפשט ולייעל את תהליך קבלת התמיכות, בבדיקה נמצא שכספי התמיכות ממשרד רה"ם הועברו לעמותות כעבור שנה ויותר ממועד ביצוע הפעילות שלשמה התבקשה התמיכה. העיכוב הניכר מקשה על העמותות לתכנן ולממן את פעילותן השוטפת ופוגע ביכולתן לממש את ייעודן.

יד לוי אשכול: בין ממ"י ובין יד לוי אשכול נחתם בינואר 1977 חוזה חכירה שלפיו תקבל העמותה את הזכויות על ביתו של מר לוי אשכול ז"ל בתנאי שישמש משכן להנצחת זכרו. מאז לא נעשה בבית כל שימוש למטרות הנצחה, ולא נמצא שממ"י העלה דרישה למימוש חוזה החכירה או לביטולו.

משנת 1970 מאוחסן ארכיון יד לוי אשכול בבניין משרד הרווחה והשירותים החברתיים בתנאים שאינם נאותים לשימור מסמכים. משרד רה"ם מעביר מדי שנה בשנה תשלום למשרד הרווחה והשירותים החברתיים בגין השכירות של חדרי האחסון, ויש בכך משום תמיכה ממשלתית לעמותה שלא לפי מבחני תמיכה.

העמותה להנצחת זכרה של גולדה מאיר: העמותה הפעילה אתר אינטרנט שכלל ארכיון. מזכיר המועצה להנצחה הודיע לגנז המדינה בפברואר 2009 כי לגנזך המדינה יועבר תקציב שנתי שוטף של 100,000 ש"ח כדי שיקבל לידיו את האתר ויפעיל אותו. למרות זאת, מיום שפורקה העמותה מרצון ב-2010 ועד ינואר 2013 לא הושלם הטיפול בשימור האתר, בתחזוקתו ובפיתוחו.

אי-שוויון בהנצחה

כמה מראשי המדינה המנוחים זכו למרכזי הנצחה גדולים, ואילו אחרים מונצחים על ידי עמותות דלות אמצעים. הפער בין התאגידים לעמותות ניכר בכמה היבטים: ראשית, בשנים 2007-2011 היה תקצוב התאגידים למעלה מפי 20 מתקציב התמיכה בעמותות; שנית, לרשות תאגידי ההנצחה העמידה המדינה מבנים קיימים או מקרקעין להקמת מבנים חדשים, ואילו רוב העמותות הפּעילוֹת שוכרות משרדים בתשלום; לבסוף, תאגידי ההנצחה פטורים על פי חוק מכל תשלום לרשות המקומית, אך עמותות ההנצחה אינן פטורות ממסים אלו.

סיכום והמלצות

מדינת ישראל מחויבת לפעול להנצחת ראשיה שתרמו לכינונה ולבניינה, וכך לשמר את עברה ולהנחיל את מורשת העם והמדינה לדורות הבאים. חוק ההנצחה אמור להניח את הבסיס לפעולות בתחום זה.

לנוכח הממצאים ראוי שהממשלה תבחן אם חוק ההנצחה נותן מענה מלא ומקיף לצורכי ההנצחה. כמו כן, ראוי שהמועצה להנצחה תפעל לעדכון עקרונות ההנצחה באישור הממשלה ותתאים אותם לשינויים התרבותיים והטכנולוגיים שחלו במרוצת השנים.

ממצאיו של דוח זה מלמדים שרק מקצת ראשי המדינה המנוחים זכו להנצחה של ממש, ואילו הנצחתם של אחרים מועטה, מוגבלת או אף אינה קיימת. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי שהנצחתם של ראשי מדינה תהיה מותנית ביכולתם של מוקירי זכרם להביא לחקיקת חוק ייעודי ולזכות במשאבים. לפיכך על הממשלה לקבוע מדיניות שתבטיח הנצחה ראויה וממשית לכל ראשיה שהלכו לעולמם.