משרד האוצר
פעולות הביקורת
במסגרת הדין וחשבון על מאזן זכויותיה והתחייבויותיה של המדינה ליום 31.12.11 נבדקו נאותות המדידה, הסיווג והרישום החשבונאי של הלוואות שהמדינה נתנה לגורמים שונים לזמן ארוך, ובין היתר הלוואות לזכאי משרד הבינוי והשיכון. הבדיקה נעשתה גם באגף התקציבים במשרד האוצר, במשרד הבינוי והשיכון ובחטיבה להתיישבות של ההסתדרות הציונית.
אגף החשב הכללי
מאזן המדינה ליום 31.12.11 - הלוואות לזמן ארוך
בחוק מבקר המדינה התשי"ח-1958 [נוסח משולב], נקבע כי מדי שנה בשנה ימציא שר האוצר למבקר המדינה את מאזן זכויותיה והתחייבויותיה של המדינה (להלן - מאזן המדינה) לתום שנת הכספים שחלפה. במאי 2012 הגיש שר האוצר למבקר המדינה את "הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל ליום 31 בדצמבר 2011" (להלן - הדוחות הכספיים). מאזן המדינה כלול בדוחות הכספיים הללו במסגרת "דוחות על המצב הכספי".
בדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה ובביאורים 5א ו-5ב, מוצגות בצד הנכסים יתרות הלוואות לזמן ארוך, שנתנה הממשלה לגורמים שונים, המסתכמות בסכום נטו של 29 מיליארד ש"ח.
פעולות הביקורת
בחודשים יוני-ספטמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה את פעולותיהם של אגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - אגף החשכ"ל), אגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אגף התקציבים), משרד הבינוי והשיכון (להלן - משב"ש), החטיבה להתיישבות של ההסתדרות הציונית (להלן - החטיבה להתיישבות), ומקורות חברת מים בע"מ (להלן - מקורות) בכל הנוגע לטיפולם בהלוואות שנתנה הממשלה. בין השאר נבדקו תהליכי הגיבוש והעדכון של הקריטריונים למתן הלוואות מדינה, תנאיהן ונאותות המדידה, וכן הסיווג והרישום החשבונאי של ההלוואות בדוחות הכספיים.
עיקרי הממצאים
1. אף על פי שמרבית הלוואות המדינה ניתנות באמצעות גורמים מבצעים (להלן - גורמים מבצעים או סוכנים) שונים, הבקרה שעושה החשכ"ל אינה כוללת בדיקה של נכונות החישובים שבבסיס הנתונים המדווחים על ידי הסוכנים. כמו כן לא קבע החשכ"ל נהלים או הוראות תכ"ם בנוגע לתכנון הבקרה, היקפה וקבלת דיווחים על אודות הבקרה הנעשית על פעולות הסוכנים באמצעות רואי חשבון חיצוניים.
2. החטיבה להתיישבות העריכה את סכום ההלוואות שמועד החזרתן חלף לפני יותר משבע שנים, בכ-813.6 מיליון ש"ח. סכום זה הופרש בדוחות הכספיים במלואו על ידי החשכ"ל כהפרשה לחובות מסופקים. מתברר, כי הנתונים שמסרה החטיבה להתיישבות ניתנו על פי הערכה בלבד, טרם הסתיים תהליך טיובם, וטרם בוצעה פנייה לכל לווה שסכום חובו כבר התגבש. עוד נמצא, כי בחטיבה להתיישבות יש הלוואות שלא נרשמו בשנים קודמות וטרם נקבעו לגביהן תנאי החזר.
3. חוזה ההתיישבות שבשימוש החטיבה להתיישבות (להלן - ההסכם) נוסח בשנת 1988. ההסכם כולל, בין היתר, את סוגי ההלוואות שהחטיבה רשאית לתת למתיישבים ואת תנאי ההחזר שלהן. נמצא כי ההסכם כולל סוגי הלוואות שאינן ניתנות עוד, ובנוסח ההסכם ישנן הגדרות שאינן תקפות, או שאינן נהוגות בתנאי הכלכלה הנוכחיים, והגדרת הריבית המצויה בו ניתנת לפרשנויות שונות.
4. לא נמצאו מסמכים המעידים שאגף החשכ"ל עשה עבודת מטה שבה נקבעה תקרת סכום לכל אחד מסוגי ההלוואות שניתנות לעובדי שירות המדינה, והערכה של היקף ההלוואות הצפוי הכולל. עוד נמצא, כי אף על פי שהתנאים הכלכליים במשק השתנו במהלך השנים שבהן ניתנות הלוואות אלה, האגף לא עשה עבודת מטה לקביעת קריטריונים מעודכנים ולעדכון סכומי הסיוע הניתן לעובדי המדינה.
5. הבנק שזכה בשנת 2008 במכרז החשכ"ל למתן הלוואות לעובדי המדינה, הפקיד בידי החשכ"ל סכום של כמיליארד ש"ח. במכרז נקבע שבתאריך 31.12.14 יוחזר סכום הפיקדון לבנק כשהוא צמוד למדד. נמצא כי במשרד האוצר לא נקבעו נהלים המחייבים להעביר למחלקת ניהול סיכונים שבאגף החשכ"ל מידע על החשיפות והסיכונים הקיימים בגין פעולות פיננסיות שנעשות במחלקות השונות במשרד האוצר, ובכלל זה על החשיפה בגין כספי הפיקדון.
6. סכום הריבית בגין ההלוואות הצמיתות שנתנה המדינה למקורות הוא כ-300 מיליון ש"ח בתוספת ריבית פיגורים של כ-324 מיליון ש"ח. נמצא כי בשנת 2001 חדלה מקורות להעביר למדינה את תשלומי הריבית, ונתגלעו חילוקי דעות בינה ובין החשכ"ל בנוגע לעצם חבות החברה לשלם את הריבית. ואולם הצדדים לא נקטו פעולה אשר תביא ליישוב ולסיום של חילוקי הדעות שביניהם במשך כעשר שנים. התמשכות המחלוקת מחמירה את הבעיה וגורמת להצטברות חוב אשר לצדדים אין ודאות בנוגע לעצם תשלומו או למועד תשלומו. בדוחות הכספיים אף לא ניתן גילוי לעניין זה.
7. בשנים האחרונות נשחק שיעור התמיכה שלה זוכים זכאי משב"ש בכ-40% יחסית למחירי הדירות . בעוד שבשנת 1998 המשכנתה המסובסדת שקיבלו הזכאים היתה נמוכה בשיעור של עד 2% משיעור הריבית הממוצעת בשוק החופשי - הרי שבשנים האחרונות הריבית בהלוואות המוכוונות לזכאים גבוהה יותר מהריבית הממוצעת בשוק החופשי . ההתנהלות של משרד האוצר ומשב"ש היא אחד הגורמים למגמת הירידה בניצול הזכות להלוואות לדיור על ידי הזכאים, דווקא בעת שמצוקת הדיור הולכת וגוברת.
8. נמצא כי משרדי האוצר והשיכון הקשו על הזכאים בעלי הניקוד הנמוך והבינוני בכך שהורו לבנקים להעלות את שיעור הריבית שהם גובים על המשכנתה ממקורותיהם, ולהשוותה לריבית שגובה המדינה.
9. משב"ש ומשרד האוצר לא בחנו מחדש ובאופן מקיף את תנאי הסיוע הניתן לזכאים בעקבות השינויים שחלו במחירי הדירות ובשוק המשכנתאות, ולא וידאו כי הפתרון שנקטו נותן מענה ראוי למצוקות הדיור של הזכאים.
סיכום והמלצות
ממשלת ישראל נותנת הלוואות למטרות שונות, במישרין או באמצעות המערכת הבנקאית, במטרה לתמרץ ענפי משק שונים. ממצאי הביקורת מעלים כי חלק ניכר מיתרת ההלוואות המוצגת במאזן המדינה ל-31.12.11, כ-29 מיליארד ש"ח נטו, מוצג רק על סמך הדיווחים של נותני ההלוואות, בלא בדיקות מספקות של משרד האוצר. מן הראוי שמשרד האוצר יפעל לטיוב נתוני ההלוואות שניתנות מתקציב המדינה על מנת להציג אותן למקבלי ההחלטות באופן מלא ונכון.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדי השיכון והאוצר לעשות בחינה מחודשת ומקיפה של תנאי הסיוע הניתן לזכאים כדי לוודא שהפתרון שהם נוקטים נותן מענה ראוי למצוקות הדיור של הזכאים, ובמיוחד לשכבות החלשות ולזוגות הצעירים. זאת נוכח העובדה שהזכאים נמצאים במלכוד עקב מצוקת הדיור המתגברת משנה לשנה. מחד גיסא, ניסיונו של משרד האוצר להביא לירידת מחירים בשוק הדיור באמצעות פתרונות בתחום היצע הדירות אינו נושא פרי זה יותר מארבע שנים, ומחירי הדיור עלו בחדות עד 2011; ומאידך גיסא הסיוע לזכאים לא הוצמד לשום מדד, כמעט לא עודכן כלל משנת 1998, וערכו נשחק בשיעור ניכר.