עבודת המטה במשרדי הממשלה

עבודת מטה במינהל הציבורי-ממשלתי מטרתה לסייע לקבלת החלטות מיטביות, לניהול יעיל ומועיל של המשרד הממשלתי, ברמה הכלל-משרדית וברמת היחידה המשרדית, ולארגון מבנה השלטון המרכזי והשירות הציבורי כולו באופן שישרת היטב את יעדי השלטון ויקדם צמיחה כלכלית ויציבות חברתית במשק.

הממשלה ובעלי תפקידים במשרדי הממשלה נזקקים בעבודתם השוטפת לקבל החלטות בתחומים שונים, רבות מהן בעלות השפעה מהותית על תפקוד המשק וסדרי עדיפות בהקצאת משאבים, על זכויות וחובות הציבור, ועל אופן התארגנות והתנהלות גופים רבים במשק. ביסודם של הנושאים העומדים להחלטה עשויים לעמוד עמדות מקצועיות שונות, שיקולי מדיניות מנוגדים, וחלופות שונות להגשמת המדיניות המועדפת בידי מקבלי ההחלטות. אשר על כן, כדי להבטיח תהליך תקין של קבלת החלטות, הנסמך על מיטב המידע והשיקולים הרלוונטיים, נדרשת עבודת מטה לפני קבלת ההחלטה, הכוללת איסוף מידע ונתונים שיהיו התשתית העובדתית הנחוצה לקבלת ההחלטה, פיתוח ובחינת חלופות, ובחירה מנומקת בחלופה המועדפת.

בתחום הניהול של המשרד הממשלתי נדרשת עבודת מטה הכוללת, בין היתר, הליכים של תכנון אסטרטגי ותכנון לטווח קצר; הגדרת תפקידים וחלוקת סמכויות; סדרי פיקוח, בקרה והערכה על ביצועה של מדיניות ועל תכניות ופרויקטים; הליכי תכנון והפקת לקחים להגברת היעילות והחיסכון; הטמעת למידה ארגונית ותהליכי ניהול ידע; תיאום בין יחידות המשרד ותיאום בין-משרדי. לשם השגת מטרות אלה נדרשים גיבוש והטמעה של תורת ניהול, ברמה של כלל השירות וברמת המשרד, והתאמתה לנסיבות משתנות, ידע וניסיון מצטברים.

עבודת מטה עוסקת גם באבחון בעיות מבניות ובייזום שינויים ארגוניים ורפורמות במינהל הציבורי-הממשלתי, ברמת היחידה הממשלתית, המשרד הממשלתי, והשירות הציבורי כולו. בעניין זה יצוין, כי מאז שנת 1980 מצויות מדינות רבות בתהליך של תכנון וביצוע שינויים ארגוניים במגזר הציבורי-ממשלתי, שמטרותיו העיקריות הן להגביר את היעילות והתפוקות של המגזר הממשלתי; להקטין את הבירוקרטיה ולעודד תחרות, הן בתוך המערכת השלטונית והן מחוצה לה, באמצעות הליכי הפרטה וביזור, לרבות הקמת "סוכנויות ביצוע" Executive Agencies)); להגביר את יכולת הגופים השלטוניים להתמקד בקביעת מדיניות, בהקצאת משאבים, בפיקוח ובבקרה. זאת באמצעות שכלול הכלים לפיתוח מדיניות ציבורית ולמעקב אחר ביצועה, ויצירת הליכים להגברת האחריות של המגזר הציבורי להשגת תוצאות ותפוקות ולהגברת היכולת למדידתם. ביסוד תהליכים אלה עומדת תפיסה לפיה תפקוד השלטון כמעצב מדיניות מותנה ביכולתו לעסוק באיסוף ידע, בניתוח מעמיק של תהליכים ושיקולים ובראייה כוללת של צורכי המשק, הכלכלה והחברה; ובקיומם של כלים ותהליכים המבטיחים עבודת מטה במישורי התכנון, הפיקוח, התיאום וההערכה.

גם בישראל נעשתה בחינה של עבודת המטה, הניהול והארגון של המגזר הציבורי-ממשלתי והחל תהליך של תכנון שינויים ארגוניים ומבניים במגזר הציבורי-ממשלתי: ביוני 1986 מינו ראש הממשלה דאז, שמעון פרס, ושר האוצר דאז, משה ניסים, ועדה בראשות מר חיים קוברסקי ז"ל - "הוועדה הציבורית - מקצועית לבדיקה כוללת של שירות המדינה וגופים הנתמכים מתקציב המדינה" (להלן - הוועדה או ועדת קוברסקי). המגמה הייתה לשפר את השירות לאזרח, לתרום לקידום יעדיה של מדינת ישראל ולטפח את איכותו של השירות הציבורי. הוועדה הוסמכה לבחון, בין היתר, את תפיסת היסוד של שירות המדינה בישראל; את מבנה שירות המדינה ומשרדי הממשלה ואת מסלולי השירות של העובדים; את הארגון והתפקוד של משרדי הממשלה ואת חלוקת הסמכויות ביניהם; ואת דפוסי הניהול בשירות המדינה (כולל סמכויות מנכ"לים, תפקידי נציבות שירות המדינה ויחסים בין משרדים ובין גופי מטה מרכזיים).

ביוני 1989 הגישה הוועדה את הדוח לראש הממשלה דאז, יצחק שמיר, ולשר האוצר דאז, שמעון פרס, ובינואר 1990 החליטה הממשלה לאשר עקרונית את דוח הוועדה. המלצות הוועדה נגעו לתחום רחב של נושאים. מהן שהוגדרו כ"עקרוניות וכוללות": לבחון את כלל תפקידי הממשל ועיסוקיו ולהעביר תפקידי ביצוע ושירות ממנו אל גופים אחרים, כדי לשחרר את המינהל הממשלתי ממשימות שאינן הכרחיות אגב צמצומו; להקים מטה מקצועי ליד הממשלה; לשפר את השירות לאזרח; להרחיב את סמכויות המנכ"לים במשרדים ולעצב מחדש את פני נציבות שירות המדינה כגוף מטה המתרכז בקביעת מדיניות. המלצות נוספות נגעו לשיפור הניהול במשרדי הממשלה, ובהן: לפתח תורת ניהול, להנהיג עבודת מטה, לשפר את תכנון העבודה ותהליכי התקצוב, לקדם את נושאי התקשוב והביקורת ולבזר סמכויות אל המשרדים מיחידות הניהול המרכזיות - נציבות שירות המדינה, אגף התקציבים, הממונה על השכר והחשב הכללי במשרד האוצר, וכן המלצות שעניינן קידום טיב סגל העובדים בשירות המדינה.

משרד מבקר המדינה בדק, בחודשים מארס-אוגוסט 2002, היבטים מרכזיים של עבודת המטה במשרדי הממשלה - ביחידות מרכזיות, הכוללות את משרד ראש הממשלה ומזכירות הממשלה, נציבות שירות המדינה ומשרד האוצר (להלן - יחידות המטה המרכזיות). כמו כן נבדקו סדרי עבודת המטה בכמה משרדי ממשלה: משרד המשפטים, משרד הבריאות, משרד העבודה והרווחה, משרד הפנים, ומשרד הבינוי והשיכון. הבדיקה עסקה בהיבטים הנוגעים לעבודת המטה לקראת החלטות ממשלה, לניהול המשרד הממשלתי ולשינויים ארגוניים בשירות המדינה, בין היתר לאור המלצות דוח ועדת קוברסקי. במסגרת הבדיקה של עבודת המטה במשרד הממשלתי, נשלח שאלון למנכ"לים שכיהנו במשרדי הממשלה - משנת 1990 ואילך.