השירות לציבור

במדינה המודרנית, המאופיינת בהתרחבות המנגנון הציבורי, קשור הציבור בקשר הדוק לרשויות השלטון ולגופים הציבוריים השונים. שירותים רבים שהציבור נזקק להם, כגון שירותי בריאות, חינוך, רווחה ושירותים מוניציפליים, מספקים גופים ציבוריים באופן בלעדי או עיקרי. הציבור נדרש לשלם תשלומי חובה למיניהם ולקבל היתרים ורישיונות לפעולות מסוימות, וגם בעניינים אלה עליו לבוא במגע עם הרשויות. ההזדקקות למגוון רחב של שירותים יוצרת תלות רבה של הציבור במנגנון הביורוקרטי וגורמת, מטבע הדברים, לנקודות חיכוך רבות של הציבור עם רשויות השלטון.

רשויות השלטון נועדו לשרת את הציבור, ועליהן לדאוג כי יסופק לו שירות יעיל, שוויוני ואיכותי. ואולם המגזר הציבורי הוא הספק היחיד של רוב שירותיו, והציבור אינו יכול להחליף את נותן השירות אם אינו שבע רצון ממנו. מאחר שהישרדותו של גוף נותן שירות במגזר הציבורי אינה תלויה בטיב השירות שהוא מספק והוא אינו פועל בתנאי תחרות בדומה למגזר הפרטי, התמריצים לשיפור השירות ולהתייעלות קטנים יחסית. עקב כך, רמת השירות במגזר הציבורי נמוכה על-פי רוב מזו שבמגזר הפרטי.

בעשרים השנים האחרונות חלו התפתחויות מרחיקות לכת בממשלים מודרניים בעולם בכל הנוגע לשיפור השירות לציבור. התפתחויות אלה החלו כתוצאה מלחץ של הציבור לשפר את השירות הניתן לו מחד גיסא, ולצמצם את הוצאות הממשלה מאידך גיסא. לחץ ציבורי זה גרם לממשלות להפעיל תהליכי חשיבה מתקדמים בכל הנוגע לשיפור השירות.

משנות השמונים ואילך הנהיגו מדינות שונות, ובהן אנגליה, אוסטרליה וארצות הברית, רפורמות כוללות בתחום המינהל הציבורי, שנועדו בין היתר להביא לשיפור איכות השירות לציבור. אחת התפיסות שעמדו בבסיס הרפורמות היא, שיש לראות במקבל השירות לקוח שהמינהל הציבורי אחראי לספק לו שירות איכותי ההולם את צרכיו. במסגרת הרפורמות נעשו פעולות שנועדו במישרין או בעקיפין לשפר את איכות השירות לציבור, ובהן: הגברת התחרות והפרטה של שירותים, קיצור ופישוט של תהליכים ביורוקרטיים, האצלת סמכויות ואחריות ליחידות המספקות שירותים ועידוד יוזמה וחדשנות, קביעת תקנים ופיתוח מדדים איכותיים וכמותיים לאיכות השירות ומדדים לשביעות הרצון של הלקוחות. כן נעשה שימוש בטכנולוגיות ניהול ומידע חדשות לשיפור השירות.

כך, לדוגמה, בבריטניה נעשה ארגון מחדש של הממשל, וכ-60% מעובדי המדינה הועברו לסוכנויות שניתנה להן גמישות ניהולית רבה יותר מזו שבמשרדי הממשלה. נעשה מאמץ לשיפור המידע הניתן לציבור, להגברת זמינות השירותים והשוויוניות של אספקתם ולשיפור תהליכי הטיפול בתלונות. נוסף על כך חויב כל ארגון ממשלתי להכין "אמנת אזרח" שבה הוא מצהיר על איכות השירותים שהוא מתחייב לתת. במסגרת הרפורמה בארה"ב חוקקו חוקים המחייבים את גופי הממשל לקבוע יעדים ומדדי ביצוע ולדווח על התקדמות השימוש בטכנולוגיית המידע כדי לשפר את שירותיהם.

החל באמצע שנות התשעים החלו מדינות רבות בעולם להשתמש באינטרנט למתן מידע ושירותים ממשלתיים. התפתחות אתרי האינטרנט הממשלתיים הייתה מהירה, ובמדינות המתקדמות בתחום זה הממשלות כבר מאפשרות לציבור לקבל באינטרנט מידע עדכני ונוח לגישה, לקיים עמן דו-שיח ואף לקבל שירותים ממשלתיים ולבצע תשלומים. ממחקרים שונים עולה, כי בשלב מתקדם זה נמצאות כ-10% ממדינות העולם.

המגזר הציבורי בישראל הוא רחב היקף, עתיר משאבים ועובדים ובעל משימות רבות ביותר המאפיינות מדינת רווחה מודרנית. בשל מבנהו הריכוזי והתלות הרבה של הציבור בשירותיו, לאופן פעולתם של משרדי הממשלה על שלוחותיהם ושל הרשויות המקומיות יש השפעה ניכרת על איכות החיים של תושבי המדינה.

פעולות ממשלתיות מהותיות לשיפור השירות לציבור החלו בעיקרן בתחילת שנות השמונים. בשנת 1989 פרסמה ועדת קוברסקי דוח נרחב ובו פרק על השירות לציבור והמלצות לשיפורו. הממשלה אישרה עקרונית את המלצות הוועדה וקבעה פעולות ליישומן. מאז ועד היום קמו ועדות שונות בתחום השירות לציבור והן בחנו את הנושא והמליצו המלצות בדבר שיפורו. גם הממשלה נדרשה לנושא זה בהחלטותיה. כמתואר בדוח זה, מרבית ההחלטות וההמלצות לא קוימו בידי הנוגעים בדבר.

ישראל אמנם נמצאת בתהליך של שינוי השירות לציבור ושיפורו, ואולם השירות שנותנים גופי הממשלה לציבור עדיין לוקה בחסר. בסקרים שנעשו בשנים האחרונות הועלה כי רמת השירות הציבורי בישראל נתפסת בציבור כבינונית עד נמוכה. גם מבקרי המדינה נדרשו לנושא זה בעבר בהקשרים ספציפיים ובדוחות כלליים.

איכות השירות לציבור, יעילותו, התנהגות עובדי הציבור כלפי הנזקקים לשירותיהם - כל אלה ואחרים הם נושאים הנמצאים תכופות על סדר היום הציבורי. כעס, תסכול ועגמת נפש שנגרמים לעתים לנזקקים לשירותיהן של רשויות ציבוריות מוצאים את ביטוים בתלונות רבות לרשויות עצמן, לנציב תלונות הציבור שבמשרד מבקר המדינה ולארגונים ציבוריים ובפרסומים באמצעי התקשורת.

בחודשים יוני-ספטמבר 2002 בדק משרד מבקר המדינה את השירות לציבור ב-19 משרדי ממשלה ו-5 גופים ציבוריים נוספים, את תפקוד ההנהלות של חלק מאותם משרדים וגופים בתחום השירות לציבור ואת הפעולות הממשלתיות שעשו בתחום זה גופי מטה ובקרה - נציבות שירות המדינה (להלן - נש"מ), אגף בכיר לביקורת פנימית וביקורת המדינה במשרד ראש הממשלה (להלן - אגף הביקורת במשרד רה"מ) אגף החשב הכללי (להלן - החשכ"ל) ואגף התקציבים במשרד האוצר. הביקורת נועדה להעריך את רמת השירות הניתן לציבור בישראל בידי גופים ממשלתיים, לזהות את הליקויים ואת סיבותיהם ולהמליץ על שיפורים כוללים. יודגש, כי הביקורת לא עסקה בתוכנם של השירותים לגופם, אלא בנקודת החיכוך שבין האזרח לרשות לצורך קבלת השירותים.

במהלך הביקורת נבחנו נושאים והיבטים רבים בתחום השירות לציבור והם העלו תמונה רחבה של ליקויים בתחום זה במספר רב של גופים ציבוריים. חלק מהממצאים בדוח נוגעים למגע הישיר של הציבור עם הרשויות, כגון המתנה ממושכת בתור, ומוכרים לציבור מחיי היום יום. ממצאים אחרים נוגעים לתשתית הפיזית והניהולית של מתן השירות, כגון השימוש במערכות ממוחשבות לטיפול בפניות הציבור וקיומם של נוהלי עבודה ועבודת מטה, ואינם גלויים לעין הציבור.

להלן פירוט הגופים שבהם נעשתה הביקורת:

נבדק השירות ביחידות נותנות שירות (להלן - יחידות) ב-24 משרדי ממשלה, יחידות סמך וגופים ציבוריים (להלן - גופים). להלן פירוט הגופים, היחידות והשירותים שנבדקו:

במשרד הפנים - בלשכות מינהל האוכלוסין בתל אביב, ברחובות ובחולון נבדק במדור רישום השירות הניתן למבקשי תעודות זהות ודרכונים; במדור אשרות באותן לשכות נבדק השירות למבקשי אשרות שהייה לעובדים זרים; במשרד התחבורה - בסניפי אגף הרישוי בחולון, באשדוד ובפתח תקווה נבדק השירות למבקשי רישיון רכב ורישיון נהיגה וכן השירות לנבחנים במבחני נהיגה עיוניים ומעשיים; במוסד לביטוח לאומי - בסניפי המוסד בירושלים, בתל אביב ובאשקלון נבדק השירות לנפגעי פעולות איבה המקבלים תגמול טיפול רפואי ולמקבלי קצבאות זקנה ושאירים; במערכת הבריאות - במרכז הרפואי הממשלתי וולפסון בחולון ובמרכז הרפואי של שירותי בריאות כללית ספיר (בית חולים מאיר) נבדק השירות לציבור במרפאות החוץ; במועצות הדתיות - בירושלים, באשדוד ובבית שמש נבדק השירות לנרשמים לנישואין; במשרד הבינוי והשיכון - במחלקת אכלוס ברחובות, במחלקת אכלוס מרכז בתל אביב, בחברות המשכנות פרזות, חלמיש ועמידר ובכמה בנקים למשכנתאות נבדק השירות לזכאים בסיוע לדיור ציבורי; בנציבות מס הכנסה - במשרדי פקיד השומה בחיפה ובירושלים נבדק השירות למבקשי תיאומי מס; במשרד האוצר - בסניפי הלשכה לשיקום נכים בירושלים ובתל אביב נבדק השירות הניתן לנכי רדיפות הנאצים ולנכי המלחמה בנאצים המגישים תביעה לקבלת תגמול, וביחידה לפניות הציבור באגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון (להלן - אגף שוק ההון) נבדק המענה לתלונות הציבור בעיקר בנושאים של ביטוח; במשרד התעשייה והמסחר - ביחידת הממונה על הגנת הצרכן ובלשכה של מינהל סחר פנים בתל אביב נבדק הטיפול בתלונות צרכנים; במועצה הישראלית לצרכנות - במשרד הראשי בתל אביב נבדק הטיפול בתלונות צרכנים.

ביחידות האמורות לעיל נבדקו, בין היתר, הנושאים האלה: זמינות השירות, תנאים לקבלת קהל, מתן מידע לציבור, הדרכת עובדים ותפקוד הנהלות היחידות בנושא השירות לציבור. איכות השירות בטלפון נבדקה הן ביחידות והן בהנהלות הגופים או במרכזי המידע שלהם.

פעולות הממונים על יישום חוק חופש המידע והטיפול בפניות ובתלונות הציבור נבדקו בהנהלות הגופים (על פי רוב ביחידה לפניות הציבור). הטיפול בפניות ובתלונות נבדק גם ביחידות לפניות הציבור בגופים נוספים: במשרדי החינוך, התקשורת, החקלאות, הביטחון, התיירות, ראש הממשלה והחוץ, במשרד לאיכות הסביבה, במשרד לתשתיות לאומיות ובמשרד לקליטת העלייה. כמו כן נבדק תפקודן של הלשכה לשיקום נכים והיחידה לפניות הציבור באגף שוק ההון שבמשרד האוצר והלשכה המשפטית של משרד הפנים בתחום מתן המענה לפניות הציבור.

במרבית הנהלות הגופים שצוינו לעיל, וכן בהנהלות משרדי המשפטים, העבודה והרווחה והדתות, נבדקו עבודת המטה בתחום שיפור השירות לציבור ופעולות ביקורת הפנים בנושא. במרבית הגופים שצוינו לעיל נבדק גם השירות לציבור הניתן באמצעות אתרי האינטרנט.

הנורמות שעל פיהן נעשתה הביקורת כללו, בין היתר, את הוראות החוק, החלטות הממשלה, הנחיות תקנון שירות המדינה (להלן - התקשי"ר), חוזרי נש"מ בתחום השירות לציבור ותקנים מקובלים בתחום זה. יצוין, כי מקצת הגופים שנבדקו אינם משרדי ממשלה והתקשי"ר אינו חל עליהם; אולם מאחר שהוא מציב נורמות ראויות, הן שימשו אמות מידה לצורך הביקורת גם בגופים אלה, בשינויים המתחייבים.

הבדיקה נעשתה, בין היתר, באמצעות שאלונים אחידים שבהם נבדק קיום הנורמות האמורות, באמצעות פגישות וראיונות עם בעלי תפקידים בגופים וביחידות, וביקורות ביחידות עצמן. נוסף על כך נבדקו 294 פניות ותלונות של הציבור ו-276 בקשות לקבלת השירותים שנבדקו; נעשו 509 פניות טלפוניות יזומות לבחינת איכות השירות בטלפון; ונעשה סקר שביעות רצון בקרב 389 אנשים שפקדו את היחידות.

2.  יחידות מטה

נבדקו יחידות המטה הממשלתיות: במשרד ראש הממשלה - נש"מ ואגף הביקורת; ובמשרד האוצר - אגף החשכ"ל ואגף התקציבים.

בנציבות שירות המדינה נבדקו פעולות בתחום שיפור וייעול השירות לציבור ויישום החלטות הממשלה בתחום זה. כמו כן נבדקה פעילות האגף לאיכות ומצוינות בשירות המדינה ליישום הוראות התקשי"ר בנושא "איכות ומצוינות" (להלן - נוהל האיכות) שנועדו להביא לשיפור השירות; פעילות נש"מ בנוגע לעדכון הוראות התקשי"ר, הדרכה והכשרה, הכנת אמנות לאיכות השירות והטיפול בתלונות הציבור; וקשרי הגומלין בין נש"מ לבין אגף הביקורת במשרד רה"מ בנושאים הקשורים בשיפור השירות לציבור.

באגף בכיר לביקורת המדינה וביקורת פנימית במשרד ראש הממשלה נבדקה פעילותו בתחום ביקורות הפתע לבחינת טיב השירות לציבור.

באגף התקציבים ובאגף החשב הכללי במשרד האוצר נבדקה המידה שבה פעלו אגפים אלו בהתאם לתפקידיהם בתחום שיפור השירות לציבור. כמו כן נבחן באגף החשכ"ל פרויקט "ממשל זמין", מההיבט של שיפור השירות לציבור, מבחינת השגת היעדים והעמידה בלוח הזמנים שנקבע ועוד.

הליקויים שהועלו נוגעים, לפחות בחלקם, לעבודת מטה לקויה של הנהלות הגופים ושל הנהלות היחידות נותנות השירות, בכל הנוגע לבדיקת צורכי מקבלי השירות, בקרה ופיקוח על רמת השירות ובחינה ותכנון עקביים של דרכים לשיפורו, לרבות הנעת עובדים לשיפור השירות.

ביחידות רבות חסר מידע על השירות שהיה בו כדי להקל על מקבלי השירות. אף על פי שהושגה התקדמות במתן שירותים ומידע באמצעות הטלפון והאינטרנט כתחליף לשירות "פנים אל פנים" המצריך התייצבות אישית בזמני קבלת קהל מוגבלים, וכרוך לעתים בהמתנה ממושכת בתור - טרם נעשה די לאספקת השירותים באמצעים נוחים וזמינים אלה, ורמת השירות הניתנת בהם טעונה שיפור.

עוד הועלה, כי הטיפול בפניות ובתלונות הציבור לעתים לקוי ואינו נעשה במהירות הראויה. בין היתר, מתאר הדוח בהרחבה כיצד הלשכה לשיקום נכים והיחידה לפניות הציבור באגף שוק ההון במשרד האוצר והלשכה המשפטית במשרד הפנים לא קיימו במשך שנים ארוכות את הוראות החוק והתקשי"ר בתחום המענה לפניות הציבור והתרשלו במשלוח אישורים על קבלת הפניות, במשלוח עדכוני ביניים ובמתן מענה סופי בעניינן ויש שלא השיבו לפונים כלל. הנהלות היחידות והנהלות משרדי האוצר והפנים ידעו על הליקויים החמורים בתפקוד היחידות, אך לא נקטו את כל הצעדים הדרושים לתיקונם.

להלן בתרשים מס' 1 הנושאים העיקריים שנמצאו בהם ליקויים בשירות לציבור בגופים נותני השירות. סוגי הליקויים בחלק מהנושאים שמצוינים בתרשים מסכם זה מפורטים בתרשימים מס' 2-7. הנושאים מפורטים בכל תרשים על פי שכיחות הליקויים בסדר עולה. יצוין כי לא כל הנושאים והשאלות שנשאלו נוגעים לכל הגופים, היחידות או השירותים שנבדקו, ולכן מספר המקרים שנבדקו משתנה משאלה לשאלה, ושיעור היחידות, הגופים או השירותים שלגביהם נמצאו ליקויים בכל שאלה ונושא חושב בהתאם לכך. עוד יובהר, כי התרשימים מציגים תמונה כללית בלבד, ובמושג "ליקויים" הכוונה היא לכל הליקויים שנמצאו ברמות החומרה השונות. בתרשימים לא הובאו הליקויים שהועלו בפניות הטלפוניות היזומות, בסקר שביעות הרצון, ובטיפול בפניות ובתלונות ובקשות ספציפיות. אלה, כיתר הנתונים, מובאים בהרחבה בהמשך הדוח.

הביקורת העלתה, כי גופי מטה ממשלתיים שיש להם תפקידים חשובים בתחום השירות לציבור לא מילאו את תפקידם כראוי, כמפורט להלן:

(א) במאמץ לשפר את איכות השירות לציבור בישראל הקימו הממשלה, נש"מ ומשרד ראש הממשלה בשנים 1980-2002 כמה גופים שתפקידם היה לעסוק בשיפור ובייעול של השירות לציבור על היבטיו השונים. הממשלה ואותם גופים קיבלו באותן שנים החלטות מפורטות, רבות וחשובות בתחום שיפור השירות לציבור; אולם מהביקורת עולה, כי רבות מההחלטות לא בוצעו כלל או בוצעו רק בחלקן, שכן חלק מהגופים האמורים לא השלימו את המוטל עליהם וחלקם לא היו מוסמכים ליישם את החלטותיהם, וביצוען הועבר לגוף אחר, וזה קיבל החלטות חדשות בנושא וגם הן לא מומשו ברובן, וכך הלאה. נוכח היקפן של ההחלטות ומגוון ההיבטים המהותיים שבהן עסקו, ניתן להניח כי אילו יושמו כראוי, איכות השירות שהציבור מקבל מגופי הממשלה הייתה טובה יותר מכפי שהיא היום.

(ב) הועלו ליקויים בפעילותה של נש"מ ליישום הוראות התקשי"ר הנוגעות לנוהל האיכות לשיפור השירות, וכן בפעילותה בתחום השירות לציבור בנושאים אלה: עדכון הוראות התקשי"ר, הדרכה והכשרה, הכנת אמנות לאיכות השירות והטיפול בתלונות הציבור. כן הועלו ליקויים בנוגע לקשרי הגומלין בין נש"מ לבין אגף הביקורת במשרד רה"מ בנושא זה. הועלה, כי נציב שירות המדינה הנוכחי, המכהן בתפקידו מאז 1997, סבור כי אין לנש"מ מעמד מיוחד כגוף מטה בתחום השירות לציבור, ואין שום גוף אחר הממלא תפקיד זה, אך הנושא לא הובא לדיון ולהכרעה בממשלה.

(ג) אגף הביקורת במשרד רה"מ הוא הגוף הממשלתי העל-משרדי היחיד העוסק באופן שוטף בביקורת בנושא השירות לציבור. הועלו ליקויים בנוגע לאופן ביצוע ביקורת הפתע של האגף לבחינת טיב השירות לציבור ובכלל זה הנושאים הנבדקים, תכנון הביקורות ומעקב אחר תיקון הליקויים.

(ד) בנוגע לאגף התקציבים במשרד האוצר הועלה, כי בפעולותיו אין כדי למצות את תפקידו כיחידת מטה המטפלת בהיבט הכלכלי והתקציבי של תהליך קבלת ההחלטות בממשלה בכל הנוגע למדיניותה בתחום השירות לציבור. בנוגע לאגף החשכ"ל, המופקד על הדיור הממשלתי, הועלה, כי הוא לא עשה סקר ארצי של כל המבנים הממשלתיים שבהם ניתן שירות לציבור ובדיקה של התאמתם למטרה זו, וממילא לא המציא לממשלה דוח על מצבם ועל הפעולות הנדרשות בתחום זה, וגם לא קיים החלטות ממשלה אחדות שהתקבלו בנושא.

(ה) בדיקת ניהול פרויקט ממשל זמין העלתה, כי כמה ועדות כבר המליצו והממשלה אף החליטה כי בעל תפקיד או גוף על-משרדי, בפיקוח ועדת שרים שתופקד על כך, יעקבו באופן רצוף אחר התקדמותו של הפרויקט ויתאמו את הפעולות הנעשות במסגרתו ואת השקעת המשאבים בתחום זה. הביקורת העלתה, כי מסוף 1999 מנוהל הפרויקט למעשה בידי יחידת מערכות מידע באגף החשכ"ל. באוקטובר 2001 מינה שר האוצר ועדת היגוי לפרויקט, אולם היא עדיין לא מילאה את תפקידיה על פי כתב המינוי. הביקורת העלתה, כי עד לקבלת הערות הביקורת, לא הכין אגף החשכ"ל תכנית אב לפרויקט ולתת-מערכותיו. האגף גם לא הגיש תכניות עבודה מפורטות לפרויקט ובהן, בין היתר, פירוט התקציבים השנתיים והרב-שנתיים הדרושים לביצועו.

השירותים הממשלתיים הניתנים באינטרנט הם נחלתו של ציבור מצומצם יחסית, כיוון שפחות מרבע ממשקי הבית במדינה מחוברים לאינטרנט . הביקורת העלתה, כי פרויקט של הקמת מערך עמדות לשירות הציבור בסניפי הדואר בוטל, ופרויקט לצמצום הפער הדיגיטלי בחברה הישראלית האמור לסייע בידי מי שאין להם האמצעים והידע להשתמש באינטרנט, אינו עומד בלוח הזמנים שנקבע. גם טרם הוחל בביצוע החלטת הממשלה ממאי 2002 להקים מרכזי תמיכה טלפוניים, שישמשו ערוץ משלים לאינטרנט.