שילוב אנשים בעלי מוגבלות בקהילה

משרד העבודה והרווחה (להלן - משרד העו"ר) מטפל באנשים בעלי מוגבלות בעיקר באמצעות שני גופים: אגף השיקום והאגף לטיפול באדם המפגר. מרבית השירותים של המשרד ניתנים באמצעות המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות מקומיות (להלן - לשכות לשירותים חברתיים) והמשרד מממן אותם בשיעור של 75%, ורק את חלקם נותנים ישירות האגפים האמורים.

בחודשים מארס-אוגוסט 2001 בדק משרד מבקר המדינה את שילובם של אנשים בעלי מוגבלות בקהילה. הביקורת נעשתה במשרד העו"ר - באגף השיקום (בהנהלת האגף ובשירות לשיקום), באגף לטיפול באדם המפגר (במחלקה לאבחון וקידום ובשירות לקהילה) ובלשכה המחוזית תל אביב והמרכז. הביקורת באגף לטיפול באדם המפגר התמקדה בעיקר בטיפול בבעלי פיגור קל ובינוני.

אגף השיקום שבמשרד העו"ר פועל לשילובם של אנשים בעלי מוגבלות בתחומי התעסוקה, החברה והקהילה, כדי לאפשר להם להיות עצמאים במידת האפשר בתחומי החיים השונים ולשפר את איכות החיים שלהם ושל משפחותיהם. האגף פועל, בין היתר, באמצעות השירות לשיקום, המטפל בשיקומם של בעלי מוגבלות פיזית ושל חירשים בתעסוקה ובקהילה.

על פי הוראות התקנון לעבודה סוציאלית (להלן - התע"ס), אוכלוסיית היעד של אגף השיקום כוללת נשים עד גיל 60 וגברים עד גיל 65 הסובלים ממוגבלויות פיזיות וממחלות גופניות (שיתוק מוחין, שיתוק ילדים, טרשת נפוצה וכיו"ב); אנשים הסובלים מנכויות חושיות (חירשות, עיוורון); אנשים שיש להם קשיי תפקוד והסתגלות על רקע פגיעות אורגניות (נזק מוחי, תסמונות שונות, ליקויי למידה וכיו"ב) (להלן - בעלי מוגבלות). אגף השיקום נותן שירותים לכ-39,000 אנשים בעלי מוגבלות; 13,600 מהם מקבלים סיוע חומרי בלבד. האגף אינו מטפל באנשים בעלי פיגור שכלי (על האגף לטיפול באדם המפגר - ראו להלן).

תקציב אגף השיקום לשנת 2001 היה כ-325 מיליון ש"ח, מזה כ-116.6 מיליון ש"ח (כ-36%) יועדו לפעולות של השירות לשיקום.

1.  מידע על אוכלוסיית היעד, מאפייניה וצרכיה: ההגדרה של אוכלוסיית היעד של אגף השיקום רחבה ביותר ואינה כוללת מאפיינים ופרמטרים מדידים שעל פיהם אפשר לאמוד את גודלה של האוכלוסייה העשויה להזדקק לשירותיו, כמו סוג המוגבלות והתפלגות לפי גילים ולפי אזורים גאוגרפיים. אגף השיקום גם לא הגיע להסדרים עם הגופים האחרים המטפלים באותה אוכלוסייה, כגון המוסד לביטוח לאומי ומשרדי החינוך והבריאות, כדי לקבל מהם את הנתונים שיש בידיהם על אוכלסייה זו. בשל כל אלה אין לאגף השיקום בסיס נתונים כולל על אוכלוסיית היעד שלו ומאפייניה, ואין הוא יודע את היקף הצרכים ואת הפער בינם לבין השירותים הניתנים בפועל. למשרד העו"ר אין בסיס נתונים מספיק לצורכי תכנון, תקצוב, קביעת סדר עדיפויות ולפיתוח תכניות ושירותים לאנשים בעלי מוגבלות.

2.  היקף האוכלוסייה המטופלת: מ"תכנית עבודה ותקציב לשנת 2002" של אגף השיקום מאוגוסט 2001 עולה שכ-39,000 בני אדם מקבלים שירותים הממומנים מתקציב האגף, 13,600 מהם מקבלים סיוע חומרי בלבד (השתתפות במימון אבזרי שיקום, סיוע בקבלת החזרי מס, ודמי ליווי לעיוורים ושירותי תרגום לחירשים).

3.  הצורך באיגום משאבים: אגף השיקום מספק מכלול תכניות ושירותי שיקום בתחומים שונים ולאוכלוסיות שונות, בהם שירותים בתחום השיקום התעסוקתי, שירותי שיקום לאנשים בעלי מוגבלות לשם שילובם בקהילה, שירותים ייעודיים לילדים בעלי צרכים מיוחדים, שירותים לעיוורים ושירותי טיפול חוץ ביתי. רוב השירותים ניתנים בהיקף מוגבל הן מבחינת מספר הנהנים מהם והן מבחינת הפיזור הגיאוגרפי שלהם (ראו להלן).

מרבית השירותים שאגף השיקום נותן לאנשים בעלי מוגבלות אינם מעוגנים בחקיקה. עקב כך מספר בעלי המוגבלות הנהנים משירותיו בשנה מסוימת תלוי בהיקף התקציב השנתי שהוקצה לפעולותיו. תקציב האגף מוסדר באמצעות סעיפי תקצוב ייעודיים לפעולות השונות שלו ה"מתורגמים" למכסות שנתיות.

בתשובתו מנובמבר 2001 למשרד מבקר המדינה מסר משרד העו"ר, כי בשל מגבלות התקציב השנתי יש קושי לתכנן את פעולות האגף לטווח רחוק, בכלל זה הרחבת השירותים הקיימים, פיתוח שירותים חדשים ואיתור אוכלוסיות נוספות הזקוקות לטיפול. המשרד הוסיף שלדעתו, "הפתרון ההולם לבעיה זו יהיה בחקיקת חוק 'סל שירותים חובה'"; לפיכך מינה שר העבודה והרווחה ועדה שתפקידה להציע חוק שיגדיר את אוכלוסיית היעד ואת שירותי החובה והרשות שעל המדינה לספק לאוכלוסייה זו.

מערך השירותים לאנשים בעלי מוגבלות שהאגף מופקד עליהם, מורכב ומפוצל בין מספר רב של גופים ממשלתיים, ציבוריים והתנדבותיים, כגון משרד העו"ר, משרד הבריאות, משרד החינוך, קופות החולים והמוסד לביטוח לאומי. פעילות יעילה של מערך זה מחייבת תיאום ושיתוף פעולה מוסדר בין גופים אלה. אולם גופים אלה לא קבעו ביניהם הסדרים להעברת מידע (בכפוף לשמירה על צנעת הפרט) ולתיאום ושיתוף פעולה בכל הנוגע לטיפול בבעלי מוגבלות. העדר תיאום עלול לפגוע ברצף הטיפולי באדם בעל המוגבלות, לגרום לכפילות בטיפול ולהביא לבזבוז או לניצול בלתי יעיל של המשאבים הקיימים. תיאום בין-ארגוני ואיגום משאבים הם חיוניים בעיקר בעת מצוקה תקציבית גדלה, וגם לשם קביעת מדיניות כוללת, תכנון ופיתוח שירותים ברמה הארצית. לדוגמה, אין תיאום בין השירות לשיקום לבין המכונים להתפתחות הילד; ומשרד החינוך אינו מעביר בצורה מסודרת למשרד העו"ר את הטיפול בצעירים המסיימים את לימודיהם במסגרות החינוך המיוחד ונזקקים לשירותים בקהילה.

ריבוי הגופים המספקים שירותים לבעלי מוגבלות מקשה על בעלי המוגבלות להתמצא במערכת ולנצל את השירותים שהם זכאים לקבל. בשנים בשנים 2000 ו-2001 פרסם אגף השיקום מידע על השירותים המיועדים לבעלי מגבלות חושית (עיוורים וחירשים). ואולם הוא לא פרסם מדריך הכולל מידע מרוכז על השירותים הניתנים לבעלי מוגבלויות אחרות.

בתשובתו מנובמבר 2001 למשרד מבקר המדינה מסר אגף השיקום, כי יש כמה מנגנונים שנועדו לתאם פעולות בנושאים מסוימים לאוכלוסיות שונות, ובהם: יחידה בין-אגפית לאבחון אנשים עם מוגבלות פיזית הסובלים גם מפיגור שכלי; ועדת הכרעה בין-משרדית המטפלת באנשים הנזקקים הן לשירותי בריאות הנפש והן לשירותי רווחה. ואולם מנגנונים אלה נותנים פתרון חלקי בלבד לבעיית התיאום מאחר שהם מטפלים כאמור רק בקבוצות אוכלוסייה ייחודיות. לדעת משרד מבקר המדינה, רצוי לבחון אפשרות למנות "מתאם טיפול" (case manager) שיהיה אחראי לתיאום בין כל הגורמים המספקים שירותים המיועדים לבעלי מוגבלות, בדומה להסדר שנקבע בחוק שיקום נכי נפש בקהילה, התש"ס-2000. תיאום ברמה הבין-ארגונית אפשר להשיג על ידי ריכוז כמה שירותים הניתנים על ידי גופים שונים, תחת קורת גג אחת ב"מרכז רב-שירותי" . מן הראוי שמשרד העו"ר יבחן את האפשרות ליישם פתרונות מעין אלה כדי לייעל את הטיפול באנשים בעלי מוגבלות. בדרך זו יתאפשר רצף טיפולי מסודר, וייתכן אף חיסכון בהוצאות הניהול של כמה גופים, מאחר שהשירותים יינתנו ב"מרכז" אחד.