פעולות ליצירת מלאי קרקעות לבנייה למגורים

במינהל מקרקעי ישראל נבדקה התרומה של הפרטת ניהול התכנון, השיווק והפיתוח לשם הגדלת מלאי הקרקעות הזמינות לבנייה למגורים, באמצעות מסירתו לחברות מנהלות שנבחרו במכרז ב-1995, וכן בדרך של מכרזים לשיווק חטיבות קרקע בלתי מתוכננות.

במסגרת המטלה המערכתית "מגזר המיעוטים - תשתיות פיזיות" נבדקו במינהל מקרקעי ישראל סדרי קבלת החלטות וקביעת מדיניות בנוגע למגזר הבדואים בנגב, מצב התשתיות הפיזיות ביישובי הקבע שלהם, סמכויות ופעילות של מינהלת הבדואים, הסדרי מקרקעין ותביעות בעלות, ופתרונות אכלוס לפזורה הבדואית בנגב. בדיקות השלמה נעשו באגף התקציבים שבמשרד האוצר, במשרד התשתיות הלאומיות ובעיירה לקייה.

משלהי שנת 1992 ואילך קיבלו ממשלות ישראל החלטות נשנות וחוזרות אשר הטילו על מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל) ועל משרד הבינוי והשיכון לשווק קרקע לבניית 50,000 דירות מדי שנה. יישום ההחלטות נועד לספק את הביקוש החזוי לדיור, להשיג יציבות במחירי הדיור וליצור מלאי תכנוני לטווח הארוך. המינהל נערך בשנים 1994-1995 למילוי החלטות הממשלה בדרך של הפרטת ניהול התכנון, השיווק והפיתוח ומסירתם לחברות מנהלות שנבחרו במכרז ב-1995, וכן בדרך של מכרזים לשיווק חטיבות קרקע בלתי מתוכננות (להלן - מקב"ת) ליזמים, אשר התחייבו לפתחן בזמן קצוב. בד בבד הגדיל משרד האוצר את תקציבי התכנון של המינהל, עד שהפך ליזם ולמתכנן הפרויקטים לבנייה הגדול במדינה. ב-1998 ערך המינהל מכרז חדש לבחירת חברות מנהלות וחברות מתכננות (המתמקדות בתכנון בלבד) נוספות. עובר לסיום הביקורת, פעלו 30 חברות מנהלות ומתכננות שונות ליצירת מלאי קרקעות לבנייה למגורים ולשימושי קרקע נוספים.

בשנים 1995-2001 תקצב המינהל את החברות המנהלות והמתכננות ביותר מ-550 מיליון ש"ח (במחירים שוטפים) לתכנון של מאות אלפי דירות. אף על פי כן, קיימת מגמה מתמדת של ירידה בשיווק הקרקעות בידי המינהל ומשרד הבינוי והשיכון, כדי פחות ממחצית הכמות עליה החליטו הממשלות, ורק מקצתה של הירידה ניתן לייחס להאטה בענף הבנייה. אמנם, קיים פער של שנים אחדות ממועד הקצאת כספים לתכנון ועד ליצירת קרקעות זמינות לבנייה. אולם, מקץ יותר משש שנים מהשינויים שעשה המינהל באופני פעולתו, לא נמצא מתאם בין הגידול בתקציבי התכנון לבין שיעור הקרקעות ששווקו.

משנת 1995 מסר המינהל לחברות המנהלות שנבחרו במכרז הראשון יותר מ-600 פרויקטים. כמעט מחצית מהם בוטלו או הוקפאו, לפעמים תוך זמן קצר ממסירתם לתכנון; כ-30% מהפרויקטים עדיין בתכנון זה שנים; רק כ-10% מהפרויקטים הגיעו למצב של הכנה לשיווק או ששווקו; ולגבי היתרה: יש שהסתיימו סקרים ויש שפרויקטים שהועברו לחברות מנהלות חדשות, למשרדי ממשלה ולאחרים. התברר, כי אחת הסיבות לפחת התכנוני הגבוה היא שהמינהל לא בדק מראש את ההיתכנות של רבים מהפרויקטים, או שמסר בדיקה זו לידי החברות המנהלות עצמן, אשר יש להן עניין מובהק בקבלת הזמנת התכנון. נוסף לכך הקצה המינהל מספר רב של פרויקטים לכל חברה מנהלת, דבר שהביא לפיזור מאמצים ותרם לשיהוי הרב בקידומם. מקץ יותר משש שנים, כ-70% מהפרויקטים למגורים עדיין בשלבים ראשונים של תכנון וטרם נקלטו בוועדות התכנון הסטטוטוריות. פחות מ-15% מהפרויקטים בשלבי תכנון מתקדמים, ושיעור דומה של תכניות אושרו. עד אוגוסט 2001 העמיד המינהל לשיווק רק כ-13,150 דירות שתכננו החברות המנהלות מהמכרז בשנת 1995, ומאלה שווקו כ-7,620 דירות בלבד. על פי נתון זה, המאופיין ביחס עלות-תועלת נמוך מאוד, יש לשקול מחדש את אופן הפעלת החברות המנהלות.

לדעת משרד מבקר המדינה, תיאום מוקדם עם נציגי משרד הפנים בלשכות התכנון המחוזיות, היה יכול להעלות את רמת ההיתכנות של מימוש פרויקט, ומן הראוי שיהפוך לאבן דרך הכרחית בבדיקת היתכנות של כל פרויקט חשוב. כמו כן, על המינהל להטיל את הכנת סקרי ההיתכנות על אנשי מקצוע שאינם קשורים לחברות המנהלות, בשונה ממנהגו בעבר, כדי להבטיח מסקנות בלתי מוטות.

מסלול המקב"ת לא ייצר ולו בניית דירה אחת. אולם, במקרה זה מספר האתרים שנבחרו לשיווק בדרך של מקב"ת היה קטן, ויש מקום להמשיך ולנסות מתווה זה בד בבד עם קביעת התנאים אשר יבטיחו את הצלחתו, דבר שטרם נעשה.

במקרים רבים הגורמים לאי הצלחת החברות המנהלות הם גופים חיצוניים, אשר תרמו לביטול פרויקטים רבים, או להקפאתם או לשיהוי הרב בקידומם. בין הסיבות הבולטות יש לציין התנגדויות תכופות של נציגי השלטון המקומי, התמשכות ההליכים במוסדות התכנון, וכן את אי-התאמת היוזמות התכנוניות לתכנון מתארי תקף (או בהכנה) ולתחומי שיפוט קיימים, ובשני המקרים האחרונים מתחייבים הליכים האורכים שנים עד להסדרת הבעיות. כל אלה מחייבים בחינה מערכתית של החסמים לתכנון ולביצוע בידי משרדי הממשלה המופקדים על הנושא.

במקרים שבהם מכין מינהל התכנון במשרד הפנים תכנון מתארי מסדיר, על המינהל לכוון את יוזמותיו במידת האפשר על פי תכניות המתאר הקיימות ואלה שבהכנה, כדי למנוע כפילויות וקונפליקטים ככל האפשר.