דוח על מאזן זכויותיה והתחייבויותיה של המדינה ליום 31.12.00

על פי סעיף 12 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], חייב שר האוצר (להלן - השר) להמציא למבקר המדינה את מאזן זכויותיה והתחייבויותיה של המדינה. המאזן הוא מאזן הזכויות וההתחייבויות של המדינה שנוצרו מביצוע התקציב (מאזן מוניטרי) ושל אלה שנוצרו מחוץ למסגרת התקציב (מאזן שוטף).

להלן מאזן זכויותיה והתחייבויותיה של המדינה ליום 31.12.00, בהשוואה למאזן ל-31.12.99, על פי נתונים שמסר שר האוצר (במיליוני ש"ח):

המאזן השוטף: המאזן השוטף משקף בסעיפיו בעיקר את היתרות האלה:

1.  יתרות בבנקים הנובעות מפעולות תקציביות ומפעולות מחוץ למסגרת התקציב.

2.  יתרות של חייבים וזכאים של המפעלים העסקיים של המדינה, המנהלים את ספרי החשבונות שלהם על בסיס מצטבר, דהיינו רושמים הוצאה כאשר נוצרת התחייבות של המדינה לשלם לזכאי, ורושמים הכנסה כאשר נוצרת התחייבות של החייב לשלם למדינה. היתרות של חייבים הן בדרך כלל בשל הכנסות שנזקפו לחשבונות הכנסה תקציביים בשנה השוטפת ולא נגבו עד סוף השנה, והיתרות של זכאים הן בדרך כלל יתרות לזכות ספקים של המפעלים העסקיים.

3.  השכר והמשכורות של עובדי המדינה לחודש דצמבר בשנה פלונית משולמים בינואר בשנה שאחריה, אך הוצאה זו נזקפת לחובת התקציב של השנה שבה חל אותו דצמבר, וכלולה במאזן השוטף, במסגרת ההתחייבויות, בסעיף "זכאים בעד משכורת".

4.  יתרות של פיקדונות שהופקדו במשרדי הממשלה, אך אינם מתוקצבים, ולכן לא נרשמו כהכנסה תקציבית. פיקדונות אלה מוצגים אפוא במאזן השוטף, במסגרת ההתחייבויות, בסעיף "פיקדונות שהתקבלו".

5.  התחייבות של המדינה, שלא תוקצבה, הנובעת מקבלת הלוואה לטווח קצר ולא נפרעה עד סוף השנה, באה לידי ביטוי במאזן השוטף.

6.  התחייבויות של המדינה בגין מלוות לזמן ארוך, שאותן הנפיקה בשוק ההון בארה"ב בערבות ממשלת ארה"ב, לא נרשמו כתקבולים בתקציב המדינה, ויתרותיהן אינן כלולות במצבת החובות אלא במאזן השוטף, בסעיף זכאים של החשב הכללי. 

7  התוצאה מביצוע התקציב (כולל התקציב של המפעלים העסקיים) - עודף או גירעון - באה לידי ביטוי במאזן השוטף, והיא המאזנת אותו. כאשר ההכנסות גדולות מן ההוצאות, הדבר משתקף בעלייה של העודף המצטבר או בירידה של הגירעון המצטבר, ואילו כאשר סכום ההוצאה גדול מסכום ההכנסה, הדבר משתקף בעלייה של הגירעון המצטבר או בירידה של העודף המצטבר.

המאזן המוניטרי: המאזן המוניטרי מציג בעיקר את הזכויות וההתחייבויות הנובעות מביצוע התקציב. סכומי ההתחייבויות שהמדינה מקבלת עליה במסגרת תקציב המדינה, נוסף על הסכומים המשמשים לתשלום חובות, מיועדים למימון תקציב הפיתוח והגירעון בתקציב. ההתחייבויות האמורות והנכסים המוניטריים משתקפים ברשימת הזכויות וההתחייבויות המוניטריות הנובעות מביצוע התקציב (להלן - המאזן המוניטרי). 

המאזן המוניטרי אינו משקף נכסים שאינם מוגדרים "מוניטריים", כגון השקעות במערכת הביטחון, בתשתית (כבישים וכד'), במבנים שבידי המדינה ובציוד שברשותה. משום כך אין איזון בין הזכויות (הנכסים) לבין ההתחייבויות במאזן המוניטרי. חוסר איזון זה נוצר גם בשל ההבדלים בין תנאי ההלוואות שהממשלה נותנת (בעיקר אלה שניתנו בעבר) לבין תנאי המלוות שהיא מקבלת, וגם מכיוון שבעבר נהגה הממשלה לתת הלוואות בהיקף גדול ללא תנאי הצמדה (מקצתן מתקציב המדינה ומקצתן מחוץ לתקציב במסגרת הסדרי ביטוח הצמדה למדד או לשער המטבע). בשל חוסר האיזון יש עודף גדול של התחייבויות, שגדל והולך משנה לשנה. בשנת 2000 חושבה ונכללה במאזן ריבית בסך כ-5,386.3 מיליון ש"ח (כ-1,332.9 מיליון דולר) שנצברה בגין מלוות חוץ.

עודף ההתחייבויות על הזכויות במאזן המוניטרי ליום 31.12.00 הסתכם ב-408,202.7 מיליון ש"ח. כלל ההתחייבויות במאזן המאוחד (ראו להלן) ליום 31.12.00 היה גדול מכלל הזכויות ב-419,448.3 מיליון ש"ח. 11,245.6 מיליון ש"ח מסכום זה הם גירעון מצטבר במאזן השוטף.

מאזן המדינה על שני חלקיו - המאזן השוטף והמאזן המוניטרי - אינו מציג תמונה מלאה של הזכויות וההתחייבויות המוניטריות של המדינה. כדי להשלים את התמונה, צירף החשב הכללי שבמשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) למאזן נספחים בנושא השווי המאזני של השקעות המדינה במניות ובנושא התחייבויות הממשלה לפנסיה ופיצויים לעובדי המדינה:

1.  השקעות הממשלה בחברות ממשלתיות הוצגו על בסיס השווי המאזני של החברות ליום 31.12.00, ויתרות ההשקעות מהשנה הקודמת (מספרי ההשוואה) הותאמו למדד המחירים לצרכן (להלן - המדד) לחודש דצמבר 2000. השקעות בחברות שיש להן גירעון בהון הוצגו כבעבר בערך סמלי של 1,000 ש"ח. לא נכללו חברות שחלקה של המדינה בהן קטן מ-10%. ההשקעות בחברות שטרם הציגו דוחות כספיים לשנת 2000 הוצגו על פי נתוני דצמבר 1999 שהותאמו לערך השקל בדצמבר 2000. ההשקעות הוצגו על פי חלקה של המדינה בשווי המאזני של החברות וב-31.12.00 הן הסתכמו ב-20.6 מיליארד ש"ח, לעומת 20.5 מיליארד ש"ח ב-31.12.99.

2.  במאזן המדינה ליום 31.3.91 נכלל לראשונה, בביאור למאזן, סכום המבטא את המחויבות האקטוארית של הממשלה לתשלומי קצבה ולזכויות אחרות של עובדי המדינה. מאז הוצגה בכל שנה המחויבות האקטוארית של הממשלה בנספח למאזן. ההתחייבות הכוללת של הממשלה לקצבה ולזכויות אחרות של עובדיה ליום 31.12.99 היתה 190.7 מיליארד ש"ח. בדין וחשבון הכספי ליום 31.12.00 צוין כי "התחייבות הממשלה לקצבה ולזכויות אחרות של עובדיה אינן נכללות השנה בגוף הדוח ולא בנספח".

3.  לפי דברי ההסבר של החשכ"ל במבוא למאזן המוניטרי ליום 31.12.00, ההתחייבויות החוזיות של משרדי הממשלה  כלפי גופים חיצוניים הסתכמו עד אותו מועד ב-59,327.8 מיליון ש"ח, לעומת 49,244.9 מיליון ש"ח ליום 31.12.99. לקראת תום שנת 2000 העביר אגף החשכ"ל לחשבי המשרדים הוראות תכ"ם (תקנות כספים ומשק) בעניין הדיווח על מצב ההתחייבויות ליום 31.12.00. על פי הוראות אלה, יש לכלול בדיווח את כל ההתחייבויות שנחתמו במהלך השנה וכן את יתרת ההתחייבויות ליום 31.12.00 משנים קודמות. עיקר הגידול היה בהתחייבויות של משרד הביטחון.

4.  בדברי ההסבר של החשכ"ל למאזן המוניטרי ליום 31.12.00 כלולה רשימה מפורטת של יתרת הערבויות ליום 31.12.00 שנתנה המדינה על סמך אישור ועדת הכספים של הכנסת. יתרה זו מסתכמת ב-15.5 מיליארד ש"ח, לעומת 15.9 מיליארד ש"ח ליום 31.12.99 (ראו להלן).

החשכ"ל מכין שלושה מאזנים של הזכויות וההתחייבויות השוטפות: אחד לחשבונות של אגף החשכ"ל ואחד לחשבונות של משרדי הממשלה, ומאזן מאוחד של שני המאזנים האמורים, המשקף את הזכויות וההתחייבויות השוטפות של המדינה (ראו הטבלה לעיל).

חלק ניכר מהזכויות וההתחייבויות השוטפות נקוב במטבע חוץ (להלן - מט"ח). המערכת לעיבוד נתונים של אגף החשכ"ל מאפשרת לנהל חשבונות אלה במט"ח ובש"ח ולחשב הפרשי שערוך לכל יתרה במט"ח.

הרוב הגדול של פעולות השערוך נעשה בחשבונות מט"ח של החשכ"ל ושל משרדי הממשלה. הפרשי השערוך נרשמים בחשבון מיוחד, ובסוף השנה מועברת היתרה בחשבון זה לחשבונות תקציביים. הפרשי השערוך נובעים מהשינויים בשערים של מטבעות חוץ. ביום 31.12.99 היה השער היציג של הדולר 4.153 ש"ח, וביום 31.12.00 - הוא היה 4.041 ש"ח.

בשנה הנסקרת היו הפרשי השערוך של ההתחייבויות גדולים מהפרשי השערוך של הזכויות, וההפרש נטו, בסך כ-124.9 מיליון ש"ח, הועבר לסעיף תשלומי ריבית ועמלות שבתקציב המדינה.

הפרשי השערוך האלה נוגעים לזכויות ולהתחייבויות של המדינה המשתקפות במאזן השוטף. יש לציין שהפרשי השערוך של הזכויות וההתחייבויות במאזן המוניטרי, הנובעות מביצוע התקציב, אינם נזקפים להכנסות ולהוצאות תקציביות.