מבוא

נושא המינויים הפוליטיים בשירות הציבורי נמצא על שולחנו של משרד מבקר המדינה משנת 1988 וברוב השנים שחלפו מאז הוקדש לו פרק בדוחות השנתיים (דוח שנתי 39, עמ' 627-642; דוח שנתי 41, עמ' 595-615; דוח שנתי 43, עמ' 733-744; דוח שנתי 44, עמ' 917-933; דוח שנתי 47, עמ' 838-852).

בדוח שנתי 39 הביעה מבקר המדינה עמדה עקרונית באשר לזהותו של השירות הציבורי, שבניגוד לעומדים בראש הפירמידה הביצועית, מושתת על עובדים קבועים שאינם מתחלפים כל אימת שמתחלף הדרג הפוליטי הממונה עליהם. הודגש שם, כי "עובדים אלה אמורים להתמנות לתפקידים על פי כישוריהם המקצועיים ובלי שלזהותם הפוליטית יהיה משקל כלשהו בתהליך המיון, הבחירה והמינוי לתפקיד". מכלל זה יוצאים מספר קטן של מינויים, והן "משרות אמון", המאפשרות לשר למנות להן, לפי שיקול דעתו, אנשים המקורבים אליו, אולם גם הם צריכים לעמוד בקריטריונים מקצועיים נאותים.

המסקנה העולה מממצאי הביקורת בדוח שנתי 39 היא, שקיימת תופעה של מינויים פוליטיים בשירות הציבורי, על כל מגוון תפקידיו ודרגיו, וכי היא מתפרסת על חלקים נרחבים של המינהל הציבורי.

כן צוינו בדוח ההשפעות הקשות שיש לתופעה האמורה על המערכת, ובהן: הנטייה של המערכת להתרחבות יתר, פגיעה במקצועיות ובדימויו של השירות הציבורי בעיני הציבור.

בדוח שנתי 41 הודגש, כי "במינוי עובד בשירות הציבורי פועל הממנה כנאמן הציבור. נאמנות זו יש להפעיל בהגינות, ביושר, בלי שיקולים זרים ולטובת הציבור שמכוחו ולמענו מסורה סמכות המינוי בידי הרשות הממנה. מינוי עובד בשירות הציבורי על פי שיקולים זרים, וביניהם אינטרסים פוליטיים-מפלגתיים, הוא מינוי פסול ויש בו משום מעילה באמון הציבור שהסמיך את הרשות הממנה".

עוד נאמר באותו דוח: "הליקויים בדרכי מינוי עובדים בשירות הציבורי ... פושטים צורה ולובשים צורה, הכול לפי האופי הייחודי של התפקיד שעליו מדובר ולפי הדרך הקבועה לביצוע אותו מינוי, אך בכל המקרים הזיקה הפוליטית של המועמד לממנה היא, ככל הנראה, שקלקלה את השורה".

בדוח שנתי 44 הושם הדגש על תיקון מס' 6 לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975, אשר תרם להסדרת נושא מינויים של דירקטורים, מנהלים כלליים ויושבי ראש של דירקטוריון, בחברות ממשלתיות, בין השאר - באמצעות הקמתה של ועדה לבדיקת כשירותם והתאמתם של מועמדים לתפקידים האמורים. נמצאו במהלך הביקורת מקרים רבים של סטייה מהכללים שנקבעו בתיקון האמור והעקרונות של מינהל ציבורי תקין.

בדוח שנתי 47, הודגש הצורך בהרחבת האקדמיזציה בשירות המדינה.

מעבר למורכבות המובנית של חשיפת המניע הפוליטי הפסול במישור המהותי, מתעורר בעניין זה קושי מיוחד באשר לרמת הראיות הנדרשת לגבי קיומו. כבר נקבע בדוח שנתי 39, כי "בדרך כלל אין למצוא במסמכי הגופים המבוקרים הוכחות חותכות, המצביעות באופן ברור על כך שהמינוי נעשה בגלל שיקולים פוליטיים, ואף אין לצפות להימצאותן של ההוכחות, אלא דווקא לניסיון להסוות שיקולים כאלה".

יצוין, כי בית המשפט הגבוה לצדק קבע בשנת 1990, כי "משהוכח ספק מהותי [שיסודו בחשד סביר וממשי בדבר קיומו של מניע פוליטי-מפלגתי פסול] עובר נטל הראיה על בעל המינוי ועליו להוכיח שאין במינויו משום מינוי פוליטי פסול".

דוח שנתי 41 ממשיך וסוקר את התפתחות הנורמה שחלה בעקבות פסיקה זו: בינואר 1991 הוציא היועץ המשפטי לממשלה הנחיות בעניין איסור מינויים פוליטיים שם הוא קבע, בין השאר, כי "החזקה כי נתערבו במעשה המינוי שיקולים פסולים ... ניתנת לסתירה רק אם נתקיימו במתמנה סגולות מיוחדות של כישורים בתחומי פעולתה של החברה, או שקיימים לגביו שיקולים של כשירות מיוחדת אחרת העושים אותו למועמד עדיף ממועמדים אחרים, ואשר לאורם נמוג חשש הפסול של זיקת התלות".

בשנת 1997 שב משרד מבקר המדינה ובדק, בכמה משרדי ממשלה וחברות ממשלתיות, את נושא המינויים הפוליטיים והמינויים הלא-תקינים בשירות הציבורי.

מינויים פוליטיים ובלתי תקינים

ממצאי הביקורת מראים שעובדי ציבור מתמנים לעתים משיקולים זרים, פוליטיים או אחרים, ולא על סמך ההתאמה לתפקיד. השיקול שצריך להיות נר לרגלי הממנים הוא איזה מועמד הוא המתאים ביותר לתפקיד, ואילו השקפתו הפוליטית אסור שתשפיע על המינוי, לשבט או לחסד. די אם אחד השיקולים ביסוד המינוי הוא השקפתו הפוליטית של המועמד כדי לפסלו.

כאמור, אין לצפות לקיומן של ראיות חותכות המעידות באופן פוזיטיבי שהמינוי נעשה משיקולים לא ענייניים. אולם ממערכת הנסיבות, במינויים המתוארים בהמשך, עולה חשד סביר וממשי שביסוד המינוי היה מניע פסול.

​הנתונים המלאים מובאים בקובץ המצורף מעלה

העסקת יועצים

בתקשי"ר נקבעו כללים להעסקת יועצים שאינם עובדי מדינה, לרבות יועצים בהתנדבות, במשרדי ממשלה. נקבע כי יועץ מתנדב יועסק על פי חוזה קבלני, שייכלל בו סעיף מפורש בדבר חובה של שמירת סודיות; בעת ההתקשרות להעסקה יש לבדוק אם קיים חשש למצב של ניגוד עניינים; משרד המבקש להעסיק יועץ, יבדוק אם אין מדובר בעבודה שלפי טיבה ומהותה צריכה להיעשות בידי עובד המשרד; היועץ לא ישתלב בהירארכיה של המשרד; לא ייצג את המשרד כלפי חוץ, אלא אם כן נקבעו לכך סידורים מיוחדים ומוגדרים; ולא ישתמש בתוארו, אלא כאשר הוא פועל במסגרת תפקידו כיועץ.

בחוזר שהוציא נציב שירות המדינה (להלן - הנציב) הקודם בספטמבר 1996 נדונה סוגיית העסקתם של יועצים מתנדבים במשרדי ממשלה. בחוזר נקבע שככלל יש להימנע מדרך העסקה זו. כחריג ניתן להשתמש בה אך זאת כאשר אין כל אפשרות אחרת ובאישורו מראש של הנציב; "יש צורך בהקפדה יתרה על ענייניות ההעסקה, מניעת ניגוד עניינים ובדיקה של הזיקות השונות (קשר אישי, מפלגתי, משפחתי וכיו"ב)".

בדוח שנתי 47 בפרק "מינויים פוליטיים ומינויים לא תקינים", קבעה מבקר המדינה, כי "מן הראוי שהנציבות תעגן בתקשי"ר הוראה, שככלל על משרדי ממשלה להימנע מלהעסיק יועצים מתנדבים; במקרים חריגים בהם יבקש המשרד להעסיק יועץ מתנדב, עליו להעביר לנציבות את החומר הנוגע ליועץ בטרם יחל בהעסקתו".

בפברואר 1997 שלח הנציב מכתב אל היועץ המשפטי לממשלה בעניין "העסקת יועצי חינם". במכתבו ציין הנציב ש"לאחרונה ייצגו את המדינה (ועדיין מייצגים) יועצים שאינם עובדי מדינה בעניינים מרכזיים ... מצב זה עלול לעורר בעיות שונות וביניהן העדר כפיפות לחוקים החלים על עובדי מדינה או עובדי ציבור, אם בתחום המשמעתי, אם בתחום הפלילי ואם בתחום האתי". עוד ציין הנציב ש"תופעת ייצוג המדינה על ידי מי שאינם עובדי המדינה היתה קיימת גם בעבר, אם כי לא באופן כה משמעותי ולא בסוג כזה של נושאים".

ביום 18.3.97 הוציא היועץ המשפטי לממשלה הנחיה בעניין "העסקת יועצי חינם" ובה נאמר: "אין, כמובן, מניעה ששרים יתייעצו מעת לעת עם אדם זה או אחר, מומחה, מכר, ידיד. עם זאת כשמדובר בייעוץ ממוסד ושיטתי, ישנם קשיים וסיכונים לשרים, לשירות המדינה, וליועצים עצמם. נוסף לניגוד עניינים הקשורים בעיסוקיהם הפרטיים של היועצים מול עיסוקיהם במחיצת השר, ייתכנו סוגים נוספים של בעיות במגוון תחומים, לרבות במישורי יחסי העבודה, תביעות אזרחיות, וכן בתחום המינהל התקין".

כדי להימנע מהקשיים והסיכונים האמורים, קבע היועץ המשפטי לממשלה, לאמור: "הכלל הוא, כי יש להימנע מהעסקת יועצים חינם או בשכר סמלי. אמנם, יש וצורכי העבודה מחייבים לעתים לסטות מן הכלל הזה, והדבר אפשרי, אך למקרים כאלה נקבעו הנחיות מפורטות ... כ ל [ההדגשה במקור] העסקה חריגה שכזו, טעונה אישור נציבות שירות המדינה".

בעקבות הערות מבקר המדינה והנחיית היועץ המשפטי לממשלה, פרסם הנציב במאי 1997 הודעה בדבר העסקת יועצים בהתנדבות בלשכות שרים. בהודעה נאמר: "על משרדי הממשלה להימנע, ככלל, מהעסקת יועצים בהתנדבות או יועצים בשכר סמלי, ובמיוחד בלשכות שרים ו/או סגני שרים. במקרים חריגים בלבד, ניתן יהיה להעסיק יועצים מהסוג האמור רק כאשר כל אפשרות העסקה אחרת אינה ניתנת לביצוע, ובאישור מראש של נציבות שירות המדינה". בעקבות הודעה זו עודכן התקשי"ר.

​הנתונים המלאים מובאים בקובץ המצורף מעלה

סיכום

מבקר המדינה כבר ציינה בדוחות קודמים, כי המינויים הפוליטיים פושטים צורה ולובשים צורה ואולם הצד השווה שבכולם: בשיטה זו לא תמיד האדם המתאים ביותר הוא הזוכה בתפקיד. ממצאי הביקורת שהובאו לעיל מצביעים לא רק על "מינוי פסול" אלא גם על "פינוי פסול"; העברת האדם המתאים ממשרתו, מתוך שיקולים זרים.

בעבר ידענו על מינויים למשרות הדורשות קיום הליך של מכרז, שבוצעו בלי שקוימה חובת המכרז או שקוימה באופן בלתי תקין. ממצאי הביקורת שנערכה השנה מעלים, כי נמצאה דרך חדשה לעקיפת חובת המכרז; הוחלט להכליל את המשרה ברשימת המשרות הפטורות ממכרז, לפי חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959.

בדוח שנתי 47 עמדה מבקר המדינה על חשיבות האקדמיזציה בשירות הציבורי. הביקורת העלתה, כי גם בתחום זה לא נעשה די. התברר, כי גם כאשר החוק דורש שלתפקידים בכירים מסוימים ימונו רק בעלי השכלה גבוהה, ניתן פירוש מקל לדרישה זו ונקבע רף נמוך מהמתחייב על פי פרשנות ראויה של החוק.

בחומרה יתירה יש לראות את מינויו של סמנכ"ל בחברה ממשלתית, מינוי שהיה נגוע בהתניה פסולה. בדוח הקודם הובאו ממצאים קשים בעניין מינויו, ובביקורת מעקב שנערכה השנה נמצא, שדירקטוריון החברה בחר להתעלם מהביקורת הכלולה בדוח מבקר המדינה ולהחליט על המשך העסקת הסמנכ"ל באותה התניה פסולה.

מאז תחילת כהונתה כמבקר המדינה, מונח נושא המינויים הפסולים (יחד עם נושאים חשובים אחרים, כגון חלוקה שוויונית של כספים מקופת הציבור, טוהר מידות וכמובן בעיות הקשורות לביטחון המדינה) על שולחנו של המשרד, והוקדשו לו במהלך השנים פרקים רבים בדוחות השנתיים. בין שאר העוסקים במלאכה החשובה של עקירת נגע המינויים הפסולים, יש למשרד מבקר המדינה תפקיד מרכזי וחיוני בביצור הנורמה הנאותה במינוי עובדי ציבור. ואכן, כמשתקף מההתפתחויות שהיו במהלך השנים האחרונות, היו בעקבות הביקורת תוצאות לא מבוטלות. יחד עם זאת יש, לדעת מבקר המדינה, להמשיך במאבק נגד התופעה שקשה, ואולי אף בלתי אפשרי, לעקרה כליל מן השורש. אינטרסים מפתים הם יועץ רע וגורמים לחיפוש דרכים שונות, ולעתים משונות, כדי להעסיק מקורבים מבחינה פוליטית או אחרת חרף הביקורת הנמשכת. הסכנה הגדולה הטמונה במינויים פסולים היא שהנבחר יפעל לא, כחובתו, כנאמן הציבור, או "למען העניין", אלא "למען המעוניין" שרצה ביקרו ומינה אותו לתפקיד.

על כל העוסקים במלאכה לראות בבנייתו ובשימורו של שירות ציבורי מקצועי וחסר פניות פוליטיות אתגר נמשך - כי בנפשנו היא.