פעולות ביקורת 

בספטמבר 1995 חתמו מדינת ישראל והפלסטינים על הסכם אוסלו ב', המהווה את הסכם הביניים בתהליך השלום. בעקבות החתימה על ההסכם, גיבש צה"ל תכנית להתארגנות ולהיערכות מחדש באזור יהודה והשומרון (איו"ש), שכונתה "קשת צבעים ב'". נבדקו היבטים שונים של ההיערכות החדשה בעקבות ההסכם, כלהלן: 

מרחב התפר הוא רצועת השטח המחברת בין שטח מדינת ישראל לבין איו"ש. פעילות כוחות הביטחון במרחב התפר מתחלקת בין צה"ל לבין משטרת ישראל. נבדקה ההיערכות של צה"ל במרחב זה. הבדיקה נערכה במינהלת "קשת צבעים ב'" ובאג"ם שבפיקוד המרכז, באוגדת איו"ש, באגף התכנון במטכ"ל (אג"ת) ובמפקדת משמר הגבול באיו"ש.

נבדקו הליכי קבלת ההחלטות, התכנון והביצוע הקשורים בסלילת "הכבישים העוקפים" באיו"ש. הבדיקה נערכה בפיקוד המרכז, במינהל האזרחי באיו"ש וביחידה להתיישבות ותשתיות לאומיות שבמשרד הביטחון.

נבדק המערך לקישור ולתיאום הביטחוני בין ישראל לבין הרשות הפלסטינית, הפועל באיו"ש, ואשר הוקם בעקבות הסכם הביניים. הבדיקה נערכה ב"מנגנון לתיאום ביטחוני באיו"ש" (מת"ב), במשרדי התיאום המחוזיים (מת"ם) בגזרות השונות באיו"ש, במינהלת "קשת צבעים ב'" ובאג"ם שבפיקוד המרכז.

נערכה בדיקה בנושאים שבתחום בינוי המחנות, שנעשה בעקבות יציאתו של צה"ל ממרכזי הערים הפלסטיניות באיו"ש והתפרסותו מחדש. הבדיקה נערכה במינהלת "קשת צבעים ב'" שבפיקוד המרכז, במרכז בינוי שבאגף טכנולוגיות ולוגיסטיקה שבמטכ"ל (אט"ל) ובפיקוד המרכז.

מרחב התפר 

ריכוז ממצאים

מרחב התפר הוא רצועת שטח, המחברת בין שטח מדינת ישראל לבין אזור יהודה והשומרון (להלן - איו"ש). אורכו של מרחב זה כ-290 ק"מ ועוד 50 ק"מ המהווים את הגבול המוניציפאלי של ירושלים. האיומים העיקריים על מדינת ישראל מאיו"ש דרך מרחב התפר הם: פעילות חבלנית עוינת (להלן - פח"ע), פעילות פלילית, ושהות בלתי חוקית של פלסטינים המגיעים מדי יום מאיו"ש לישראל. ממצאי הביקורת יפורטו בהמשך, ולהלן עיקריהם:

בעקבות החלטות הממשלה שהתקבלו לאחר פיגועי המתאבדים בשנים 1995 ו-1996, גיבשו צה"ל, המטה המיוחד למלחמה בטרור, משטרת ישראל ומשרד האוצר מספר תכניות אשר הציגו פתרונות מערכתיים לבעיית מרחב התפר. חרף התגברות האיומים הקשורים במרחב זה, לא הוצאה אף תכנית לפועל. 

פעילות הביטחון השוטף (להלן - בט"ש), שמקיים צה"ל במרחב התפר, מצומצמת.

אוגדת איו"ש מקצה כוחות ומשאבים להפעלת מחסומים הפרוסים על הצירים לאורך מרחב התפר. תרומתם להתמודדות עם האיומים קטנה ביותר. 

בפועל חצו מדי יום את מרחב התפר ברגל וברכב עשרות אלפי פלסטינים, שלא היו בעלי אישור שהייה בישראל. חציית המרחב נעשתה לעתים במרחק של עשרות מטרים ממחסומי צה"ל הפרוסים לאורך המרחב.

צה"ל הקים במספר קטעים לאורך מרחב התפר מכשולים משוכללים הכוללים חומות בטון, גדרות, דרכי טשטוש, מערכות תאורה ומצלמות. מאחר שקטעים אלו מתחילים ומסתיימים בשטחים פתוחים, שבהם לא מתנהלת פעילות בט"ש רצופה, הרי שהתועלת הביטחונית בקיומם קטנה.

ניתוח מאפייני ההגעה של מחבלים לישראל מלמד על כך, שהמחבלים מנצלים את המרחב הפרוץ בין איו"ש לישראל, ונהנים מתנועה כמעט חופשית ליעדי הפיגוע בישראל. בתנאים הקיימים, יכולתו של צה"ל למנוע פח"ע על ידי לכידת המחבלים והאמצעים לפיגועים במרחב התפר, כמעט ואינה קיימת. 

המציאות של מרחב תפר פרוץ מאפשרת פעילות פלילית פלסטינית בתוך ישראל בהיקף רחב ביותר. המדובר, בין היתר, בסחר באמצעי לחימה, סחר בסמים, עבירות רכוש וגניבות של עשרות אלפי כלי רכב בשנה. פעילות זו מובילה לפגיעה ממשית בסדר הציבורי ולנזקים כלכליים קשים.

הבעיות הנוגעות למרחב התפר בירושלים דומות באופיין לאלו שבאיו"ש. תכניות מערכתיות שגיבש צה"ל להתמודדות עם האיומים באזור ירושלים במטרה להעלות את רמת הביטחון בעיר, לא מומשו, למעט מרכיב אחד של התכניות -- סלילת כבישים ודרכי ביטחון במרחב המקיף את העיר.

הנתונים המלאים מובאים בקובץ המצורף מעלה

הפגיעה בתושבי מדינת ישראל במהלך השנים האחרונות מפעילות חבלנית ופלילית של פלסטינים מאיו"ש היתה קשה. קיומו של מרחב תפר פרוץ הקל על הגעה של מחבלים לישראל, ואיפשר פעילות פלילית בהיקף רחב וכניסה כמעט חופשית של פלסטינים שאינם בעלי אישור שהייה בישראל.

ממשלות ישראל קיבלו החלטות בקשר למרחב התפר, ובהן יוחסה חשיבות לשליטה ולבקרה על האנשים והסחורות העוברים בין השטחים לישראל, אך הטיפול בנושא מרחב התפר הסתכם בקבלת החלטות על הקמת ועדות שנדרשו להציע תכניות פעולה, בדרך כלל בעקבות פיגועים. מאז ינואר 1995 פעלו מספר ועדות שהכינו תכניות כדי לתת פתרון מערכתי למרחב התפר, אך עד מועד סיום הביקורת אף לא תכנית אחת הוצאה לפועל.

הנזק הכספי שנגרם בכל שנה כתוצאה מגניבות כלי רכב, גדול בהרבה מעלותן של תכניות הפעולה שהוגשו להבטחת מרחב התפר.

בהעדר החלטה על ביצוע התכניות שהוגשו, לא יכול צה"ל לספק מענה ההולם את ההיקף והחומרה של האיומים הביטחוניים והפליליים הקשורים במרחב התפר. גם ההשקעה שמפנה צה"ל לפעולות המחסומים, אינה תורמת משמעותית לצמצום האיומים. העדר טיפול מערכתי ויסודי של כוחות הביטחון כמתואר בדוח, יוצר מצב של חופש פעולה לגורמים עוינים ופליליים לבצע את פעולותיהם בשטחי מדינת ישראל.

סלילת "כבישים עוקפים" באזור יהודה והשומרון 

במסגרת תכנית "קשת צבעים ב'" 

ריכוז ממצאים

לצורך ביצוע ההיערכות מחדש באזור יהודה והשומרון (להלן -איו"ש) בעקבות ההסכמים עם הפלסטינים, גיבש צה"ל תכנית להתארגנות כוללת בשם "קשת צבעים ב'". תכנית זו כללה, בין היתר, סלילת "כבישים עוקפים" (להלן - הפרויקט), הכוללים צירי גישה ליישובים היהודיים באיו"ש וצירים ארציים וצבאיים. ממצאי הביקורת יפורטו בהמשך, ולהלן עיקריהם: 

פיקוד המרכז גיבש תכנית להיערכות מחדש של צה"ל באיו"ש ביולי 1994. רק בתחילת 1995 נערכה עבודת מטה סדורה של הפיקוד והמטכ"ל, לצורך סלילת ה"כבישים העוקפים". עיכוב זה הוביל, בין היתר, לביצוע הפרויקט תחת לחץ של זמן קצר, שגרם לתקלות בביצוע הפרויקט.

צה"ל קבע, כי הוצאת צווי תפיסה לסלילת כבישים עוקפים באיו"ש מצריכה אישור מוקדם של היועץ המשפטי לממשלה. האישור מתייחס, בין היתר, לגודלו של שטח התפיסה. צה"ל והמינהל האזרחי כללו בצווי תפיסת המקרקעין לסלילת שני כבישים, שטחים גדולים יותר ממה שנקבע בהנחיות של פרקליטות המדינה שאישר היועץ המשפטי לממשלה.

במהלך השנים 1994-1996 נפרצו מספר צירים באיו"ש ביוזמת רשויות מקומיות, ללא אישור הרשויות המוסמכות באזור. במהלך הביצוע של תכנית "הכבישים העוקפים" אישרה מערכת הביטחון, בדיעבד, סלילת חלק מצירים אלה.

הנסיעה בציר, שהמועצה האזורית מטה בנימין פרצה בין היישובים דולב ובית אל, ללא אישור הרשויות המוסמכות באזור, מהווה סכנה בהיבט הבטיחותי ואף הביטחוני. בנוסף לכך, אישורו של התקציב הבלתי רגיל, לצורך סלילת הכביש, נעשה שלא על פי כללי מינהל תקין.

מידת מעורבותו של צה"ל בשלבי התכנון, הביצוע והפיקוח של הכבישים "פסגות--כוכב יעקב" ו"בית חגי--הר מנוח" הייתה מצומצמת ביותר, לעומת מידת מעורבותן של המועצות האזוריות בהליכי התכנון, הביצוע והפיקוח. מצב זה איפשר ליקויים חמורים בביצוע כבישים אלה.

בקביעת מפתח עלויות לסלילת כבישים לצורך הגשת דרישות עבור תקציב הפרויקט למשרד האוצר, לא התבסס משרד הביטחון על העלויות בפועל של כבישים שנסללו, אלא על מפתח עלויות, שהיה גבוה בכ135%- מהעלויות בפועל.

רובם המכריע של הכבישים העוקפים נסללו ללא תכנון נופי וללא תכניות לשיקום נופי.

הצבא לא ערך כל רישום של הרכוש או הנכסים שנפגעו או ניזוקו במהלך פריצת הכבישים. כתוצאה מכך חסרה מערכת הביטחון מידע שיכול היה לסייע לה בטיפול בתביעות פיצויים, הקשורות לעניין זה.

 הנתונים המלאים מובאים בקובץ המצורף מעלה

*

פרויקט "הכבישים העוקפים" הוא רב חשיבות והיקף. הפרויקט מסייע למדינת ישראל ליישם את הסכם "אוסלו ב'" ותורם לביטחון על ידי הקטנת החיכוך בין האוכלוסייה הישראלית לבין האוכלוסייה הפלסטינית. חרף האילוצים והעיכובים שחלו בביצוע הפרויקט, הצליחו הגורמים המעורבים בביצועו לעמוד בלוח הזמנים שנקבע בהסכם.

פיקוד המרכז חזה בזמן את הצורך ב"כבישים העוקפים", אך הטיפול המעשי של מערכת הביטחון נדחה, ועל כן בוצע הפרויקט בלחץ זמן וכתוצאה מזה היו ליקויים רבים, שפורטו בדוח.

בהליכי התכנון המזורזים, ובפרט בטיפול בנושאי המקרקעין, נמצאו ליקויים, שחייבים היו להימנע מהם. לדעת מבקר המדינה, על מערכת הביטחון לפעול בזהירות מירבית בתחום רגיש זה.

הרשויות מקומיות סללו כבישים תוך חריגה מסמכותן וללא האישורים מהרשויות המוסמכות במערכת הביטחון. מעורבותן בהליכי התכנון והביצוע של פרויקט זה גרמה לתקלות שונות. על מערכת הביטחון למנוע כל מעורבות של גורמים שונים, כגון הרשויות המקומיות, בביצוע פרויקטים המצויים באחריותה.

מנגנון התיאום הביטחוני באזור יהודה והשומרון

ריכוז ממצאים

בעקבות הסכם הביניים שנחתם בין מדינת ישראל לבין הפלסטינים בספטמבר 1995, הוחלט על הקמת מערך לקישור ולתיאום ביטחוני בין הרשות הפלסטינית לבין ישראל, שיפעל באזור יהודה והשומרון (להלן - איו"ש) ובאזור חבל עזה. על פי פקודות הצבא, בראש המערך עומד המנגנון הביטחוני לתיאום ושיתוף פעולה הפועל במסגרת המטה הכללי (להלן - מבת"ש). בכפיפות מקצועית למבת"ש פועל המנגנון לתיאום ביטחוני באיו"ש (להלן - מת"ב). המת"ב מרכז את פעילותם של שמונה משרדי תיאום מחוזיים בגזרות השונות באיו"ש (להלן - מת"ם). הנציגים הישראלים במת"ם מקיימים קשר יום-יומי עם הנציגים הפלסטינים במת"ם, ומפעילים כוח של משמר הגבול לביצוע סיורים משותפים ניידים ונייחים באזור האחריות של המת"ם. ממצאי הביקורת יפורטו בהמשך, ולהלן עיקריהם:

משך למעלה משנה נעשתה פעילותם של ראש מבת"ש וראש מת"ב ללא תיאום ושיתוף פעולה ביניהם. הגורמים הרלוונטיים במטה הכללי ובפיקוד המרכז לא נקטו פעולה לפתרון הבעיה.

תפקודה של מפקדת מת"ב בכל הנוגע להנחיה ולריכוז מקצועי של פעילות המת"מים, היה לקוי. הדבר התבטא, בין היתר, במעורבות דלה של המפקדה בפעילות המת"מים ובהיעדר העברה של הנחיות מקצועיות, עדכונים והערכות מצב באופן שוטף.

רובם המכריע של קציני הסיורים המשותפים, הפועלים באופן שוטף עם המשטרה הפלסטינית, אינם דוברים את השפה הערבית.

על פי הפקודות, הסיור המשותף יסייר וימלא את משימותיו לאורך הצירים המצויים תחת אחריותה של הרשות הפלסטינית (שטחי A) ברצף של 24 שעות ביממה. נוכחותם של הסיורים המשותפים בצירים אלה קטנה באופן משמעותי מהנקבע בפקודות.

שוטרים פלסטינים המשרתים באיו"ש יוצאים במרוכז לחופשה בעזה, בלי שנבדקת כבודתם כנדרש בפקודות.

חרף העובדה שהטיפול בתחום הפלילי בשטחים שבאחריות הרשות הפלסטינית מהווה חלק עיקרי בפעילות הסיורים המשותפים, החליטה משטרת ישראל באוקטובר 1996 על הורדת השוטר מצוות הסיור המשותף.

כמה מהמת"מים באזור השומרון מאוישים בשוטרי משטרת ישראל המתחלפים מדי מספר ימים. שוטרים אלה חסרי רקע על פעילות המת"ם, ובדרך כלל אף חסרי ניסיון מקצועי בעבודה משטרתית.

הנתונים המלאים מובאים בקובץ המצורף מעלה

*

המנגנון לתיאום ביטחוני ממלא תפקיד מרכזי וחשוב בשיתוף הפעולה השוטף בין צה"ל והרשות הפלסטינית בתחום הביטחוני. שיתוף פעולה זה מאפשר ליישם בפועל מרכיבים רבים של ההסכמים שחתמה מדינת ישראל עם הפלסטינים, ועשוי לסייע בהתמודדות עם משברים כפי שהוכח "באירועי מנהרת הכותל".

מהות עבודתו של המנגנון והרגישות הכרוכה בו מחייבים את צה"ל, את פיקוד המרכז, את אוגדת איו"ש ואת משטרת ישראל לנקוט פעולות לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה.

התיאום והתקשורת בין ראש מבת"ש לבין ראש מת"ב היו לקויים על רקע של חילוקי דעות מקצועיים. נוכח העובדה שגורמים אלו ניהלו את התיאום הביטחוני עם הפלסטינים, היה על צה"ל לתת את דעתו מבעוד מועד למצב זה שנמשך למעלה משנה.

שינוי היקף הפעילות של מנגנון התיאום הביטחוני בכל הנוגע להפעלת מערך הסיורים המשותפים, מחייב בחינה נוספת של ניצול פלוגות מג"ב הממלאות את משימות הסיורים; פעילותן של פלוגות אלה צריכה להיבחן גם בהיבט של ביצוע משימות הסיורים עם הפלסטינים ומשימות הבט"ש בכפיפה אחת. לדעת משרד מבקר המדינה, רצויה הפרדה מרבית בין ביצוע המשימות הנ"ל; יש להבטיח נוכחות רצופה של הסיורים המשותפים בצירים המצויים תחת אחריותה של הרשות הפלסטינית (שטחי A), כמתחייב בפקודות.

יציאתם המרוכזת של שוטרים פלסטינים המשרתים באיו"ש לחופשה בעזה בלי שצה"ל בודק את כבודתם, והעדר פקודה תקפה בנידון, מחייבים היערכות מהירה של פיקוד המרכז להסדרת הנושא; הפקודות הנוגעות לבדיקת שיירת יו"ר הרשות הפלסטינית בעת שנעה בין עזה לאיו"ש חייבות להיות ברורות ומבוצעות.

על צה"ל ומשטרת ישראל לפעול במשותף למניעת מקרים שבהם נעצרים ישראלים על ידי המשטרה הפלסטינית, בניגוד לקבוע בהסכם הביניים.

על משטרת ישראל לוודא, כי כל השוטרים שהיא מציבה במת"מים שבאיו"ש, יכירו היטב את פעילות המת"ם, ויהיו בעלי כישורים מקצועיים נאותים. היקף העבירות הפליליות שמבצעים ערבים אזרחי ישראל בשטחי A באיו"ש מחייב בחינה נוספת של ההחלטה בדבר הורדת השוטר מהסיור המשותף.

בינוי מחנות במסגרת תכנית "קשת צבעים ב'"

ריכוז ממצאים

בספטמבר 1995 נחתם הסכם אוסלו ב', המסדיר את שלב הסדר הביניים בין מדינת ישראל לבין הפלסטינים. בהתאם להסכם, גיבש צה"ל תכנית לפריסה מחדש של כוחותיו באזור יהודה והשומרון, שכונתה בשם "קשת צבעים ב'" (להלן - קש"צ ב'). להלן עיקר הממצאים שעלו בביקורת שערך משרד מבקר המדינה על בינוי המחנות במסגרת תכנית זו. פירוט הממצאים בהמשך.

בביצוע מספר עבודות בינוי מחנות במסגרת תקציב קש"צ ב' לא נעשתה הבחנה מספקת בין עבודות שנבעו ישירות מהפריסה מחדש לבין עבודות שנבעו מצרכים אחרים של צה"ל, שמימונם היה צריך להיות במסגרת התקציב השוטף של צה"ל.

מרכז בינוי של צה"ל ערך אומדנים לקראת הוצאת מכרזים לביצוע עבודות לבינוי מחנות במסגרת קש"צ ב'. במקרים שבהם ההצעה הנמוכה ביותר שהתקבלה במכרז היתה גבוהה מהאומדן, מעבר למה שנקבע בהוראות משרד הביטחון, עדכן מרכז בינוי את האומדן בלי שערך תחשיב מפורט לאומדן או ללא שצורף הסבר מספק.

זמן קצר לאחר שנחתמו חוזים עם קבלנים, הוגדלו היקפי העבודות שנקבעו בהם בשיעורים ניכרים.

הנתונים המלאים מובאים בקובץ המצורף מעלה

*

הסכם אוסלו חייב את מערכת הביטחון להיערך במהירות לביצוע עבודות בינוי בהיקף נרחב, בהתאם לתכנית הפריסה החדשה של צה"ל באזור יהודה והשומרון. ראוי לציין, כי העוסקים במלאכת הבינוי עמדו במשימותיהם באילוצים השונים שנקרו בדרכם.

עם זאת, התגלו ליקויים, שעיקרם בנושא ביצוע אומדנים של סכום העבודה או הרכש נשואי המכרזים, וליקויים שונים בתיאום עבודות. בעת ביצוע פרויקטים מסוג זה, יש להגדיר באופן ברור את העבודות האמורות להתבצע במסגרת תקציב הפרויקט; עבודות שצריכות להתבצע על חשבון התקציב השוטף של צה"ל, אין לממנם מתקציב הפרויקט.