תשתיות ייצור לאומיות בתעשיות הביטחוניות

רקע כללי

1.  התעשיות הביטחוניות הממשלתיות ושאינן ממשלתיות (להלן - התעשיות הביטחוניות) מפתחות ומייצרות אמצעי לחימה (להלן - אמל"ח) לרבות תחמושת, בין היתר, עבור צה"ל. משך עשרות שנים השקיעו משרד הביטחון (להלן - משהב"ט) והתעשיות הביטחוניות מיליארדי ש"ח בבניית יכולות הייצור האמורות.

 כדי להמשיך ולשמר את תשתיות הייצור ויכולות הייצור הלאומיות בתעשיות הביטחוניות (להלן - תשתיות ייצור חיוניות, או קווי ייצור אסטרטגיים, או קווי ייצור חיוניים ), ונוכח שיקולים של הגברת עצמאות המדינה בייצור אמל"ח, לרבות תחמושת (להלן - יכולות "כחול לבן"), נדרש משהב"ט להעמיד מקורות תקציביים. זאת, על בסיס עבודת מטה שתגדיר מהו קו ייצור חיוני, תמפה את הקווים, ותתעדף את הטיפול בהם, נוכח מצבם הפיזי ונוכח חשיבותם בראיית משהב"ט וצה"ל. הדבר מקבל משנה חשיבות נוכח ההשקעה הרבה של משהב"ט והתעשיות הביטחוניות במהלך השנים בהקמת קווי הייצור האמורים.

2.  סוגיית שימור תשתיות הייצור מקבלת חשיבות יתרה במקרים שבהם אין לתעשיות הביטחוניות מניע עסקי לשימורן, בהיעדר הזמנות. במקרים אלו קיים חשש להזנחת התשתיות, לאבדן יכולות הייצור, לפגיעה בזמינות הספקת אמל"ח לרבות תחמושת לצה"ל, ואף לפגיעה ביכולתו המבצעית, וכן להגברת התלות של מדינת ישראל במדינות אחרות בכל הקשור להספקת אמל"ח, לרבות תחמושת לצה"ל בזמן חירום. יודגש, כי במקרה הצורך, הקמתן מחדש של תשתיות שאבדו, תהיה כרוכה בהשקעת משאבים גדולים, ותימשך זמן רב.

3.  בעקבות מלחמת לבנון השנייה וכחלק מהפקת הלקחים מהתנהלותה, מינה באוקטובר 2006 מנכ"ל משהב"ט דאז ועדה לבחינת ההיערכות להגברת עצמאות הפיתוח והייצור של אמל"ח (להלן - ועדת "כחול לבן" או הוועדה). במאי 2007 הגישה הוועדה דוח מסכם למנכ"ל משהב"ט. הוועדה מיפתה את קווי הייצור של פריטי אמל"ח עיקריים, בדגש על פריטים מתכלים, בתעשיות ביטחוניות עיקריות, את כמויות הייצור השנתיות המזעריות הנדרשות כדי לשמור על קווים פעילים (להלן - "קווים חמים"), וכן בדקה את מלאי חומרי הגלם שנדרש לרכוש כדי לאפשר את הייצור בקווים. באוגוסט 2007 סוכם בדיון אצל המנכ"ל, כי יש לבחון לאילו קווי ייצור ניתן מענה הרכשתי בתכנית הרב-שנתית של צה"ל, ובהתאם לבחינה זו יתמודד משהב"ט עם אותם קווי ייצור, שלא ניתן להם מענה בתכנית.

פעולות הביקורת

משרד מבקר המדינה ערך בתקופה מרץ 2013 - אפריל 2014, לסירוגין, ביקורת בנושא ההגדרה, המיפוי והתקצוב על ידי משהב"ט של תשתיות ייצור חיוניות בתעשיות הביטחוניות ככלל ובתעשיה הצבאית לישראל בע"מ (תעש) (להלן - תעש) בפרט. הביקורת נערכה במשהב"ט: בלשכת המנכ"ל ובמינהל ההרכשה והייצור (להלן - מנה"ר); ובצה"ל: באגף התכנון במטה הכללי (להלן - אג"ת) ובזרוע היבשה (להלן - ז"י). בדיקות השלמה נערכו בתעשיות הביטחוניות: תעש, התעשייה האווירית לישראל בע"מ (להלן - התע"א) ורפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ (להלן - רפאל).

הליקויים העיקריים

היעדר עבודת מטה למיפוי של קווים חיוניים על ידי משהב"ט,

בשיתוף עם צה"ל

לאורך השנים ועד לאוגוסט 2013 השתמש משהב"ט במושג "קווי ייצור חיוניים" ללא שהגדיר מה הם. זאת על אף חיוניות ההגדרה לצורך קבלת החלטה על הקצאת משאבים כספיים לרכש אמל"ח ותחמושת מקווים אלו, כדי לשמר אותם פעילים. לראשונה, באוגוסט 2013, בדיון בנושא קווים חיוניים בתעש, הגדיר מנכ"ל משהב"ט, אלוף (מיל') דן הראל, מהו קו ייצור חיוני.

מאוגוסט 2007 ועד מועד סיום הביקורת, אפריל 2014, לא תיקף משהב"ט, בשיתוף עם צה"ל, באופן שיטתי ועיתי את מסקנות ועדת "כחול לבן" בעניין קווי הייצור החיוניים שמיפתה הוועדה, שיש לשמר בתעשיות הביטחוניות, למעט בנושא קיום מענה הרכשתי ל"קווים החמים" שטופל עד לשנת 2010. וזאת על אף האמור בסיכום מנכ"ל משהב"ט מאוגוסט 2007, כי משהב"ט יתמודד עם אותם קווי ייצור, שלא ניתן להם מענה הרכשתי בתכנית העבודה הרב-שנתית של צה"ל.

משהב"ט, בשיתוף עם צה"ל, לא ערך עבודת מטה למיפוי כלל קווי הייצור החיוניים בתעשיות הביטחוניות, כך שיכללו גם את אלו שוועדת "כחול לבן" לא בדקה באישור מנכ"ל משהב"ט, כדי לגבש ראייה מערכתית לגבי כלל הקווים החיוניים הקיימים בתעשיות הביטחוניות ומצבם, לרבות התעדוף ביניהם, לצורך קבלת החלטות בעניין היקף ההשקעה הנדרשת לשימורם ולפיתוחם בטווח הארוך.

לאורך השנים הגדירו משהב"ט וצה"ל את קווי התחמושת הכבדה בתעש כקווים חיוניים. בדיון בספטמבר 2013 לא כלל מנכ"ל משהב"ט קווים אלו ברשימת הקווים החיוניים. הדבר אינו עולה בקנה אחד עם ההגדרה של קו חיוני כפי שקבע המנכ"ל עצמו באותו דיון ועם הצורך בשימור יכולות הייצור לטווח הארוך. במשהב"ט לא נמצאו סימוכין לסיבות לאי-ההכללה, למעט נימוק של "מצוקה תקציבית".

אי-עדכון קטלוג תשתיות ייצור

ממרץ 2002 ועד למועד סיום הביקורת, אפריל 2014, לא עדכן מנה"ר את קטלוג תשתיות הייצור, כנדרש בהוראת משהב"ט. בכך נפגעת היכולת של משהב"ט לממש את מדיניותו לשימור קווי הייצור שהוקמו במימונו, לרבות קווים חיוניים, וביניהם קווים לייצור רכיבים קריטיים , ולשמור על עצמאות טכנולוגית בארץ.

ההמלצות העיקריות

על מנכ"ל משהב"ט לקבוע גורם במשהב"ט שיישא באחריות-על לנושא תשתיות הייצור החיוניות בתעשיות הביטחוניות ובמשהב"ט. מומלץ, כי גורם זה יבצע בהקדם עבודת מטה מקיפה שתוצאותיה והמלצותיה יוצגו לאישור המנכ"ל ושר הביטחון. זאת לצורך קבלת ההחלטות המתחייבות בדבר ההשקעה הנדרשת בשימור כלל התשתיות הביטחוניות ופיתוחן, לרבות בצה"ל, כדי לשפר את מוכנות צה"ל ואת חוסנן הכלכלי של התעשיות הביטחוניות, ולשמור על יכולות "כחול לבן".

סיכום

משך שנים השקיעו התעשיות הביטחוניות ומשרד הביטחון (משהב"ט) משאבים רבים בבניית יכולות עצמאיות וחיוניות במדינת ישראל לייצור מערכות נשק ותחמושת עבור צה"ל. תשתיות הייצור שהוקמו נוגעות לשיקולים לאומיים של אי-תלות בהספקת פריטים חיוניים הדרושים לביטחון המדינה, ויש להן חשיבות למוכנות צה"ל ולחוסנן הכלכלי של התעשיות.

למרות זאת, במשהב"ט, לא קיימת ראייה מערכתית בשיתוף עם צה"ל לגבי כלל תשתיות הייצור החיוניות בתעשיות הביטחוניות, לרבות מיפוין, מצבן הפיזי והתעדוף ביניהן, לצורך קבלת החלטות בנוגע להיקף ההשקעה הנדרשת לשימורן ולפיתוחן בטווח הארוך.